Пределенные успехи, чему немало способствовало систематическое использование методов исследования операций для решения функциональных задач таких служб [10, 21]
| Вид материала | Лабораторная работа |
| 4. Другие внутригородские (местные) сферы обслуживания 5. Обратная связь в системе управления городской 6. Проблемы применения методов исследования операции в городской сфере обслуживания |
- Темы лекций Тема 1 Причины возникновения исследования операций. Предмет исследования, 105kb.
- Нелинейные задачи математической физики, 84.09kb.
- Утверждаю, 103.15kb.
- Утверждаю, 103.77kb.
- Базы данных и файловые системы, 141.17kb.
- 1 Постановки экстремальных задач, 55.69kb.
- Использование высокотехнологичных методов исследования в функциональной диагностике, 39.74kb.
- Рабочая программа дисциплины Физические методы исследования Направление подготовки, 418.23kb.
- Привлечение экономико-математических методов для решения экономических задач Сливицкий, 113.25kb.
- 1 Общая характеристика оптимизационных задач и методов их решения, 47.12kb.
Естественно, что помимо экстренных и санитарных служб, а также службы уличного движения в ведении органов местного самоуправления находятся и сферы социальных услуг, самой дорогостоящей из которых является образование. Проблеме образования посвящен ряд работ, в которых методы исследования опе-
раций используются для решения задачи планирования системы школьного обучения, прогнозирования контингента учащихся, выбора местоположения школ, календарного планирования, распределения учащихся, управления работой школьных столовых, составления маршрутов школьных автобусов и десегрегации (см. гл. II-3).
Система уголовного судопроизводства не является специфически городской и не ограничивается рамками полномочий органов местного самоуправления. Многие проблемы системы уголовного судопроизводства в США обусловлены ее фрагментарным характером. Федеральные, государственные и местные органы
судопроизводства, ответственные за соблюдение законов, взаимодействуют с различными прокурорами, учитывают многообразие правил юрисдикции и наличие многочисленных социальных комиссий, которые должны способствовать пересмотру дел и реабилитации подсудимых, а также нести ответственность за досрочное условное освобождение и условное освобождение на поруки несо- вершеннолетних. Полная операционная модель судебного процесса по уголовному делу построена в работе [11], а отдельные подсистемы судопроизводства моделируются в работах [59, 60, 125].
При решении проблем сферы социального обеспечения исследователю систем приходится сталкиваться с особыми сложностями, поскольку стоимостные критерии эффективности таких услуг трудно поддаются количественной оценке. В работе [120] обсуждаются различные аспекты функционирования служб по охране
детства, составлено дерево целей этих служб и определены переменные, которые должны быть включены в модели соответствующей системы для их успешного применения. Особо подчеркивается, что главным препятствием при исследовании проблем городской сферы обслуживания является отсутствие необходимых данных.
Географическая миграция определенных слоев населения в большом Чикаго исследуется в работе [37]. Полученные результаты не подтверждают широко распространенной гипотезы о «миграции по расчету», согласно которой семьи с низким доходом переселяются в г. Чикаго с целью получить большую материальную помощь. В работе [97] также показано, что преобладающая часть
мигрантов, получивших такую помощь, прожила на данном месте по крайней мере пять лет, прежде чем получила соответствующее пособие. В работе [47] показано, что осуществление предлагаемого плана помощи семьям при реализации программы поддерживания доходов в г. Нью-Йорке потребует сокращения продолжительности рабочего дня для мужчин — глав семей.
Возможность определения границ политико-административных районов с использованием методов исследования операций и вычислительной техники впервые была рассмотрена в работе [54]; установление границ избирательного округа Бристольского района г. Нью-Йорка с помощью методов линейного программирования и ряда эвристических процедур описано в работе [94]. Применительно к условиям Нью-Йорка было показано, что более рациональная организация избирательных округов дает возможность снизить расходы, связанные с выборами, а реализация (вручную) простого метода расчета, основанного на машинном алгоритме, обеспечивает сокращение расходов более чем на один миллион долларов в год [110, 119].
