Geum.ru

Председателя Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному закон

Вид материалаЗакон
Ягудин ш.ш.
Павлушкин а. в.
Павлушкин а. в.
Подобный материал:
1   2   3   4   5


ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо, Владимир Николаевич. Уважаемые коллеги, если есть вопросы к Владимиру Николаевичу, то я прошу ему сюда передавать, или можно будет с места задать. На мой взгляд, доклад полон оптимизма, если вы обратили внимание. Абсолютно лишен вольнодумства по тому, что вы помните старую истину, да? Аспирант не имеет права ни писать, ни говорить вольности. Кандидат наук писать вольности не должен, но иногда может себе позволить что-то вслух. А доктор наук может и писать и говорить все, что угодно, потому что это не вольности, а его научная точка зрения. Поэтому это очень интересно. Я рад, что вы тоже заинтересовались этой темой. Она, во-первых, информативна, во-вторых, она действительно раскрывает положение дел и уже не первый год. И самое парадоксальное в этой ситуации, вот все всё знают, все всё понимают. Вот абсолютно прагматичный подход. Абсолютно. Если взять китайский вариант, о котором сказал Владимир Николаевич, общие нормы международного частного права – любое изобретение существует пятнадцать лет, после этого становится достоянием человечества. Пятнадцать лет они выдерживали всю эту критику о том, что эти все «Ливайсы», там, «Дольче и Габаны» и все остальные брендовые вещи, все делаются в Китае незаконно. С невероятным протекционизмом руководства страны они выдержали эти пятнадцать лет. Ровно через пятнадцать лет минута в минуту они зарегистрировали все эти бренды с добавлением «made in China» и сейчас торгуют ими абсолютно легально на всем пространстве планеты, что и породило афористичную шутку, а не анекдот: «Бог создал землю, все остальное сделали китайцы». Поэтому, понимаете, здесь нет ничего, что требовало какого-то невероятного приложения. Пути решения задачи настолько просты, они настолько очевидны. Нужно просто принять решение. Сначала это были доклады в правительство, потом они во всех федеральных органах исполнительной власти, сейчас это составная часть доклада о мониторинге законодательства за 2010 год. Наверное, это одна из тех ситуаций, которая просто называется - талантливое и гениальное пробивает дорогу себе не просто. Важно, чтобы даже сейчас мы здесь присутствующие, если мы задумаемся, и нам придется когда-то принимать решение по вопросам интеллектуальной собственности, либо в рамках экспертной работы, либо визировать документы, связанные с интеллектуальной собственностью, прежде чем сказать «нет», не пускать, запретить, тысячу раз подумайте, вспомните это эмоциональное выступление. И подумайте: мы живем сегодня, но нашим детям, внукам, правнукам, им жить еще не один десяток и сотни лет. И действительно, если вспомнить, мне пришлось достаточно много времени работать в Забайкалье, я вспоминаю эти фотографии, 40-50 лет назад, да что там 40-50, на сегодняшний день ни одна сотня миллионов, порядка трехсот миллионов жителей Китая на сегодняшний день не участвует в товароденежных отношениях. То есть работают за шапку кули и за эти кульки с рисом. Они этих юаней в глаза не видели. Можете себе представить, что у них было, когда мы им завозили оборудование и то, что сейчас мы у них оборудование закупаем. Так же, как с миграционной политикой я привожу тоже такую присказку из мексиканских индейцев. «Если бы мы вовремя поняли, что важность вопроса в миграции, то ни Кортеса, никого другого не существовало бы, и мы жили бы совсем по-другому».

Так, уважаемые коллеги, кто еще желает? Вы только, пожалуйста, выходите и представьтесь. Так, Ягудин Шакир Шахметович, депутат Госсобрания Республики Татарстан, председатель комитета по законности и правопорядку, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации и Республики Татарстан. Очень приятно.


