С. Н. Смирнов Государство и модернизация
| Вид материала | Документы |
- Смирнов Б. М., Смирнов, 64.61kb.
- Государство и модернизация стратегических аспектов корпоративного управления в российских, 132.8kb.
- Лекция правовое государство, 29.64kb.
- Г. В. Плеханова Факультет менеджмента Кафедра государственного и муниципального управления, 3775.97kb.
- Г. А. Смирнов Схоластическая философия, 776.32kb.
- Государство и общественный сектор, 25.98kb.
- Рекомендации пленарной дискуссии Модернизация в системе социальной защиты. Семейная, 147.79kb.
- Что такое модернизация, 4665.57kb.
- Тема 19/1 модернизация как культурный процесс, 69.78kb.
- Модернизация отрасли культуры список литературы, 110.48kb.
2. Госкомпании: возможные направления участия в модернизации
В настоящее время в РФ госкомпании могут иметь юридический статус либо федерального государственного унитарного предприятия (далее – ФГУП), либо акционерного общества (далее – АО). Деятельность ФГУП регулируется Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ), деятельность АО – ГК РФ и Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее – Закон об АО). В отличие от госкорпораций госкомпании считаются коммерческими организациями1.
ФГУП. Как следует из ст. 113 ГК РФ отличительными особенностями ФГУП является то, что они не наделены правом собственности на закрепленное за ними имущество; имущество ФГУП является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия; кроме того, оно может принадлежать ФГУП лишь на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В то же время, и в этом проявляется сходство ФГУП с госкорпорациями, ФГУП, отвечая по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не несет ответственности по обязательствам государства.
АО. Согласно ГК РФ и Закону об АО уставный капитал АО разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к АО; имущество АО является его собственностью; АО несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, а участники АО не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков в пределах стоимости принадлежащих им акций. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет управление долями акций АО, которые находятся в собственности РФ
Согласно данным Федерального агентства по управлению государственным имуществом на 1 января 2008 г. РФ являлась собственником имущества 5709 ФГУП и акционером 3674 АО. Их распределение по отраслям экономики представлено в таблице 7.
Таблица 7. Распределение ФГУП и АО по секторам экономики на 1 января 2008 г.
| Сектор | ФГУП | АО |
| Непроизводственная сфера | 1151 | 638 |
| Промышленность и строительство | 1744 | 695 |
| Сельское хозяйство | 618 | 761 |
| Лесное хозяйство | 37 | - |
| Транспорт и связь | 409 | 397 |
| Топливно-энергетический комплекс | - | 597 |
| Военно-промышленный комплекс | - | 586 |
| Прочие отрасли | 1750 | - |
| Итого | 5709 | 3674 |
Источник: Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.
Как видно, основная часть госкомпаний сконцентрирована в таких отраслях, как промышленность, строительство, сельское хозяйство, а также в непроизводственной сфере. Однако не следует недооценивать значительный массив государственной собственности, сосредоточенный в топливно-энергетическом и военно-промышленном комплексах.
Если единственным собственником имущества ФГУП является государство, то в АО доля имущества, идентифицируемая как государственная собственность, определяется долей находящихся в федеральной собственности акций. Данные по размеру федеральных пакетов акций в уставном капитале АО представлены в таблице 8.
Таблица 8. Распределение федеральных пакетов акций в уставных капиталах АО на 1 января 2008 г.
| Доля находящихся в государственной собственности акций АО | Количество АО |
| 100 процентов | 1989 |
| от 50 до 100 процентов | 269 |
| от 25 до 50 процентов | 645 |
| 25 и менее процентов | 771 |
Источник: Федеральное агентство по правлению государственным имуществом.
Как известно, одной из основных задач государственной политики в сфере федерального имущества является приватизация имущества, не задействованного в обеспечении выполнения государственных функций и полномочий. В случае начала модернизационных мероприятий эту политику необходимо увязать с модернизационными проектами и ставить вопрос о приватизации тех или иных госкомпаний в зависимости от их участия в таких проектах. Вместе с тем участие в модернизации госкомпаний, функционирующих в форме АО с долей находящихся в госсобственности акций менее 25%, представляется нецелесообразным, поскольку государство окажется не в состоянии контролировать эффективность их деятельности, а также целевое использование выделяемых ресурсов. Реструктуризация таких предприятий может происходить по двум направлениям: либо увеличение пакета акций, принадлежащих государству, либо приватизация.
Консорциумы. Консорциум – временное объединение (соглашение) самостоятельных предприятий, создаваемое для реализации проектов, в том числе инвестиционных, научно-технических, природоохранных1. В него могут входить предприятия и организации различных форм собственности, профилей и размеров деятельности. Уместно рассмотреть вопрос о создании специальных модернизационных консорциумов, в которые могли бы входить как государственные компании и корпорации, так и предприятия частной формы собственности. Важной чертой консорциумов является то, что в их рамках создаются единые финансовые и материальные фонды, консорциумы могут получать бюджетные средства и коммерческие кредиты, кроме того членами консорциумов часто становятся кредитные организации. Основной целью создания консорциумов является повышение конкурентоспособности объединившихся компаний, при этом координация возлагается на наиболее крупную в ресурсном аспекте структуру. Эта организационная форма в целом соответствует трактовке модернизации, предполагающей скоординированные усилия по преодолению отставания (повышению конкурентоспособности) страны в той или иной сфере.
