Внимание!!! внимание!!! внимание!!!

Вид материала

Документы

Содержание Внебюджетные фонды, профсоюзы и социальная политика Максим Рубченко Папа решает, а Вася сдает Политическое цунами Всплывающий айсберг Льготный рефлекс Внезапная реформа Навязанное счастье Транспортный узел Льготная вольница Не так поделили Поскорее ошибиться — и забыть Талоны для бедных Доктор экономических наук Игорь Николаев: Это мы придумали монетизацию, но не в таком виде Никита КРИЧЕВСКИЙ Детские цены На первый — шестой Лекарств выпишут, сколько надо Рассеянным льготникам выдадут дубликат проездного Деньги добавили, льготы вернули. Но недовольных по-прежнему много. ... Полное содержание

Подобный материал:

• И. М. Сеченова кафедра педагогики и медицинской психологии Ю. М. Орлов внимание и воля, 275.1kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 861.04kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 1257.71kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 651.84kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 293.85kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 475.15kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 434.31kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 489.51kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 1156.17kb.
• Внимание!!! внимание!!! внимание!!!, 1484.03kb.

ВНИМАНИЕ!!! ВНИМАНИЕ!!! ВНИМАНИЕ!!!

Уважаемые коллеги!

Направляем вам ежедневный обзор центральной российской прессы по социальной тематике.

Обращаем ваше внимание на то, что в обзор входят все материалы, опубликованные в центральной печати по данной тематике вне зависимости от того, совпадает их содержание с точкой зрения руководства Фонда социального страхования Российской Федерации или нет. Напоминаем также, что опубликованные в прессе комментарии и различные расчеты, касающиеся деятельности исполнительных органов ФСС РФ, являются авторскими материалами газет. Они не обязательно согласованы с руководством Фонда, могут содержать ошибки и не должны использоваться в качестве руководства к действию без согласования со специалистами центрального аппарата Фонда.

26 января 2005 года

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ, ПРОФСОЮЗЫ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Фальстарт

(«Эксперт» № 3/05)

Наталья Архангельская,

Максим Рубченко,

Екатерина Шохина

«Льготная» реформа оказалась из рук вон плохо продуманной и подготовленной. Мало-мальски эффективные механизмы замены льгот денежными компенсациями центру и региональным властям приходится отрабатывать в авральном режиме.

О том, что монетизация льгот — дело стратегически полезное и неизбежное для страны, претендующей на эффективное капиталисти­ческое развитие, в прошлом году говорилось много (в том числе и на­ми — см., например, № 24 «Эксперта» за 2004 год). Действительно, широчайший ассортимент социальных льгот и огром­ное количество льготников, доставшееся России от СССР, невозможно было финансировать даже теоретически, ведь общий объем льгот, предусмотренных различны­ми законами, превышает 2,7 трлн рублей, то есть на их обеспечение — буде они воз­мещены предприятиям и организациям, предоставляющим льготные товары и ус­луги, — ушло бы почти 18% ВВП. Кроме того, в предоставлении целого ряда нату­ральных льгот практически невозможно достичь адресности — льготы «размазы­ваются» по широким слоям населения, за­частую минуя действительно в них нужда­ющихся.

Но вместе с тем говорилось и о том, что затеянная властями льготная рефор­ма ни к чему хорошему не приведет, пос­кольку сложность задачи очевидно не со­ответствует ни административным та­лантам наших чиновников, ни их усили­ям в подготовке к монетизации льгот. Красивые рассказы главы Пенсионного фонда РФ Геннадия Батанова о том, как на каждого льготника откроют персо­нальный счет, на котором «будет вестись учет как денежных выплат, так и затрат на льготы, которые не подлежат монети­зации», как и предполагалось, остались лишь пустыми обещаниями.

