Geum.ru

Председателя Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Савенков а.н.
Плигин в.н.
Савенков а.н.
Плигин в.н.
Плигин в.н.
Ягудин ш.ш.
Павлушкин а. в.
Павлушкин а. в.
Лысков а. г.
Лысков а.г.
Подобный материал:
  1   2   3   4   5


МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Научно-практическая конференция

по мониторингу законодательства и правоприменения


Стенографический отчет


Заседание подсекции № 1.2


«Новые формы взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти в процессе становления института мониторинга права»


24 июня 2010 года


Санкт-Петербург

Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина



Модератор:
заместитель Председателя Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству САВЕНКОВ Александр Николаевич



САВЕНКОВ А.Н.:

– Меня зовут Савенков Александр Николаевич. Я заместитель председателя Комитета по конституционному законодательству. Я бы попросил, к сожалению, еще не зная весь состав присутствующих, чтобы Владимир Ильич сюда к нам поднялся. Я очень рад, что здесь присутствуют два моих старых боевых товарища. И мой научный консультант, с которым я писал свою докторскую диссертацию, Лопатин Владимир Николаевич. Почему Владимир Николаевич? О нем сегодня много было сказано в докладе Совета Федерации. То есть та составная часть по интеллектуальной собственности, которая вошла в целом по мониторингу законодательства за 2009 год, готовится Российским научно-исследовательским Институтом интеллектуальной собственности, в состав ученого совета которого я вхожу. Возглавляет его Владимир Николаевич Лопатин. Он – единственный человек у нас в стране, который занимается вопросами интеллектуальной собственности. И не только на уровне центра, но и на региональном уровне, и за рубежом: в Китае, Румынии, Болгарии. Поэтому коллеги, я предлагаю построить таким образом. Было у меня большое желание, и было обещано выступить на вступительной части заседания, но вы видели, желающих было много. Поэтому была определенная разбивка о том, кто какой кусок работы освещает. Доклады были, действительно яркие, запоминающиеся. Поскольку данная секция называется «Новые актуальные вопросы взаимодействия Совета Федерации с другими ветвями власти», я сконцентрировался на вопросах взаимодействия нашего комитета с конституционным судом. На сегодняшний день по регламенту Совета Федерации именно в обязанности нашего комитета входит подготовка к назначению судей Конституционного суда, заместителей председателя Конституционного Суда, и председателя Конституционного Суда. Постоянным председателем Совета Федерации в Конституционном Суде является руководитель комитета Александров Алексей Иванович. Он проводит секцию 1 – 1, здесь в здании ученого совета библиотеки. Он же здесь представляет наши интересы на постоянной основе. А также Виноградова Елена Валерьевна, она участвует во всех заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации. Поэтому все эти вопросы для нас для всех актуальны. Но выскажу свое мнение на сей счет. Раз нам с вами предложена дискуссия о том, что мы услышали, поделюсь своим мнением на то, что услышано. В общем-то, был подготовлен большой доклад, но я освещу вам тезисно, чтобы начать обсуждение. Первый вопрос, который заслуживает нашего внимания: за прошедший год сделали подвижки в работе Совета Федерации с Конституционным Судом. Ясно, что Конституционный Суд Российской Федерации – это орган конституционного контроля. В советский период конституционный контроль тоже существовал, но в рамках функционирования Верховного Совета СССР. Обращались к нему редко. За большую историю он принял всего несколько десятков решений. Два последних исследования Верховного Суда СССР – они были связаны с проблемой в Нагорном Карабахе, который он пытался рассмотреть в порядке конституционного контроля, но ничего из этого не вышло. Решения президентов Армении и Азербайджана на тот момент остались в силе, и он этот вопрос не смог урегулировать. Потом был у нас Комитет конституционного надзора с 1989 по декабрь 1991 года в рамках работы Верховного Совета РСФСР. И на следующий год Конституционный Суд будет отмечать свое 20-летие, уже как полноценный орган конституционного контроля. При этом мы с вами должны отметить, что это последующий конституционный контроль. На мой взгляд, это мера вынужденная, поскольку в советский период мы с вами работали с предварительным конституционным контролем. Можно долго дискутировать, был он вообще или не был. Я считаю, что была такая правовая форма. Предварительного конституционного контроля достаточно много в государствах, особенно в Латинской Америке. Наверно, ни для кого не секрет, что конституционный контроль появился впервые на Кубе, в середине 30-х годов прошлого столетия. Кубинская конституция в эпоху тех самых реакционных режимов (она была современная, модернистская) провозгласила конституционный контроль. Это был единственный, первый в мире легитимный орган конституционного контроля, который был заявлен в конституции государства. Потом это было отменено, но тем не менее. Для чего я это говорю? Мы все помним советскую систему права. Даже мысли не возникало, что принятый, подписанный закон может чему-то не соответствовать. То есть если закон принимался, он просто