ЯГУДИН Ш.Ш.:

– Спасибо. Александр Николаевич, уважаемые коллеги, сегодня Сергей Михайлович Миронов в своем докладе упомянул о том, что только что в республике государственный совет, парламент, принял закон о мониторинге законов Республики Татарстан. Для чего мы это сделали? Хотел бы поделиться. Прежде всего, хочу сказать, что мониторинг, проводимый Советом Федерации, а также сопутствующие ему семинары и конференции по мониторингу законодательства Российской Федерации, имеют очень важное методологическое значение, в том числе и для субъектов Российской Федерации. Я вот вижу тут своих коллег, еще, будучи начальником правового управления аппарата Государственного Совета Республики Татарстан, частенько принимал участие в этих конференциях, совещаниях. И после первых таких учеб, можно сказать, приехал, доложил и силами правого управления сделали первый доклад о состоянии законодательства. Конечно, он был объемный, полноценный, но это были первые шаги. Через два года мы сделали второй доклад. Он уже был глубокий, на наш взгляд. В подготовке его принимали участие не только юристы парламента республики, но и исполнительная власть: мы обратились за помощью к органам судебной власти, Общественная палата принимала участие. То есть подготовка была очень широкая. Кроме того, этот доклад был рассмотрен и одобрен Государственным советом Республики Татарстан; и в своем постановлении Государственный совет записал: «Поручить комитету по законности и правопорядку подготовить проект закона о мониторинге законов республики Татарстан до 1 марта 2010 года и подготовить документ, который регулировал бы порядок подготовки очередного доклада о состоянии законодательства республики». Руководство нашего парламента приняло решение не каждый год принимать доклады о состоянии законодательства: достаточно того, что это будет делаться дважды за созыв – то есть раз в два с половиной года за созыв парламента нашей республики. Далее, для подготовки такого доклада формируется соответствующая большая рабочая группа, в составе которой работают представители всех ветвей власти. Кстати, при первом мониторинге было принято специальное постановление Государственного совета, в соответствии с которым была проанализирована эффективность всего массива действующего законодательства республики. Было проанализировано более двухсот законов: из них где-то тринадцать впоследствии были признаны утратившими силу; где-то пятнадцать остались такими, какими они действовали; а во все остальные законы, по результатам рекомендаций, вынесенных по итогам мониторинга, вносились изменения и дополнения: некоторые вносятся до сих пор. Хочу сказать, что это решение Государственного совета по мониторингу мы выполнили в срок; и в том законе о мониторинге, который пока еще находится на подписи у президента республики Татарстан, мы решили ряд организационно-институциональных вопросов. В законе прописано, что мониторинг может проводиться отдельно комитетами, может проводиться по решению президиума и самого Государственного совета; мониторинг может быть по отдельным законам, по отдельным позициям закона, а может быть всеобщим. По итогам мониторинга республики принимается доклад о состоянии законодательства. И еще одну новеллу мы вписали – это то, что на каждый закон республики Татарстан заводится, заполняется и ведется паспорт закона республики Татарстан, в котором отражаются итоги мониторинга, его, образно говоря, жизнь; судебные решения, если они были; акты прокурорского реагирования, научные комментарии, конференции, круглые столы, семинары, и так далее. Я убежден, что правовая основа мониторинга необходима. Вот вы, Александр Михайлович, упоминали о федеральном законе, о мониторинге: он, наверное, на федеральном уровне тоже необходим. Почему? Потому что ни один нормативный правовой акт не вменяет органам государственной власти, скажем, напрямую так объемно заниматься мониторингом; и наш закон о мониторинге дает возможность подключать к этой работе непосредственно все ветви государственной власти – в том числе и исполнительную, и судебные ветви власти. Я полагаю, что данный закон у нас внесет свою достойную лепту в организацию мониторинга нашего законодательства и в выполнение тех четырех направлений, которые были озвучены министром Коноваловым. Вот что я хотел вам сказать. Спасибо.


ВЕДУЩИЙ:

– И вам спасибо, Шакир Шахметович. Уважаемые коллеги, есть еще желающие? Прошу вас. Правительство Российской Федерации, Институт законодательства и сравнительного правоведения, Павлушкин Алексей Владимирович, руководитель отдела мониторинга законодательства, кандидат юридических наук - Талия Ярулловна обещала личное присутствие.


ПАВЛУШКИН А. В.:

– К сожалению, не смогла.


ВЕДУЩИЙ:

– 12 июня мы с ней встречались. Она пообещала лично приехать; но я думаю, вы нам расскажете все, что она хотела нам сказать.