«На самом деле ни на федеральном, ни на региональном уровне не было даже вы­веренного реестра льготных категорий граждан, — говорит представитель Перм­ской области в Совете Федерации Татьяна Попова. — Кроме того, никто не пытался оценить, например, как часто льготник ез­дит в городском общественном транспор­те. Наконец, предоставление услуг льгот­никам не всегда полностью финансирова­лось за счет бюджетных средств: система перекрестного субсидирования тарифов всегда позволяла компенсировать убытки от оказания услуг льготникам за счет дру­гих пользователей. Поэтому оценить, сколько стоила та или иная льгота для фе­дерального или регионального бюджета, сегодня практически невозможно».

Однако Министерство финансов РФ, не вдаваясь в эти детали, подсчитало сред­нюю сумму льгот по стране — они состави­ли 50,5 рубля в месяц на каждого ветерана и 112 рублей в месяц на каждого инвалида. „Правда, например, оценки фактических затрат субъектов РФ на реализацию Федерального закона «О ветеранах» колебались в диапазоне от 2,5 до 263 рублей в зависи­мости от региона, поэтому сумму компен­саций было решено сделать выше средней: Минфин рекомендовал установить их в размере 200 рублей для ветеранов труда и 300 рублей — для тружеников тыла.

В США и Евросоюзе действует 102-я Международная конвенция МОТ, согласно которой минимальная пенсия не может быть меньше 40% заработка квалифици­рованного работника. В России она лишь чуть-чуть превышает 10%, в то время как средний размер пенсии не достигает и 30% от этой суммы. При таком раскладе натуральные льготы были не чем иным, как формой выживания, а потому к их от­мене — вещи экономически разумной — следовало отнестись с максимальной ос­торожностью. Но вышло «как всегда».

«В реформе была заложена правильная идея: надо отказываться от огромного ко­личества неденежных услуг, — говорит старший экономист Центра экономичес­ких и финансовых исследований и разра­боток Ксения Юдаева. — Однако реформа не была подготовлена, проведена через Ду­му методом кавалерийской атаки, и сейчас идет откат назад по тем позициям, по кото­рым хотели сильно сократить выплаты. Тем не менее сейчас есть возможность со­хранить льготы в такой форме, которая позволяет учитывать, сколько средств ухо­дит на разные платежи». Имеется в виду, что бесплатные и «социальные» билеты на общественный транспорт дают властям возможность наработать необходимую ста­тистику и по количеству пользователей льготами в том или ином регионе, и по раз­мерам реально необходимых компенса­ций. Осмыслив полученные результаты, че­рез год-два можно будет вернуться к моне­тизации транспортных льгот, но уже на ос­новании не «среднепотолочных», а реаль­ных сведений.


Папа решает, а Вася сдает

Стоит напомнить, что монетизация льгот замышлялась российским правитель­ством не как самостоятельное мероприя­тие, а как часть широкомасштабной ре­формы государства, включающей в себя и пересмотр механизмов формирования исполнительной власти в регионах и му­ниципальных образованиях, и, что осо­бенно важно, модернизацию межбюджет­ных отношений. Главной особенностью всех этих преобразований является их направленность на усиление федерально­го центра при одновременном ослабле­нии регионов.

Особенно ярко это проявилось в рефор­ме межбюджетных отношений и в монетизации льгот: на попечение регионов были отданы самые многочисленные группы льготников — ветераны труда, труженики тыла и пострадавшие от политических репрессий — и одновременно доходы бюд­жетов были перераспределены в пользу федерального центра. В частности, с 2005 года повысилась «федеральная» доля в налоге на добычу углеводородов — с се­годняшних 85 до 95%, в налоге на при­быль — с 5 до 8,5%. В итоге общее увели­чение расходных обязательств регионов составило более 400 млрд рублей, а феде­ральный бюджет только за счет перерас­пределения льгот получил почти 40 млрд рублей дополнительных доходов. «Регио­ны лишились многих доходов, — говорит финансовый эксперт Международной кон­федерации обществ потребителей Антон Ковалев. — По факту доходы федерально­го бюджета сейчас уже сильно зашкалива­ют за шестьдесят процентов от консолиди­рованных, хотя Бюджетный кодекс предус­матривает распределение доходов консо­лидированного бюджета между федераль­ным и региональным уровнями в соотно­шении пятьдесят на пятьдесят».