исполнялся, и все на этом. И не было этих бесконечных изменений, дополнений, различных дискуссий, нужно это или не нужно и так далее. То есть все правовые проблемы, все юридико-технические проблемы, все субстанционные наполнения – они все решались на стадии принятия закона. На сегодняшний день это абсолютно во всех докладах было подчеркнуто, что за 1990–2000-ые годы мы утратили не только кодификацию законодательства, но и систематизацию законодательства. Мне пришлось достаточно долго работать в прокуратуре, правда, в военной прокуратуре. И потом еще два года я был первым заместителем Министра юстиции. В том числе, мы и с Александром Владимировичем Коноваловым работали. Поэтому, как идет прохождение, вот эта законопроектная деятельность – абсолютно понятно. И то, что он выступает с трибуны так вот с горечью, яростно, по-житейски реагируя на то, что время идет, а ничего не меняется, я его прекрасно понимаю. И еще один тезис, прежде чем я оглашу темы для дискуссии, которые предлагаются. У нас с вами Конституция 1993 года – она, во-первых, недостаточно полна, и в значительной степени декларативна. Наверное, я не считаю это ни плюсом, ни минусом, это данность. Это то, к чему Владимир Николаевич имел на том этапе достаточно серьезное и непосредственное отношение к написанию этой конституции. Его друг Сергей Михайлович Шахрай – один из отцов-прародителей этой конституции. В каких условиях она писалась – это и вам известно, и мне известно, но в этом нет ничего страшного. Вообще мое мнение, что касается этого аспекта, я наверно, тут вспомнил бы слова председателя Верховного Суда США, несколько лет назад ушедшего из жизни. Он сказал так: «Конституция это то, что мы о ней думаем», имея в виду Верховный Суд США, поскольку они являются единственными толкователями Конституции. В США Конституция еще меньше, но там очень велика роль поправок. Поэтому первое: вопросы мониторинга, это мы с вами видели. Но как я вижу взаимодействие Совета Федерации с Конституционным Судом. Первое, это глобальность вопросов подлежащих рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации. О чем идет речь? Если мы с вами возьмем статистику и судебную практику Конституционного Суда России, то обратите внимание на большое количество дел, которые рассматриваются Конституционным Судом. С другой стороны, достаточно небольшое количество тех дел, которое действительно требуют оценки такого рода высшего органа конституционного контроля, который существует в Российской Федерации. Если вы обратили внимание, даже в выступлениях академика Юрия Кирилловича Толстого сегодня прозвучало совершенно свежее решение Конституционного Суда от 8 июня 2010 года. Обсуждается вопрос о соотношении служебной и жилой площади; и жилой площади по социальному найму. Или допустим обсуждение вопросов о размере и порядке выплаты детских пособий. Может быть, есть какие-то мнения на этот счет? Но, мне представляется, что у нас достаточно более серьезных и глобальных проблем, которые требуют решения. Разве можно сравнить эти вопросы с вопросами изменения порядка назначения губернаторов? Это действительно, вопрос, на мой взгляд, такой, где требуется серьезная работа и ответственное решение. Поэтому, первое, что мне пришло на ум, когда возник вопрос с этой авоськой с картошкой; когда говорил Валерий Дмитриевич о том, что субстанции, чтобы размеры ячеек не превышали размера картофеля. У меня сложилось впечатление, что у нас картофель меньше, чем размеры в ячейках. И этот картофель из сетки авоськи вываливается, мы пытаемся хватать его, чтобы он не успел долететь до земли, и опять его туда забрасываем. Второе, это объемы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по совершенствованию конституционного законодательства или конституционного пространства в Российской Федерации. Я специально сделал такое большое вступление. О чем идет речь – да, есть Конституция. Единственный, кто вправе ее толковать – это Конституционный Суд. Нормы Конституционного Суда напрямую являются, одними из самых больших приоритетов формирования конституционного законодательства Российской Федерации. Они же являются нормами прямого действия. Они же обязательны к исполнению. Поэтому, на мой взгляд, практика толкования – если мы возьмем сегодня статистику, то подавляющее большинство решений Конституционного Суда это решения по конкретным обращениям. Как правило, обращения судов или граждан с рассмотрениями уголовных или гражданских дел судами общей юрисдикции. А вот вопросы такого плана, вопросы толкования Конституции. И здесь о чем, вот опять, эта дискуссия активно ведется на страницах монографий и в печати – пределы возможностей Конституционного Суда. Могу высказать свою точку зрения. Я, например, совершенно однозначно являюсь сторонником того, что при рассмотрении конкретных вопросов, (если Конституционный Суд устанавливает, что проблема несколько шире, чем поставлено в вопросе, и он это увидел) Конституционный Суд вправе выйти за пределы поставленного вопроса. На сегодняшний день практика однозначна, такого выхода не существует. На сегодняшний день Конституционный Суд, даже если он усмотрел не конституционность другой нормы, но если она не прописана в самом запросе, этот вопрос не будет рассматриваться. И еще один вопрос – это