Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»
| Вид материала | Лекция |
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 280.85kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 272.93kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 262.79kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.72kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.33kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 423.46kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.93kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.03kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 267.51kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 293.85kb.
План
1. Место антикоррупционной экспертизы в системе средств противодействия коррупции.
2. Понятие и правовая основа проведения антикоррупционной экспертизы.
3. Предмет, цель, принципы и субъектный состав антикоррупционной экспертизы.
4. Методика проведения антикоррупционной экспертизы.
1. Место антикоррупционной экспертизы в системе средств противодействия коррупции.
В соответствии со ст.37 Указа Президента России от 12.05.2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» коррупция в Российской Федерации представляет собой один из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности. Общеизвестно, что эффективное противодействие коррупции возможно только при комплексном использовании экономических, политических, социальных, информационно-пропагандистских и правовых мер. Данная позиция уже была высказана ранее в специальной литературе.7
Одним из таких средств является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Результаты комплексных исследований коррупции свидетельствуют о том, что одной из наиболее значимых причин, ее порождающей, является несовершенство российского законодательства8. Экспертами отмечается, что, помимо невысокого качества самих издаваемых правовых актов, достаточно низкой остается эффективность самих правотворческих процедур, создающих условия для принятия заведомо коррупционных правовых норм9.
Вопросы, касающиеся антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), достаточно активно разрабатываются на протяжении всего последнего 10-летия. В этой связи определенный интерес представляет историография вопроса о становлении законодательства об антикоррупционной экспертизе, представленная ниже.10
| N п/п | Шаги внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов | Год |
| 1. | Начало положено публичным признанием Президентом России проблемы («наличие корней коррупции в законодательстве») и постановкой им задачи («обеспечение системной антикоррупционной экспертизы законодательства») | 2004 |
| 2. | Подготовлена Памятка эксперту по анализу (экспертизе) коррупциогенности законодательного акта (Центр стратегических разработок) | 2004 |
| 3. | В Концепции административной реформы указано: «разработать методику экспертизы нормативных правовых актов органов исполнительной власти на коррупциогенность»; «внедрить экспертизу нормативных правовых актов органов исполнительной власти на коррупциогенность»; устранить выявленные коррупционные факторы | 2005 |
| 4. | Проведена апробация Памятки в Государственной Думе (15 проектов федеральных законов и 3 федеральных закона) | 2005 - 2008 |
| 5. | Подготовлена методика анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов (Центр стратегических разработок) | 2007 |
| 6. | В процессе реализации Концепции административной реформы обеспечено применение методики (более 40 субъектов РФ, более 5 ФОИВ) | 2006 - наст. время |
| 7. | Приняты региональные нормативные правовые акты об АЭНПА (более 50 субъектов РФ) | |
| 8. | Проведены тренинги (не менее 4 федеральных госорганов, 25 субъектов РФ, 3 МО; представители высших органов власти более 55 субъектов РФ) | |
| 9. | Дан старт мониторинга антикоррупционной экспертизы; распространение ее на постсоветском пространстве | |
| 10. | Отражены требования Национального плана по противодействию коррупции, требования Федерального закона «О противодействии коррупции» | 2008 |
| 11. | Начало реализации Национального плана (прокурорский надзор и др.) | 2008 - наст. время |
| 12. | Принято Постановление Правительства РФ о методике и правилах проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов | 2009 |
В Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы (утвержден Президентом Российской Федерации от 31.07.2008 г. № Пр-1568 (в редакции Указа Президента РФ от 14.01.2011 г. № 38) отражены различные мероприятия, направленные на борьбу с данным негативным явлением, к числу которых относится и проведение антикоррупционной экспертизы.
В этой связи определенный интерес представляет вопрос, касающийся понятия и правовой основы проведения антикоррупционной экспертизы.
2. Понятие и правовая основа проведения антикоррупционной экспертизы.
Для осмысления существа рассматриваемого вопроса, необходимо остановиться на самом понятии «антикоррупционная экспертиза».
Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ (далее – ФЗ РФ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ), так же как и Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») (далее – Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96) не содержат определения понятия антикоррупционная экспертиза.