ПАВЛУШКИН А. В.:

– Да. Но, у нас есть и другое руководство на других секциях нашего института: сейчас Сергей Александрович Тихомиров. Я же, как кандидат наук, позволю себе высказать небольшие вольности; хотя мы благодарны организаторам конференции и, прежде всего, Совету Федерации, за то, что в раздаточных материалах есть небольшая брошюрка с рекомендациями, которые были подготовлены: четыре рекомендации нашего института, посвященные некоторым аспектам проведения правового мониторинга. Поэтому я, наверное, не буду подробно останавливаться на их содержании и постараюсь остаться в рамках заявленной нашей подсекцией темы – а именно, взаимодействие законодательной, исполнительной и судебных ветвей власти; но небольшое отступление все же сделаю, в том плане, что считаю саму тему взаимодействия (не только в рамках проведения мониторинга законодательства, но и вообще взаимодействия этих ветвей власти) очень актуальной. Ведь последние уже, наверное, десятки лет и западные, и наши ученые-юристы – в частности, и Чиркин Вениамин Евгеньевич, и Тихомиров Юрий Александрович – неоднократно говорили, что то узкое толкование разделения властей, которое закладывалось еще в конституциях восемнадцатого, девятнадцатого веков и позднее, а потом перешло, по традиции, и в наши конституции, наверное, уже не совсем адекватно оценивает сегодняшнюю ситуацию в мире: не только разделение властей, систему сдержек и противовесов, но, наверное, и их непосредственное взаимодействие при осуществлении единой государственной власти, как это установлено у нас в конституции. Поэтому, еще раз подчеркну: тема взаимодействия весьма актуальна. Но у меня есть от себя две ремарки – в частности, к теме нашей подсекции. Видите, три ветви власти. А что делать с остальными государственными органами, которые не упомянуты в качестве ветвей власти, но есть они и в конституции, и в действующем федеральном законодательстве? Несколько примеров. Это Счетная палата, Центральный банк, Центральная избирательная комиссия, которые тоже могут проводить и проводят часто тот или иной правовой мониторинг; и, конечно же, они должны взаимодействовать со всеми тремя ветвями власти. Это орган, прямо упомянутый в конституции – наверное, почему я и не забыл в главе о судебной власти давний теоретический спор: куда относить прокуратуру. Это и не судебная ветвь власти, это и не исполнительная ветвь власти – самостоятельный орган государственной власти, или, по крайней мере, государственный орган, не менее важный. И если мы вспомним те же конституции, например, в странах Латинской Америки, особенно последних десятилетий, последнего периода, то там выделяется иногда четыре, пять, шесть: до восьми ветвей власти. Есть и контрольная власть, как самостоятельная ветвь власти, – наверное, аналог нашей Счетной палаты; есть и избирательная власть. И сейчас российские ученые об этом неоднократно говорят, что и в Российской Федерации есть определенное подобие; потому что система избирательных комиссий: комиссии-референдумы – это фактически не министерства по выборам, но что-то уже похожее на это. Поэтому, наверное, надо говорить о взаимодействии и традиционных ветвей власти, и государственных органов, которые не входят ни в одну из этих ветвей власти. Но не будем забывать, что правовой мониторинг у нас осуществляется и другими органами: и государственными, и негосударственными. Это и институты гражданского общества; это, конечно же, органы местного самоуправления, как институты публичной власти; это научно-исследовательские и научные учреждения; учебные (юридического, прежде всего, но и иного профиля); это бизнес-структуры, это независимые экспертные организации и даже отдельные эксперты. Опять же, если обращаться к зарубежному опыту, например, в Швеции правительственные органы в некоторых случаях могут поручить проведение правового мониторинга не только юридическим факультетам известных вузов, но даже и отдельным профессорам в области права: есть такое полномочие у государственных органов. И, конечно же, возвращаясь к взаимодействию при проведении правового мониторинга, еще один такой аспект, что, может быть, в ряде случаев надо ставить вопрос шире: не только взаимодействие, но и вообще взаимоотношения этих органов при проведении правового мониторинга, как более широкое понятие. Не всегда, к сожалению, у нас наблюдается четкое и единое взаимодействие всех ветвей власти, всех органов: иногда здесь есть конфликтные ситуации. И если уж возвращаться к известному мешку картошки, который здесь, но уже к картофельному полю, часто у всех органов позиция такая: вот моя грядка, вот я осуществляю правовой мониторинг; и, пожалуйста, не лезьте туда еще кто-либо – есть такое. Известно, что сейчас Министерство юстиции, в рамках