естественно собственная возможность, собственная инициатива Конституционного Суда. Когда в ходе изучения даже собственной судебной практики, очевидно, усматриваются какие-то аспекты, которые требуют компетенции именно в пределах Конституционного Суда, в настоящее время он лишен такой возможности. Он лишен правовых оснований для того, чтобы проявить собственную инициативу для того, чтобы инициировать рассмотрение вопроса в Конституционном Суде. Третье, это конституционный контроль, его принципы, механизмы, реализация на практике. Вот здесь я напрямую подхожу к тому вопросу, который сводится к одному. У меня есть предложение создать предварительный конституционный контроль. Причем, для этого не нужно никаких изменений в законодательстве, ни серьезных изменений в другие нормативные акты, кроме регламента Государственной Думы и Совета Федерации. Сейчас в рамках антикоррупционной работы создан механизм правовой экспертизы проверки на коррупционность. На мой взгляд, и в Госдуме, и в Совете Федерации, было бы правомерно и полезно возложить на соответствующий Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству эти обязанности. В том случае, если при обсуждении вопроса в профильных комитетах возникли разногласия, то окончательное заключение, выносить законопроект на обсуждение, и принятие в Госдуме или одобрение в Совете Федерации, дает комитет по конституционному законодательству, и несет за это полную ответственность. Тем самым, фактически, эти комитеты, в той или иной мере, будут выполнять функции Комитета по конституционному надзору, существовавшем в Верховном Совете РСФСР в 1989 – 1991 годах. Поэтому изменения в регламенте – этого вполне достаточно. Но, таким образом, мы предпримем с вами попытку объединить предварительный и конституционный контроль... Это будет предварительный конституционный надзор к существующему, добавив к существующему, последующему конституционному контролю в виде Конституционного Суда Российской Федерации. Следующий вопрос – это исполнение решений Конституционного Суда. Впервые в 2008 году Конституционный Суд направил в Правительство Российской Федерации обобщенный документ о неисполнении решений Конституционного Суда. Там было 81 решение, которое на тот момент не было исполнено. На сегодняшний день, вы слышали цифры, 38 решения исполнены, 42 находится в стадии исполнения, куда делось одно решение? Ну, видимо каким-то образом пришли к консенсусу. Тем не менее, все равно, исполнено меньше, чем не исполнено. В Федеральном конституционном законе, в Конституционном Суде Российской Федерации вы помните одну норму, здесь шла речь о нормах мертвых, я бы назвал нормы спящие. Есть нормы, что за неисполнение решений Конституционного Суда наступает некая ответственность. Но мы с вами прекрасно понимаем о том, что все решения Конституционного Суда обращены к исполнению коллективным органом. Будь то Правительство Российской Федерации, или еще что-то, как правило, это орган законодательной или исполнительной власти федерального уровня. Мы с вами знаем из общей теории права, что у нас коллегиальный орган ответственности не подлежит. То есть уголовный закон в этом плане у нас с вами тоже не работает. Поскольку неисполнение судебного решения опять-таки – нет субъекта, не о чем разговаривать. Поэтому механизм ответственности: это может быть какая-то политическая ответственность, это может быть какая-то общественная ответственность. Норма существует, а нет ничего. Если с чего-то и начинать, то, наверное, начинать нужно отсюда. Мне кажется, что вот в рамках нашей дискуссии, мы естественно уже сейчас это обсуждаем в Совете Федерации. Полный текст конференции мы опубликуем в Интернете. Здесь я привожу все примеры, и ссылки на рассмотренные Конституционным Судом решения. Поэтому, на мой взгляд, либо этот механизм должен быть, либо мы должны этот вопрос снять о том, что есть какая-то ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда. А тогда ввести какие-то нормы, которые будут определять порядок исполнения решений Конституционного Суда. Потому что, конечно, впечатляет цифра 44 миллиона исполнительных производств. Я в 2006 – 2008 годах работал в Минюсте России. Где-то по итогам 2007 года мы перевалили за 52 процента. То есть мы с вами должны понимать, что ежегодно при таком объеме 44 миллиона. Это значит, порядка 20 миллионов судебных решений, в принципе. 15–18 миллионов судебных решений остаются неисполненными, переходящими на следующий год. И так из года в год, накопительным остатком. Поэтому нонсенс: высший орган конституционного контроля, и неисполненные судебные решения. Вот этот механизм, мне кажется, нужно проработать. Ну и основное, я думаю, что это мы тоже передадим в Конституционный Суд, на следующий год мы отмечаем 20 лет. В соответствии со статьей 100 Федерального закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд направляет послание палатам Федерального Собрания о состоянии конституционной законности в стране. На мой взгляд, 20 лет деятельности, это достаточно серьезный повод для того, чтобы хотя бы одно послание, первое послание Конституционного Суда состоялось. На мой взгляд, как мне дальше уже представляется, и Совету Федерации, и Государственной Думе, и научному миру, и ученому сообществу