Составление муниципального бюджета также стало объектом моделирования [28, 44], однако практически без внимания осталась такая важная функция органов местного самоуправления, как организация мест отдыха и развлечений. Работа [18], посвященная прогнозированию потоков туристов к местам отдыха, содер- жит оценку экономической эффективности организации мест отдыха на лоне природы, а в работе [36] рассматриваются вопросы оптимальной эффективности использования средств для отдыха и развлечений. Общим недостатком этих работ является отсутствие выводов относительно планирования и организации город-
ских парков. Несмотря на результаты работы [23], многое еще предстоит сделать в таких направлениях, как определение спроса различных слоев городского населения, касающегося сферы отдыха и развлечений, определение желаемого состава и мест расположения различных объектов этой сферы, установление связи между использованием таких объектов и затратами на их эксплуатацию
и восстановление, т. е. по целому комплексу проблем планирования и управления, а также организации данной сферы городского обслуживания (в пространственном и временном аспектах). Решения, связанные с муниципальным зонированием, обычно принимаются при участии заинтересованных политических сил, поэтому методы исследования операций вряд ли найдут здесь применение. Тем не менее в работе [29] предложена имитационная модель изменения предписания о разбиении на зоны г. Питтсбурга. Для проверки всех 125 изменений, которые были предложены в течение последних двух лет, проводились тестовые испытания модели, реализованной на ЭВМ. Рекомендации, которые выдала ЭВМ, в 90% случаев совпали с решениями, принятыми административными органами.
Рассмотрим кратко проблему моделирования развития города. Попытки разработать модели, выявляющие взаимосвязь различных факторов, влияющих на рост и развитие городов, предпринимались неоднократно [39, 52, 64, 87]. Однако, за исключением имитационной модели Форрестера, результаты выполненных работ до сих пор не нашли практического применения. По-видимому, это объясняется тем, что исследователи систем основное внимание уделяют не столько практическому решению проблемы, сколько разработке теоретических основ для такого решения, и в результате все усилия сводятся к обсуждениям, напоминающим схоластические дискуссии средневековья.
5. ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОЙ
СФЕРОЙ ОБСЛУЖИВАНИЯ
Более общий подход к исследованию городской сферы обслуживания и присущих ей свойств дается в работах [108, 110], где показано, что предоставление муниципальных услуг целесообразно рассматривать как процесс регулирования с обратной связью. В этом случае при анализе управления городом цели, административные воздействия, возмущения, динамические характе-ристики системы и информационпая обратная связь рассматриваются с иных точек зрения. В указанных работах обращается внимание на то обстоятельство, что на основе претензий населения и объективных критериев можно установить показатели общественного развития и использовать их для определения степени рассогласования в муниципальной системе управления. В работах [71, 72]
обсуждаются возможности осуществления автоматического управления и проведение оценки динамических характеристик систем с помощью анализа претензий, который проводится городскими органами управления.
Вопрос об обратной связи (от жителей города к органам управления) приобретает все большее значение, по мере того как осознается ее важная роль при решении задач социального развития [73, 121]. Так, например, с целью улучшения деятельности правительственных органов для губернатора шт. Пуэрто-Рико была разработана экспериментальная система обратной связи с населением [83, 84], отображающая существующие типы информационных потоков. Прямая связь с населением представляет собой информационный поток от правительства к населению, содержащий соответствующие прогнозные оценки и используемый для установления сопряженной обратной связи, т. е. для уточнения мнений и предложений населения относительно функционирования правительственных органов и степени участия населения в выработке управляющих решений. Сопряженная обратная связь усиливает ту компоненту обратной связи в цепи управления городской сферой обслуживания, которая характеризует претензии, требования и данные опроса населения. Компоненты цепи обратной связи и соответствующие системы исследовались при анализе условии жизни в шт. Массачусетс [82]. Для улучшения обратной связи с населением в различных условиях и на различной экспериментальной базе была разработана система «совместного управления», предусматривающая использование вычислительных машин и средств телесвязи [З5, 61, 88]. В настоящее время все более широко осуществляются систематические обследования городского населения, результаты которых служат для оценки деятельности органов местного самоуправления [130], а также функционирования отдельных видов сферы обслуживания [9, 53].