Масштаб предстоящих проблем стал по­нятен руководителям регионов еще задол­го до начала монетизации. На октябрьском заседании правительства, посвященном реформе, отмечалось, что, например, в Са­ратовской области на монетизацию потре­буется около 4,5 млрд рублей, а наскрести в региональном бюджете смогут не более 2,5 млрд; в Новосибирской области на мо­нетизацию льгот необходимо примерно 3 млрд рублей при доходах 26,4 млрд, то есть на выплату компенсаций надо будет истратить свыше 10% бюджета. Всего же, по расчетам регионов, им требуется на мо­нетизацию около 113 млрд рублей, а найти удастся не более 20-40 млрд.

Ответ чиновников Минфина был прост: «Суммы компенсации надо назна­чать поскромнее». «Некоторые дотацион­ные регионы сначала назначили компен­сации в размере свыше двухсот рублей, рекомендованных Минфином, — говорит эксперт Центра фискальной политики Наталья Голованова. — Приехали в Мос­кву, обратились к Минфину за помощью, поскольку сами не в состоянии выплатить такие суммы бывшим льготникам. А Минфин им отказал: говорит, ведите се­бя скромнее. В результате размер компен­саций регионы рассчитывали, просто раз­делив сумму, которую они в состоянии на это выделить, на количество льготников».

Картина в итоге получилась весьма пес­трой как по размеру компенсационных выплат, так и по набору монетизированных льгот. Из 89 российских регионов пол­ностью заменили льготы денежными вып­латами только четыре: Вологодская, Твер­ская, Пензенская области и Татарстан. Еще 16 субъектов федерации не стали монетизировать никаких льгот. «Многие регио­ны — Ярославская, Сахалинская, Брян­ская, Курская области и другие — на зако­нодательном уровне фактически проигно­рировали реформу и просто не стали при­нимать по этому поводу никаких своих за­конов, — говорит директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев. — Видимо, руководите­ли этих регионов поняли, что реформа не пройдет, а отыграть назад, то есть оста­вить льготы в натуральной форме, гораздо проще, когда не приняты законы».

Остальные 69 регионов приняли реше­ние часть льгот монетизировать (это, как правило, льготы на проезд в общественном транспорте, покупку лекарств, зубопротезирование, оплату телефона и радиоточ­ки), а часть оставить в натуральном виде.

Суммы компенсации за проезд в тран­спорте варьируются от 50 до нескольких сотен рублей. Похоже, что именно такое неравенство условий монетизации стало одним из катализаторов массовых волне­ний. Льготники смотрели на «товарищей по несчастью» из соседних регионов и начинали сравнивать: почему в Москве все бесплатно ездят, а мы должны платить, почему там дают семьсот рублей компен­сации, а нам только сто и т. д. Результа­том таких сопоставлений и стали много­численные митинги, названные в СМИ «ситцевой революцией».


Откат

Федеральные чиновники, конечно, пред­полагали, что население страны без вос­торга встретит монетизацию льгот, но, похоже, надеялись, что главной мишенью недовольства станут руководители регио­нов. Однако масштабы народного недо­вольства превзошли все ожидания и явно перехлестнули через региональный уро­вень: на транспарантах митингующих по­явились фамилии не только губернаторов и мэров, но и первых лиц государства. По­этому для нормализации положения по­надобились крупномасштабные меры.

Первой из них стало досрочное повы­шение пенсий: на 200-240 рублей с 1 марта вместо планировавшегося ранее повышения на 100 рублей с 1 апреля. Вто­рая инициатива, направленная уже не­посредственно на решение транспортно­го вопроса, — введение социального про­ездного билета, стоимость которого будет равна размеру транспортной компенсации. Разницу между ценой социального билета и фактической стоимостью проез­да для региональных льготников должны покрывать региональные бюджеты, а для федеральных — соответственно, бюджет федерации. При этом любой льготник мо­жет выбрать для себя тот вариант, кото­рый выгоден лично ему: либо купить про­ездной, либо потратить деньги на что-нибудь более важное.