нужно, безусловно, откликнуться на те предложения Министра юстиции Российской Федерации - Коновалова, которые прозвучали с трибуны. Он предлагает отработать мониторинг в четырех плоскостях. И тут, наверно, нет смысла спорить. Можно подразбивать на еще другие подсоставляющие, но, на мой взгляд, четыре направления абсолютно верно названы. На мой взгляд, послание Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию, было бы не менее значимо, а может быть, даже явилось бы той самой силой, которая бы заставила бы нас всех взглянуть на наше законодательство по-другому. На сегодняшний день ведь мы с вами все руководствуемся своей нормотворческой, законотворческой деятельностью, посланиями Президента Российской Федерации. Ведь в большей или в меньшей степени мы можем с вами судить, и это международная практика, о том, что послания Президента, не только у нас в стране, но и во многих государствах мира, это – политико-правовой документ. Там излагаются не только политические шаги, дается политическая оценка ситуации, но там излагаются и правовые направления деятельности. Вопросы, в первую очередь, социальной поддержки населения, обеспечения социальных, политических гарантий, избирательного процесса, и многие, и многие вопросы федерального и субъектного уровня. В том числе и те, которые предполагается решить и правовым путем в рамках законопроектной деятельности, законотворчества. Как правило, и такой опыт уже существует, что следом за посланиями идут законодательные инициативы Президента, которые в рамках «зеленой улицы» проходят через Федеральное Собрание достаточно быстро. Это и внесение изменений в Конституцию в 2009 году, и внесение изменений в федеральный конституционный закон о Конституционном Суде России, и многие-многие другие. Вот мне представляется, что если бы такое послание Конституционного Суда состоялось (а правовые основания к тому есть), и ждать еще какого-то периода. На мой взгляд, если мы на сегодняшней конференции не принимаем итогового документа, то это могло бы быть своеобразным итоговым документом, и нынешнему составу Конституционного Суда было бы, чем гордиться. Есть и дата, есть и повод, а самое главное, есть насущная потребность в том, что бы такое послание состоялось. Поскольку все выступающие: и представитель Администрации Президента, и Министр юстиции, и председатель Совет Федерации Миронов, и Государственная Дума, Владимир Николаевич Плиев, все в один голос говорят, что у нас, на сегодняшний день законодательством, законотворчеством, правоприменением, с толкованием законов с высшими судами России, с толкованием Конституции Конституционным Судом Российской Федерации, непорядок. На мой взгляд, все мы могли бы сконцентрироваться на решении этих задач как, каким образом? Если мы вспомним времена, 20-летней давности, на мой взгляд, так случилось, может быть, потому что там работало много людей, которые в свое время прошли (я заканчивал военный институт) через горнило войны, поэтому многие работали. Мне было бесконечно приятно, я писал там диплом, если помните это Институт Государства и Права Академии Наук СССР. И Владимир Николаевич Кудрявцев, царствие ему небесное, и Михаил Соломонович Строгович, которого мне еще удалось вот. Я писал диплом как раз, вот тогда был совсем молодой ученый секретарь Шульженко, Белкин, Кивинов. Там была генерация всех идей. Для того чтобы в свое время опубликовать свою статью в журнале «Государство и право» – это была невероятная научная удача. На сегодняшний день так уж получилось, во времена Бориса Николаевича Топорнина, когда он возглавлял этот замечательный институт, мы с Владимиром Николаевичем там бывали достаточно часто. Но потом эта площадка прекратила свое действие. Может быть, мы мало интересуемся, может быть, не так. Я считаю, что у нас существует академический ВУЗ в Москве. И даже во времени новой России, как правило, все руководители этого института являлись одновременно советниками Президента Российской Федерации, начиная с Краснова. И Топорнин, по-моему, последний был, кто являлся советником Президента Российской Федерации, но такая практика ушла. Я могу вам сказать, что это была очень серьезная научно-практическая площадка, где можно было нам все вместе собраться. С другой стороны, тот формат, который сейчас предлагает Совет Федерации совместно с Министерством юстиции, совместно с Конституционным Судом, это тоже очень интересный формат. Безусловно, само Министерство юстиции – это великолепная площадка для того, чтобы можно было дискутировать или обсуждать вопросы на эти темы. Но самое главное, сейчас век коммуникаций. По крайней мере, тот комитет, который я представляю – комитет по конституционному законодательству в Совете Федерации. Я с удовольствием готов вести обширную дискуссию, обсуждать, рассуждать, если к тому есть такой заинтересованный, хороший, яркий подход. Поэтому, я бы с удовольствием хотел бы услышать ваше мнение. Давайте порассуждаем на эти темы. Может быть, есть темы, которые еще более интересны. Это, так сказать, то, что я сформулировал для себя, так, как я увидел данную ситуацию. Как сделать этот механизм взаимодействия Совета Федерации с Конституционным Судом более эффективным, более важным, более нужным, нежели он представляется на сегодняшний день. Всем спасибо.