Возможные формы участия населения города в процессе оказания социальных услуг обсуждаются в работе [131], причем привлечение населения рассматривается как средство пересмотра и улучшения реализации социальных программ, а не как социальная реформа.
6. ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕТОДОВ ИССЛЕДОВАНИЯ ОПЕРАЦИИ В ГОРОДСКОЙ СФЕРЕ ОБСЛУЖИВАНИЯ
В предыдущих разделах данной главы рассматривалась возможность решения проблем, связанных с функционированием различных сфер городского обслуживания, с помощью методов исследования операций. Для многих задач оперативного характера использование этих методов является весьма эффектиииым, однако в случае стратегических задач управления их применение оказывается менее успешным. Результаты, полученные в данной области применения, вызывают особенное разочарование, поскольку свидетельствуют о несостоятельности оптимистических высказываний некоторых исследователей-энтузиастов, считавших, что «городскую проблему» можно легко решить, взяв на вооружение современные методы управления, базирующиеся на методах иссле- дования операций, системном анализе, системах «планирование — программирование — составление сметы» и т. п.
Чтобы понять причины ограниченных масштабов применения методов исследования операций в решении задач стратегического характера, необходимо проанализировать, какие факторы препятствуют внедрению этих методов, и рассмотреть природу систем, в рамках которых функционируют городские системы обслуживания [49, 56, 115]. Некоторые из трудностей, с которыми прихо- дится сталкиваться исследователю систем при решении проблем городской сферы обслуживания, являются типичными и для других областей применения методов исследования операций, однако в условиях города они более очевидны. Существуют трудности, с которыми приходится иметь дело при решении всех задач управления в общественном секторе [120], и некоторые из них специфичны для местных органов власти, причем не только в Соединенных Штатах [129]. Обобщение этих проблем приводит к следующим выводам.
— Некоторая система является подсистемой другой системы. Сложность проблем городской сферы обслуживания затрудняет исследователю систем определение границ проблем, которые, с одной стороны, должны быть достаточно широкими, чтобы задача имела смысл, а с другой — достаточно узкими, чтобы можно было ее решить. Поэтому любое из возможных решений всегда уязвимо для критики, поскольку оно не учитывает интересов более крупной системы, в которую входит данная система.
— Системный анализ некоторой проблемы является своего рода политическим актом, так как выбор конкретной области для исследования в какой-то мере свидетельствует о том, что в данной области имеются определенные упущения. Решение о проведении операционного анализа неизбежно содержит угрозу, как минимум, для одного бюрократического органа и доставляет удовольствие по крайней мере одному из них. Следовательно, намереваясь сделать что-либо существенное, исследователь систем сознательно подвергает себя перекрестным бюрократическим нападкам.
— Уверенно оперируя отвлеченными понятиями, связанными с распределением ресурсов и календарным планированием, исследователь систем становится беспомощным при оценке политической обстановки исследуемых процессов, а именно: какая группа, чем, когда и где занимается, т. е. какую смысловую нагрузку несут понятия распределение и календарное планирование применительно к общественным ресурсам.
— Если решения относительно места посадки на Луне обосновываются исключительно техническими соображениями, то при решении таких вопросов, как размещение пункта уничтожения отходов или аэропорта, анализ технических аспектов, базирующийся на методах исследования операций, играет второстепенную роль. Это объясняется тем, что общественность не волнует вопрос, где совершат посадку космонавты — в Море Спокойствия или
на Горах Волнения, однако населению совсем не безразлично, где будет размещен аэропорт.
Алгоритм, в соответствии с которым окажется, что «наилучшее» место для наркологической лечебницы находится совсем с кварталом домов членов муниципального совета, на самом деле будет свидетельствовать лишь о том, что алгоритм неконструктивен, и рекомендации исследователя систем в лучшем слу-
чае будут оставлены без внимания.