Понятно, что, если льготник живет, например, в деревне, никуда не ездит, ле­чится народными средствами, а из всех жилищно-коммунальных услуг пользует­ся только теми, что на улице, ему такая монетизация только выгодна. Проблема, однако, в том, что, во-первых, в сельской местности у нас проживает лишь око­ло 15% льготников, а во-вторых, боль­шинству льготников компенсации по-прежнему нужно будет получать из регио­нальных бюджетов, в большинстве из ко­торых необходимых денег нет.

Поэтому власти некоторых регионов уже начали принимать решения о восста­новлении льгот в натуральной форме. Например, на ближайшие полгода будут сохранены все натуральные льготы в Ха­баровском крае. В Москве восстановлен бесплатный проезд в метро для льготни­ков из области.


Политическое цунами

Бурная реакция народа на «льготную» ре­форму всколыхнула и находившееся в сос­тоянии глубокого штиля политическое поле страны. В Москве первыми на новый раздражитель реагировали депутаты Гос­думы от оппозиции: коммунисты, «Роди­на» и независимые предложили принять специальное заявление по поводу сло­жившейся ситуации. Реакция единороссов была вынужденной: требование кол­лег отменить или хотя бы скорректиро­вать закон № 122 без санкции Кремля они поддержать не могли. Раньше, как мы помним, лидеры партии власти иногда позволяли себе достаточно резкую крити­ку кабинета, но это было, так сказать, «в мирное время». Жестко критиковать ка­бинет сегодня означало бы еще сильнее раскачивать лодку, а потому «Единой Рос­сии» пришлось, в унисон с федеральным центром, переводить стрелки на регио­нальные власти. «Поводов для отставки правительства нет», — однозначно зая­вил Борис Грызлов. Тем не менее оконча­тельно уронить себя в глазах избирате­лей, полностью солидаризируясь с влас­тью, было тоже невозможно.

Поначалу единороссы ограничились паллиативом — приглашением Михаила Фрадкова 2 марта на правительственный час с докладом об исполнении бюджета за прошлый год. Тем не менее Грызлов поспе­шил отправиться к премьеру в Белый дом сначала для личной беседы, а затем было организовано закрытое заседание генсовета партии с участием членов кабинета. Там были выработаны первые пожарные меры: достигнута договоренность о том, что базовая пенсия будет увеличена не на пять, как планировалось ранее, а на 15%, и не с апреля, а с 1 февраля. Кроме того, бу­дущую индексацию компенсационных выплат было решено провести не в январе будущего года, а в августе нынешнего. Там же была сформулирована рекомендация регионам ввести льготные билеты на транспорт, поначалу по цене, не превыша­ющей размер уже объявленных компенса­ций. Было также рекомендовано разре­шить бесплатный проезд сотрудникам правоохранительных органов в форме. Это было движение в нужном направле­нии, однако, поскольку волнения не прек­ращались, в конечном итоге единороссы все же согласились поставить вопрос об исполнении Закона о монетизации на по­вестку дня в пятницу 21 января.

РПЦ, всегда предпочитавшая идти в фарватере власти, на сей раз устами Пат­риарха выразила свое особое мнение: 13 января Алексий II вступился за пенсионеров. Валентина Матвиенко, одна из самых лояльных президенту персон, поз­волила себе заявить: «Это не наша вина и не наш закон». И наконец, в то время как вся ЕР как могла оправдывала правитель­ство, вице-спикер Любовь Слиска во все­услышание заявила, что не исключает его отставки. Иными словами, протестные акции угрожали стать серьезным факто­ром раскола в элитах.