ПЛИГИН В.Н.:

– Уважаемые коллеги, уважаемый Александр Николаевич, благодарю за возможность выступить в этом зале. В завершении своего выступления я расскажу историю причастности нашего института к тому, что мы сидим сегодня в этом зале, и что это стало возможным. Отталкиваясь от пожеланий высказанных в пленарных докладах и нашего модератора, уважаемого Александра Николаевича, я хотел бы поставить вопрос шире. Не только о взаимодействии Конституционного Суда и Совета Федерации и Министерства юстиции о проведении мониторинга. О создании системы мониторинга и поиске новых форм взаимодействия всех ветвей власти: от федеральной до региональной. И об участии в этом науки. Я ставлю тезис, и просил бы, поскольку решение все равно будет приниматься. Обычно предложения дают в конце, я сформулировал в начале. Основы взаимодействия ветвей власти, судебной, законодательной, исполнительной. Исходя из того, что мониторинг, проводимый Советом Федерации в инициативном порядке, сегодня вырос за установленные рамки. И в том числе, тех ресурсов и возможностей, которые есть у палаты парламента. Он сегодня требует нового осмысления и создания системы мониторинга. И здесь в качестве основы проведения, силы проведения данного мониторинга, я просил бы все-таки основываться на возможностях науки. Наука, как интегративный, объединяющий интересы всех ветвей власти и возможности другой стороны, объективно оценивающий те ресурсы и возможности применения этих ресурсов на отведенном историческом этапе.