— Обычно исследователи систем сетуют на то, что процесс принятия решений, относящихся к общественному сектору, носит излишне политический характер и недостаточно рационален. Это свидетельствует лишь о том, что такой специалист не представляет себе цели, которую преследует лицо, принимающее решение. Это
лицо при составлении неявной целевой функции обычно учитывает показатели, о которых исследователь либо не подозревает, либо влияние которых он не может правильно учесть.
— Исследователь систем является своего рода носителем определенных изменений: его рекомендация никогда не предполагают сохранения статус-кво. Но изменение в сфере городского управления, как правило, означает изменение установленного порядка взаимоотношений, характера работы и полномочий, при-
чем эти изменения легко рекомендовать, по трудно осуществить. Кроме того, роль носителя перемен в рассматриваемой сфере деятельности сопряжена с риском. Так, например, древнегреческому философу Сократу дорого обошлись попытки анализировать процессы человеческого мышления и сознания — он преследовался
афинскими властями, был привлечен к суду и казнен.
— Традиционное представление о процессах принятия решений, сложившееся у исследователей систем, не соответствует тому, что на самом деле имеет место при решении проблем городской сферы обслуживания. Исследователь систем считает, что решение должно приниматься на основе тех выводов относительно последствий реализации возможных вариантов решения, которые он предоставляет в распоряжение лицу, принимающему решение. В действительности принятие административных решений редко сводится к однозначному выбору одного из двух вариантов. В большинстве случаев это длительный и расплывчатый процесс с элементами неопределенности и плюрализма. Поэтому, если на основе результатов аналитического исследования и принято конкретное «решение», специалист (исследователь систем) должен стать активной силой, продвигающей резолюцию через невидимый фронт, а для него весьма непривычная и малоприятная роль.В работе [62] красноречиво описывается процесс принятия решения в государственном секторе. Важно помнить, что принятие решения ... — это процесс. Такие выражения, как «процесс принятия решения» или «процесс выработки политики», не просто заклинания; они характеризуют непрерывную последовательность решений, важных и второстепенных, которые составляют в итоге неразрывную цепь выработки политики и административных действий . . . властей.
Динамический характер политических процессов делает работу консультанта
исключительно трудной. Это означает, что в данном случае не существу обычного порядка, когда консультант, изложив свою точку зрения или объяснив результаты исследования, может удалиться с арены действий, будучи уверенным, что его рекомендации не останутся без внимания, так как различные второстепенные проблемы, а также вопросы конкуренции требуют определенного внимания со стороны лица, принимающего решения.
Поэтому, даже если какая-нибудь проблема считается уже решенной, не исключено, что спустя неделю она вновь будет включен рассмотрение. Консультант может столкнуться с трудной задачей: сначала добиться, чтобы
его точка зрения была достаточно внимательно выслушана, а затем в течение весьма долгого времени постоянно направлять свои усилия на то, чтобы сфокусировать внимание соответствующих лиц на выработанных рекомендациях, с тем чтобы обеспечить действия, необходимые для их реализации. Таким образом, последовательная смена этапов деятельности является существенной частью эффективного проведения в жизнь исследований, связанных с решением стратегических задач. Из этого следует, что для получения благоприятного решения относительно предлагаемых мер и их эффективпой реализации совершенно недостаточно просто представить соответствующие рекомендации на верхний уровень управления.
Рассмотрим ситуацию, когда лицо, принимающее решение и занимающее высокий административный пост, благосклонно относится к рекомендациям группы консультантов и принимает решение «стратегического» характера, направленное на осуществление этих рекомендаций. Если подчиненные не проводят это решение в жизнь достаточно эффективно, то замысел в целом может оказаться неосуществленным. Понимание основного содержания решения более высоким уровнем руководства может служить важным фактором, обеспечивающим согласованность и энтузиазм тех звеньев, которые должны осуществлять это решение, принимая при этом несметное число других решений, которые могут определить успех или неудачу практической реализации исходного решения.