Консорциумы могут аккумулировать не только производственный, но и научный, кадровый и образовательный потенциал. Для обеспечения своей деятельности они смогут делегировать часть производственных, вспомогательных и сервисных функций предприятиям малого и среднего бизнеса, причем как уже существующим, так и новым. Консорциумы привнесут в модернизационный проект мобилизационное начало, что положительно скажется на перестройке приоритетных отраслей экономики.
IV. Российская бюрократия и ее роль процессах модернизации
1. Бюрократия: определения, восприятие, структура
В большинстве исследований и словарей бюрократия определяется как безусловно вредное для общества явление. Например, марксистское определение подразумевает под бюрократией обособленный от масс, стоящий над массами привилегированный социальный слой, желающий монополизировать функции распорядителя общественным богатством. Есть более мягкие («внеклассовые»), но тем не менее сохраняющие негативное содержание определения. Например, под бюрократией часто понимается система управления, основанная на формализме, превалировании формального над сущностным, на административной волоките1.
Между тем существует и альтернативный подход к бюрократии, сформулированный выдающимся немецким социологом и экономистом М. Вебером и не предполагающий изначально отрицательного отношения к ней. Согласно Веберу, бюрократия представляет собой тип идеальной рациональной организации, которая характеризуется:
– эффективностью административных действий, достигаемой за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей;
– иерархической системой контроля и подчинения должностных лиц;
– безличностными отношениями, основанными на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений;
– отделением административных функций от собственно средств управления.
Отсюда следует, что неэффективная бюрократия – это лишь следствие того, что общество не смогло организовать ее работу в своих собственных интересах, поставить под свой контроль. Поэтому самая справедливая критика бюрократии носит заведомо схоластический характер.
Число российских бюрократов и качество управления. Среднегодовая численность занятых государственным управлением и обеспечением военной безопасности, обязательным социальным обеспечением увеличилась в РФ в 2005–2007 годы с 3458 до 3551 тысяч человек, или на 93 тысячи (10,2% общего прироста среднегодовой численности занятых). В общей численности занятых доля занятых в в секторе госуправления составила в 2007 г. 5,2%.
Таблица 8. Численность и структура работников органов государственной власти и местного самоуправления (на конец соответствующих лет)*
| Год | Всего, | Из них по ветвям власти, % | |||
| | тыс. чел. | законода- тельная | исполни- тельная | судебная и прокуратура | другие государственные органы** |
| 2003 | 1300,5 | 1,6 | 84,8 | 13,0 | 0,6 |
| 2004 | 1318,6 | 1,7 | 83,7 | 14,0 | 0,6 |
| 2005 | 1462,0 | 1,6 | 84,6 | 13,2 | 0,6 |
| 2006 | 1577,2 | 1,6 | 85,3 | 12,5 | 0,6 |
*Без учета персонала Минобороны России, МВД России, других органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности Российской Федерации, до 2002 г. – без таможен. Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в 1995 г. составила 1061,8 тыс. чел., в 1996 г. – 1092,9, в 1997 г. – 1135,3, в 1998 г. – 1112,1, в 1999 г. – 1135,3, в 2000 г. – 1163,3, в 2001 г. – 1140,6 и в 2002 г. – 1252,3 тыс. чел.
**Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Аппарат Уполномоченного по правам человека (федеральные), аналогичные органы субъектов Российской Федерации.
Численность рассматриваемого контингента занятых возросла в рассматриваемом периоде почти в полтора раза, что означает выход проблем бюрократии в стране на принципиально иной уровень. Правда, делать выводы о чрезмерности, либо недостаточности роста числа бюрократов в стране безотносительно к некоторым фоновым показателям было бы неправомерно. На рис. 1 сопоставлены численность работников органов государственной власти и местного самоуправления и ВВП в ценах 2006 г.2, который они обслуживали.
Ясно видно, что бюрократия в России развивается по своим законам, которые могут быть охарактеризованы количественно. Так, в период 1995 – 2006 гг. (12 точек наблюдения) количество бюрократов рассматриваемых категорий в расчете на 1 трлн. руб. ВВП было достаточно стабильным (в среднем 62,1 тысячи человек). Кривая, описывающая величину ВВП, приходящуюся на одного бюрократа, может рассматриваться как характеристика эффективности бюрократии. Выделяются несколько периодов в современном развитии отечественной бюрократии.
До дефолта 1998 года наблюдался рост уровня бюрократизации экономики и, соответственно, снижение эффективности деятельности бюрократии, величина ВВП, «обслуживаемая» одним бюрократом в 1995–1998 годах снизилась на 11,7% (с 16,2 до 14,3 миллионов рублей).
В постдефолтный период уровень бюрократизации стал снижаться, а эффективность бюрократов повысилась: в 2001 году каждый из них «обслуживал» ВВП на 20,3% больший, чем в 1998 году.