Лишь п.1 ст.16 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 (ред. от 01.06.2011) «О правовых актах города Москвы» определяет, что антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (далее - антикоррупционная экспертиза) - исследование, направленное на выявление и устранение в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Действительно, экспертиза - в широком смысле - специальное компетентное исследование точно сформулированного вопроса, требующее специальных знаний и представления мотивированного заключения11.
В энциклопедии эпистемологии и философии науки говорится, что экспертиза — специфический тип работы со знаниями, направленной не на получение новых знаний в той или иной области, а на применение уже имеющихся знаний для подготовки и принятия решений в самых различных сферах практики. Экспертиза проводится специалистами в той или иной области знания — экспертами; в современном обществе в качестве экспертов часто привлекаются специалисты из различных областей науки. В то же время функции эксперта отличаются от функций специалиста тем, что если специалист должен быть в состоянии решить проблему, то от эксперта требуется знание о том, как ее можно решить. Эксперт должен обладать не только определенной совокупностью знаний в своей области, но и специфическими умениями, позволяющими эффективно использовать эти знания в самых различных ситуациях. Экспертные знания, таким образом, это не столько особый вид знаний, сколько особый вид организации и применения знаний.12
По мнению А.В.Федорова антикоррупционная экспертиза - это вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей. Ее выводы могут в чем-то пересекаться с выводами правовой (юридической) экспертизы. Однако указанная экспертиза не подменяет собой антикоррупционную экспертизу, в связи с чем, установлена необходимость составления самостоятельного экспертного заключения на предмет наличия факторов, способствующих проявлениям коррупции13.
То есть, по сути, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов заключается в оценке документов на наличие условий, способствующих проявлению коррупции14.
В систему законодательства об антикоррупционной экспертизе входят:
- Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.
- Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, принятая 4 ноября 1998 г.
- Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ.
- Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
- Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (в редакции от 29.07.2011 № 633) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
- Приказ Министерства юстиции от 31.03.2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность», объявляющий Положение об аккредитации.
- Приказ Министерства юстиции от 08.09.2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России».
- Иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, различных федеральных министерств, ведомств по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы (их примерный перечень представлен в рекомендованных источниках к лекции).
Очевидно, что правовая база достаточно обширна.
3. Предмет, цель, принципы и субъектный состав антикоррупционной экспертизы.
Предметом антикоррупционной экспертизы выступают нормативные правовые акты или проекты нормативных правовых актов.
Цель антикоррупционной экспертизы отражена в п.1 ст.1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ состоит, во-первых, в выявлении в них коррупциогенных факторов; во-вторых, их последующем устранении.
О понятии, системе, способах устранения таких факторов речь пойдет в лекции № 8, которая так и называется «Коррупциогенные факторы и их ликвидация». Здесь достаточным будет сказать о том, что под ними в ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» понимаются положения нормативных правовых актов и их проектов, создающие условия для проявления коррупции.
В статье 2 Федеральный закон РФ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ устанавливает принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), в числе которых:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Субъекты проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
В соответствии со ст.3 ФЗ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) субъектами проведения экспертизы являются:
1) прокуратура Российской Федерации;
2) федеральные органы исполнительной власти в области юстиции;
3) органы, организации, их должностные лица.
Таким образом, антикоррупционную экспертизу может проводить широкий круг субъектов, что позволяет выделять разные ее виды (внутренняя, внешняя, независимая). Внутренняя экспертиза нормативных правовых актов, их проектов проводится органами, должностными лицами, эти акты принимающими (издающими). Внешняя экспертиза проводится органами прокуратуры, юстиции. Независимая экспертиза является, по сути, видом внешней экспертизы. Она проводится гражданами, их негосударственными (немуниципальными) объединениями15.
Представляется целесообразным дать характеристику субъектному составу проведения антикоррупционной экспертизы.