— Неуместность использования новейших технических средств в тех случаях, когда в этом нет необходимости, очевидна для политических лидеров и руководителей государственного аппарата, но отнюдь не для большого числа исследователей систем, которые, будучи вооружены математическими методами и программами для вычислительных машин, старательно ищут возможности для их
применения в городской сфере обслуживания. В этой связи уместно вспомнить следующее высказывание Рассела Аккоффа: «Я предпочел бы быть прооперированным квалифицированным хирургом, даже если он имеет в своем распоряжении всего лишь ржавый нож, чем коммивояжером, который рекламирует набор прекрасных хирургических инструментов и, естественно,
может воспользоваться любым из них».
— Оптимизация — классическая концепция исследования операций — при решении проблем, городской сферы обслуживания приобретает различные смысловые оттенки. К тому же часто возникают ситуации, когда кажется, что допустимого решения вообще не существует. В таких случаях оптимизация обычно заключается в попытке определить, какие ограничения, наименее важные
в политическом аспекте, можно волевым порядком отбросить, с тем чтобы получить некоторое осуществимое и, следовательно, оптимальное решение.
— Проблемы, не осознанные общественностью, являются проблемами, для решения которых нет должных стимулов. Понимание таких проблем интеллектуальной элитой, например исследователями систем, недостаточно для побуждения к действию. Так, общественность может мириться с тем, что не получает непосредственных благ от долгосрочных политических решений, кото- рые, однако, предотвращают возникновение проблем, и не утруждает себя анализом возможных последствий таких решений, хотя цена такого «бездействия»— это недостатки, за которые придется расплачиваться в будущем.
— Модели для прогнозирования изменения процессов, происходящих в жизни города, разработаны явно недостаточно. Это объясняется тем, что трудно предсказать влияние возмущений, действующих на систему, а также определить вид и величину упреждающих корректирующих воздействий, которые следует осуществить для нейтрализации этих возмущений.
— На функционирование сложных городских систем скрытно и противоречиво влияют многие факторы, вследствие чего конечный результат некоторого воздействия оказывается прямо противоположным ожидаемому.
Пример. Рассмотрим сложную бюрократическую систему контроля и балансов, разработанную для обеспечении приемлемого уровня цен при закупках, осуществляемых для нужд города. В рамках такой системы разработаны методы, исключающие взятки и коррупцию при заключении контрактов на поставку сырья, материалов, оборудования, а также на обслуживание. Однако в некоторых городах следствием таких мер является чрезмерная задержка предложений о заключении контрактов и оплаты счетов, в результате чего деловые отношения с городом прерывают многие потенциальные поставщики, в том числе и те, кто действительно должен повысить цены, чтобы компенсировать дополнительные расходы, связанные с поставками для города. Таким образом, стратегия, рассчитанная на усиление конкуренции и снижение цен на товары, приводит к обратному результату — уменьшению конкуренции и росту цен на товары [110].
— При решении городских проблем этап аналитических исследований в общем процессе занимает небольшую часть, в то время как основными этапами являются определение проблемы, сбор данных и реализация результатов работы. В связи с этим исследователям систем следует включаться в работу на более ранних стадиях, связанных с определением проблем и изучением тонкостей существующих ограничений и целей, и не уклоняться от участия в работе на более поздних стадиях — при внедрении. К сожалению, в настоящее время наблюдается прямо противопо- ложное, что, по-видимому, объясняется непониманием важности участия исследователя систем в проведении работ подобного рода.
— Исследователю систем, заинтересованному в реализации своих предложений (как это и должно быть), следует знать следующие пять классических выражений, одно из которых непременно будет использовано работниками бюрократического аппарата в качестве «веского» аргумента нецелесообразности рекомендуемых изменений:
— Дело в том, что мы действовали аналогичным образом.
— Видите ли, в данном случае это неприемлемо.
— К сожалению, данные, полученные еще в 1948 г., свидетельствуют об обратном.
— Нам представляется, что нечто подобное мы уже делаем.
— Мне кажется, что этим можно было бы заняться, но даже в случае
положительных результатов вряд ли что-нибудь изменится!'