Памятуя, видимо, о том, что «не должен царский глас на воздухе теряться по-пусто­му», Владимир Путин держал паузу доль­ше всех. Когда на второй неделе волнений он решил высказаться, его вердикт был та­ков: кабинет министров должен компен­сировать регионам потери при переходе к отмене льгот. По мнению главы государ­ства, введение закона в действие «не было продумано до конца» и потому ответствен­ные лица в кабинете «должны быть готовы к критике». Тем не менее он еще раз выска­зался в поддержку самой идеи ликвидации натуральных льгот, чем фактически под­твердил правоту либерального крыла пра­вительства. Часть вины Путин переложил на предыдущий режим, при котором, как известно, объем льгот заметно возрос по сравнению с советским периодом. «Госу­дарство как бы прикрывало свою несосто­ятельность в экономической и социальной сферах», — заявил президент, присовоку­пив сюда и критику оппозиционных сил всех мастей, из которых «одни создавали олигархическую систему, позволяя растас­кивать национальные богатства, а другие принимали популярные, но абсолютно не­выполнимые решения», в результате чего «к категории льготников было отнесено более половины граждан РФ».


Всплывающий айсберг

Впрочем, решение проблемы с транспор­тными льготами отнюдь не означает, что все проблемы с монетизацией закончат­ся. В частности, многие эксперты ожида­ют возобновления «ситцевых бунтов» в конце февраля — начале марта, когда в аптеках закончится созданный в прош­лом году двухмесячный запас льготных лекарств и многие препараты пенсионе­рам и инвалидам придется покупать по повышенным ценам.

Кроме того, монетизация льгот породи­ла проблемы, которые не выплеснутся на митинги, но тем не менее окажут сущес­твенное негативное влияние на уровень жизни многих россиян и их отношение к власти. В первую очередь речь идет о мно­гих льготниках — ветеранах труда, кото­рые фактически лишились своих ветеран­ских надбавок просто из-за нехватки денег в региональных бюджетах. Вряд ли эти лю­ди, потерявшие по сто-двести рублей над­бавок к пенсиям, будут устраивать митин­ги, но проблема останется.

Еще одна категория россиян, которым монетизация сильно осложнила жизнь, но которым просто запрещено ходить на ми­тинги, — военные. Они тоже с начала года потеряли льготы на проезд в обществен­ном транспорте, но важнее другое: с 1 ян­варя все военные пенсионеры и члены се­мей военнослужащих лишились медицин­ского обслуживания в военных поликли­никах и госпиталях. Фактически это озна­чает, что офицер российской армии дол­жен будет оплачивать лечение своих близ­ких, что при зарплате лейтенанта со всеми новыми компенсациями в 4600 рублей, а полковника — 8600 рублей просто нере­ально. Результат — после объявления о монетизации льгот количество офицеров, подавших рапорты об увольнении со служ­бы, возросло в разы. По неофициальным данным, сегодня в очереди на увольнение из армии стоит около 100 тыс. человек — каждый третий представитель офицерско­го корпуса страны.

Об этих результатах монетизации льгот инициаторы реформы пока не зна­ют, но всем нам еще долго предстоит раз­бираться с ними в будущем.


Льготный рефлекс


(«Деньги» №3/05)

Вадим Вислогузов

В России — очередной кризис, созданный несогласо­ванными и поспешными действиями властей. Предло­жив гражданам «сырую» и непроработанную реформу системы социального обеспечения, федеральные и ре­гиональные чиновники фактически сами вывели лю­дей на улицы. После чего, испугавшись протестов, ста­ли на ходу менять правила игры, тем самым дискреди­тируя вполне успешно реализованную во многих стра­нах идею монетизации натуральных льгот.


Внезапная реформа

О том, что Россия — страна льготников и что доставшуюся от СССР сложную и непрозрачную систему соцобеспечения населения рано или поздно придется реформировать, говорилось все последние годы. Однако в марте прошлого года этой «реформе будущего» неожиданно был дан ход. Министерство финансов к этому вре­мени успело провести через Госдуму законы о так называемом разграничении полномо­чий — о распределении всех обязательств власти перед населением по четырем уровням бюджета страны: федеральному, региональному, районному, поселенческому. Это раз­граничение должно было вступить в силу 1 января 2005 года. Однако неожиданно Мин­фин предложил президенту Путину рискнуть и пойти дальше — одновременно с распре­делением обязательств государства провести монетизацию большинства из них.