В 2002–2004 годы (вторая половина первого президентского срока В.В. Путина) уровень бюрократизации экономики несколько снизился при росте эффективности деятельности бюрократов на 9,1%. В 2004 году был достигнут абсолютный максимум за рассматриваемый период, когда один бюрократ «обслуживал» в среднем 17,9 милллионов рублей ВВП.
Однако затем бюрократизация экономики начинает вновь повышаться. Эффективность деятельности бюрократов в 2004–2006 годы снизилась более чем на 5%. Такой ход событий связан с моделью государственного и партийного строительства, которая была избрана в РФ в эти годы (а именно – с укреплением государства и повышением его активности), а также объясняется отсутствием жестких бюджетных ограничений.
Рисунок 1. Результативность деятельности российской бюрократии.
Структура российской бюрократии: федеральный центр и регионы. При увеличении общей численности работников органов государственного управления в 2003–2006 годы на 276,7 тысяч человек более 2/3 прироста (183,7 тысячи) пришлось на территориальные органы федеральных структур исполнительной власти. Федеральный центр имеет возможность проводить свою политику в регионах через территориальные органы МЧС России, Росстата, других федеральных служб (финансово-бюджетного надзора, налоговой, антимонопольной, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере природопользования, по контролю за оборотом наркотиков, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по надзору в сфере связи, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, регистрационной, судебных приставов, исполнения наказаний) и агентств (кадастра объектов недвижимости, по управлению федеральным имуществом).
Таблица 9. Численность работников органов государственной власти по уровням управления, тыс. чел.
| Год | Всего | из них в органах: | |||
| | | федеральных | территориальных органов федеральных органов исполнительной власти | государственной власти субъектов РФ | местного самоуправления |
| 2003 | 1300,5 | 191,1 | 432,4 | 218,6 | 458,4 |
| 2004 | 1318,6 | 194,4 | 433,6 | 220,6 | 470,0 |
| 2005 | 1462,0 | 206,0 | 560,8 | 230,7 | 464,5 |
| 2006 | 1577,2 | 212,4 | 616,1 | 241,5 | 507,2 |
Еще одно свидетельство роста значимости федеральной бюрократии – рост концентрации работников органов государственной власти и местного самоуправления в г. Москве. Доля столицы в общей численности этих работников повысилась с 2,78% в 1995 году до 3,58% в 2000-м и до 4,56% в 2006-м.
Сами эти процессы не могут быть однозначно оценены ни как плохие, ни как хорошие. Проблема состоит в эффективности и качестве управления.
2. Сравнительная результативность российской бюрократии
Международные сопоставления результативности деятельности бюрократии затруднены из-за отсутствия надежной статистической базы, хронологической несопоставимости показателей, которые необходимы для проведения соответствующих расчетов. Тем не менее существуют укрупненные оценки, основанные на данных о распределении численности занятых в экономике по занятиям1. В соответствии с принятой классификацией к бюрократии были отнесены руководители и законодатели, включая высокопоставленных должностных лиц. Таковых в России в 2002 году насчитывалось 3213 тысячи человек, что в 2,6 раза превысило численность работников органов государственной власти и местного самоуправления2. Далее ВВП рассматриваемых стран, рассчитанный по паритету покупательной способности (ППС), был соотнесен с численностью руководителей и законодателей (см. табл. 9).
Таблица 9. Результативность деятельности российских и европейских бюрократов в 2002 г.
| Страна | Численность руководителей и законодателей, тыс. чел. | ВВП по ППС, млрд. евро | ВВП в расчете на одного руководителя и законодателя, тыс. Евро |
| Италия | 723,0 | 1324,8 | 1832,4 |
| Швеция | 203,0 | 219,3 | 1080,3 |
| Германия | 2457,0 | 1967,7 | 800,9 |
| Австрия | 274,2 | 213,2 | 777,5 |
| Дания | 193,1 | 143,0 | 740,5 |
| Испания | 1227,0 | 859,8 | 700,7 |
| Финляндия | 200,0 | 124,1 | 620,5 |
| Словакия | 107,3 | 60,5 | 563,8 |
| Словения | 59,0 | 32,8 | 555,9 |
| Румыния | 238,1 | 132,2 | 555,2 |
| Венгрия | 261,7 | 129,3 | 494,1 |
| Чехия | 304,0 | 148,8 | 489,5 |
| Польша | 799,0 | 382,3 | 478,5 |
| Португалия | 369,5 | 165,4 | 447,6 |
| Великобритания | 4015,6 | 1454,7 | 362,3 |
| Россия | 3213,0 | 1004,7 | 312,7 |
| Литва | 105,9 | 31,6 | 298,4 |
| Латвия | 93,8 | 20,0 | 213,2 |
| Эстония | 69,6 | 14,1 | 202,6 |
«Перепроизводство» бюрократии и управленцев в России очевидно: результативность их деятельности, оцениваемая по произведенному ВВП, оказалась одной из самых низких среди рассмотренных европейских стран. По своему абсолютному значению она составила всего 51,5% среднего невзвешенного значения показателя по этим странам (606,7 тысяч евро в расчете на одного руководителя и законодателя).