поручений президентской комиссии по антикоррупционной деятельности, активно готовит указы президента, постановления правительства о правовом мониторинге. Это очень важные, очень нужные документы; и я надеюсь, что в самое ближайшее время все-таки они будут окончательно доработаны и приняты на самом высоком уровне. Но если мы обратимся к содержанию проектов, то, как понимают определение «мониторинг правоприменения» в Минюсте? Это мониторинг, осуществляемый исключительно органами исполнительной власти. Наверное, это логично: все-таки, если правительство будет здесь утверждать, то только для себя, а не для других органов; и это система единой исполнительной власти, конечно, прежде всего, занимается правовым мониторингом: прежде всего, она обладает необходимой информацией о применении законов, о недостатках применения данных законов; и вообще весь массив информации, по факту, сейчас складывается именно в исполнительной власти. И это не только чисто российский опыт – во всем мире это тоже так: правительства почти во всех странах мира также являются основными инициаторами внесения соответствующих законодательных инициатив. Хотя, если мы вспомним, то буквально еще в девяностых годах ситуация была прямо противоположная: 80% законопроектов вносили депутаты Государственной Думы, часть – региональные органы власти; и только совсем небольшое число инициатив исходило непосредственно от правительства. Сейчас ситуация меняется – это соответствует мировым тенденциям. Хотелось бы еще сказать немного о совместных программах мониторинга. Я считаю, что это тоже актуальное и перспективное направление; причем эти совместные программы могут быть не только по уровням власти, по ветвям власти: между различными ветвями – но и в рамках территориального признака: например, совместные программы мониторинга между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Или же, наоборот, по горизонтали, между различными субъектами Российской Федерации правовой мониторинг, по-моему, тоже может осуществляться в рамках проблем, которые интересны именно данным субъектам Российской Федерации. Конечно же, говоря об исполнительной власти, нельзя забывать законодательную власть. Большое спасибо, конечно же, надо сказать Совету Федерации, который первым, стал подхватывать знамя правового мониторинга; и, благодаря ему, это уже такое устоявшееся понятие; и эти доклады используются не только органами самой власти всех ветвей, но и учеными и другими структурами. Еще, касаясь взаимодействия, по-моему, очень интересно это может быть на региональном уровне. У нас достаточно часто забывается, что органы местного самоуправления здесь тоже очень важны по количеству принятых актов и, соответственно, по их реализации. Большинство (по крайней мере, количественно да иногда и качественно) – это все-таки муниципальные правовые акты. Но не всегда муниципальные органы, а особенно вновь сформированные (малочисленные, в сельской местности) могут обладать должными навыками, квалификацией для проведения полноценного мониторинга; и здесь я вижу, что органы власти субъектов Российской Федерации могут вполне брать на себя координирующую функцию – например, в рамках советов по мониторингу, которые могут совместно формироваться из представителей и органов власти субъектов и муниципальных образований. Хотелось бы особо выделить: здесь уже говорилось несколько слов об информации. На мой взгляд, очень важный аспект – это информационное взаимодействие. Есть такая расхожая фраза, что, информация – это основная валюта демократии; и как мы можем проводить любой вид мониторинга, особенно правового, без наличия полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства на основе статистических и иных данных? Всегда эта информация должна поддерживаться в контрольном состоянии; и нужна ее систематизация, в зависимости от тех задач, которые ставятся при проведении того или иного вида мониторинга. Прежде всего, мы говорим о правовой информации: о степени урегулированности тех или иных общественных отношений; но есть же и другие виды информации, которые собирают органы исполнительной власти: федеральные, региональные. Это отраслевая, межотраслевая информация; информация о действиях правовых актов, которые собирают суды. Опять же, здесь всегда велика роль прокуратуры и других правоохранительных органов. А также, статистическая информация: у нас есть разветвленные органы государственной статистики. И, может быть, последняя информация, которую я здесь назову (это информация названа последней, но она не последняя по значимости) – это социологическая информация – а именно, отношение граждан к тому или иному виду общественных отношений, которые регулируются правом и даже, может быть, конкретным законом, конкретным