Закон, называемый для краткости 122-м, фактически написали два человека: замми­нистра финансов Татьяна Голикова и глава Минздрава Михаил Зурабов, к этому времени уже остывший к своему предыдущему проекту — введению в России накопительной пен­сионной системы. Некоторое время правительство колебалось, следует ли дать гражда­нам право самим выбирать между натуральными льготами и ежемесячными денежными компенсациями. Однако рыночный подход в итоге возобладал, и в Госдуму в конце мая прошлого года был внесен законопроект, не предполагающий права выбора.


Навязанное счастье

Уже в ходе его предварительного обсуждения Белый дом под давлением депутатов и льготников начал спеш­но перелицовывать проект. В частности, между первым и вторым чтениями проекта было решено сохранить три льготы: право бесплатно получать лекарства, ездить на электричке и лечиться в санаториях. Поскольку времени просчитать потребность населения в этом сфор­мированном соцпакете у чиновников не было, решили в 2005 году насильно навязать его всем льготникам. То есть вне зависимости от того, пользуется инвалид или ветеран этими тремя услугами или нет, из его компен­сации сейчас ежемесячно вычитается 450 руб. Добро­вольным приобретение соцпакета станет лишь с 2006 года. В результате сейчас многие льготники, полу­чившие усеченные по сравнению с указанными в зако­не компенсации, допытываются у доставивших деньги почтальонов, кто и когда будет возвращать не пользую­щимся соцпакетом эти самые 450 руб. Поверить в то, что за проездной на электричку должен ежемесячно платить даже не покидающий квартиры инвалид, полу­чается далеко не у всех.


Транспортный узел

Впрочем, куда более острой проблемой для льготни­ков стала происшедшая 1 января отмена бесплатного проезда на общественном транспорте. В отличие от ситуации с электричками, принадлежащими одному хозяину — ОАО «Российские железные дороги», ав­тобусные и троллейбусные парки, трамвайные депо и метрополитены находятся в разной собственности — региональной, муниципальной, частной. Поэтому ввести единые для всей страны проездные на общес­твенный транспорт технически невозможно. Не най­дя решения проблемы до наступления нового года, центр оставил его на усмотрение регионов. В резуль­тате одни (Санкт-Петербург) бесплатный проезд от­менили, другие (Москва) оставили, но только для сво­их льготников.

Многотысячные митинги заставили региональные власти спешно пересматривать ранее принятые реше­ния. Многие временно восстановили бесплатный про­езд с тем, чтобы с 1 февраля ввести льготные проездные билеты. Для упорядочения этого процесса и восстанов­ления контроля над регионами правительство по пору­чению президента Владимира Путина спешно разрабо­тало проект соглашения «О правилах обеспечения дос­тупности транспортных услуг». Теперь центр рекомен­дует регионам ввести единые проездные билеты на все виды общественного транспорта и продавать их как ре­гиональным, так и федеральным льготникам. Цену про­ездного будут устанавливать губернаторы. Однако в со­ответствии с наказом президента билет должен стоить не больше суммы минимальной ежемесячной компен­сации в регионе. Чтобы заинтересовать руководителей регионов в подписании соглашений о введении льгот­ных проездных, Минфин обещает доплачивать региону 30% от стоимости каждого проездного, проданного фе­деральным льготникам.

В правительстве признают, что эти рекомендации — явное отступление от первоначальных планов монети­зации. «Сразу перейти к рыночным, безубыточным та­рифам на транспорт не получится. Наша задача — для начала сменить одну форму дотирования общественно­го транспорта на другую и уйти тем самым от безадресности предоставления льгот»,— говорит министр фи­нансов Алексей Кудрин. По его подсчетам, доплата за своих льготников будет стоить федеральному бюджету 3-5 млрд руб. в год.