положением этих законов: без этой информации правовой мониторинг трудно полноценно осуществлять. Это я говорил вам больше об официальной информации; но, если мы говорим о мониторинге, то здесь приходится обращаться и к неофициальной информации. Это публикации в средствах массовой информации; это научные и иные издания, книги, брошюры; и данные, и источники информации различных интернет-сайтов. Если позволите, наш уважаемый модератор тут вспомнил, что с 2006 года было предложение о разработке федерального закона о мониторинге. У меня здесь несколько иное отношение и даже, может быть, предложение, которое уже высказывалось. Где-то с 1992 года разрабатывался проект федерального закона о нормативно-правовых актах: он даже прошел первое чтение в Госдуме, но потом завис там надолго. Но при этом, буквально несколько лет назад, с приходом нового министра юстиции, в Минюсте большой интерес к этому законопроекту: идет над ним активная работа. И если раньше нормативно-правовые акты рассматривались узко, как акты федерального уровня, то теперь это может быть базовый закон, в котором будут урегулированы отношения, связанные с принятием, а главное, применением нормативно-правовых актов всех уровней: и федеральных, и региональных, и муниципальных. Наш институт в сотрудничестве с Минюстом готовил соответствующий проект – там была отдельная глава о правовом мониторинге: возможно, в качестве базовых основ, на федеральном уровне, можно было бы ограничиться именно данным законом, на мой взгляд. Если принимать специальный закон о мониторинге, который бы распространялся на всю территорию Российской Федерации и, в том числе, для субъектов Российской Федерации, это был бы опять какой-то рамочный, небольшой закон. Тем более, что мы знаем, что уже там, по-моему, одним из пионеров была Липецкая область, которая приняла закон о мониторинге. Очень отрадно было услышать, что в республике Татарстан, которая всегда была в числе передовых – в том числе, и в законодательстве – совсем недавно был принят аналогичный закон: мы с удовольствием его посмотрим, будем изучать и рекомендовать к дальнейшему применению. Но специальный закон о мониторинге, на мой взгляд, сейчас может заменить созданием модельного закона на основе уже имеющихся наработок в регионах. Здесь выступали и говорили, что Таврический дворец, Межпарламентская ассамблея СНГ, принимал в свое время ряд модельных законов; и наш институт в 1994 году участвовал в разработке модельного закона о местном самоуправлении; и потом этот закон лег частично в основу соответствующего федерального закона 1995 года. То есть на тот период, да и сейчас, по-моему, вообще сама идея принятия модельных законов для субъектов Российской Федерации очень актуальна. Тем более, возвращаясь опять к зарубежному опыту, для государств это очень распространенная идея принятия законов. В США есть даже специальная конференция уполномоченных по законодательству, которые из всех штатов и легислатур собираются и тоже делают специальные модельные законы, которые используются потом если не всеми, то большинством штатов. В других странах это тоже есть. Например, в Индии широко известен модельный торговый кодекс, который приняли потом почти все штаты в качестве своей базы. Поэтому это очень неплохой вариант модельного законодательства, но с одной ремаркой. На мой взгляд, поскольку у нас большое государство и субъекты Российской Федерации очень разнообразны (это и территория, и экономика, и транспортная доступность, и бюджетная обеспеченность), то, наверное, сложно выработать какой-то единый модельный текст, который для всех субъектов мог бы быть однозначно принят и сразу же использован на все сто процентов в качестве текста для соответствующего закона. Нет, наверное, все-таки модельный закон должен иметь какие-то варианты решений по ключевым вопросам; и тот или иной законодательный орган субъекта Российской Федерации, взяв его за основу, мог бы уже из этих вариантов, из этих моделей выбирать то или иное решение, которое полностью подходило бы к специфике соответствующего субъекта Российской Федерации. Еще скажу, что, помимо закона о мониторинге, во многих субъектах Российской Федерации (уже в опережение федерального законодательства), приняты свои законы о нормативно-правовых актах; и там, как минимум, во многих есть либо специальные разделы, либо специальные главы, статьи, которые посвящены правовому мониторингу в целом либо докладам о состоянии законодательства. И я считаю, что этот региональный опыт надо не только приветствовать; но его надо тщательно обобщать, тщательно учитывать и потом уже, на основе этого изучения, строить федеральное законодательство и предлагать его, как основу для всех субъектов Российской Федерации. Спасибо за внимание.