Прокуратура Российской Федерации. Данное полномочие вытекает из ст.9.1 ФЗ от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Реализуя свои полномочия при проведении антикоррупционной экспертизы, прокуроры в 2010 г. направили в суды 635 заявлений (в 2009 - 762). Однако эти цифры отражают лишь общее количество оспоренных НПА, в которых выявлены коррупциогенные факторы, в том числе и те, которые противоречили закону. В то время как в течение 2010 г. в суды было направлено 91 заявление об исключении из НПА коррупциогенных факторов, которые не были сопряжены с нарушениями действующего законодательства, из которых 64 было удовлетворено16.
В 2008 г. прокуроры выявили нарушения требований антикоррупционного законодательства почти в 11 тыс. документов муниципальных образований, что составило 88% от общего числа таких нарушений (из Доклада Генпрокурора в Совете Федерации, где обсуждался вопрос о состоянии законодательства в России 24 февраля 2009 г.)17.
На основании ст.3 ФЗ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ прокуроры осуществляют антикоррупционную экспертизу по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы частично регламентирован соответствующим приказом Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.
Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.
О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.
Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.
Федеральные органы исполнительной власти в области юстиции. Помимо ФЗ РФ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ, данное полномочие непосредственно вытекает из правил проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (п.п.1, 2, 3).
Данные Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Так, территориальными органами Минюста России в субъектах Приволжского федерального округа в III квартале 2009 г. выявлено 87 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (Республика Башкортостан - 56, Республика Мордовия - 8, Пермский край - 7, Кировская область - 4, Республика Марий Эл и Оренбургская область - 3, Чувашская Республика и Нижегородская область - 2, Пензенская и Ульяновская области - 1)18.
Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в отношении:
а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
б) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;
в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.
Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством (приложение №1).
Проекты заключений направляются в Департамент конституционного законодательства и содержат описание выявленных коррупциогенных факторов, с приложением документов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, или их копий. При наличии замечаний Департамента конституционного законодательства проект заключения дорабатывается и повторно направляется на согласование в Департамент конституционного законодательства. В случае несогласия с замечаниями проект заключения докладывается курирующему заместителю Министра. Структурные подразделения Министерства юстиции ежемесячно до 10-го числа направляют в Департамент конституционного законодательства информацию о количестве проведенных антикоррупционных экспертиз.
При подготовке документов, разработчиком которых является Минюст России, в установленный для их исполнения срок электронные образы отредактированных проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов Минюста России, нуждающихся в государственной регистрации, концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера направляются по системе электронного документооборота в Департамент организации и контроля для их размещения на официальном сайте Минюста России в сети Интернет, а также докладной записки с резолюцией Министра или лица, исполняющего его обязанности, о согласии на размещение на официальном сайте Минюста России в сети Интернет представляемого проекта и указанием срока нахождения данного проекта на официальном сайте Минюста России в сети Интернет (не менее семи дней).
Перед направлением на подпись проекты приказов Минюста России, нуждающихся в государственной регистрации, направляются в Департамент конституционного законодательства для проведения антикоррупционной экспертизы после их согласования со всеми заинтересованными структурными подразделениями Минюста России.
Проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации перед их направлением на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, направляются в Департамент конституционного законодательства для проведения антикоррупционной экспертизы.
Департамент конституционного законодательства Минюста РФ в соответствии с приказом Минюста РФ от 08.09.2011 г. № 310:
а) рассматривает в течение двух рабочих дней проекты заключений, направленные структурными подразделениями Минюста России; в течение одного рабочего дня - проекты заключений, направленные структурными подразделениями Минюста России после доработки. Представленные проекты согласовываются либо направляются письменные замечания при выявлении нарушений;
б) проводит антикоррупционную экспертизу и оформляет заключения Департамента конституционного законодательства по результатам антикоррупционной экспертизы по установленной форме (приложение № 2):
- проектов приказов Минюста России, нуждающихся в государственной регистрации после их согласования со всеми заинтересованными структурными подразделениями Минюста России, но перед направлением на подпись - в срок не более десяти рабочих дней;
- проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации перед их направлением на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - в срок не более десяти рабочих дней;
- проектов, доработанных нормативных правовых актов - в срок не более двух рабочих дней;
в) сроки проведения антикоррупционной экспертизы проектов, подготовленных во исполнение срочного поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или руководства Минюста России, сокращаются по согласованию с руководителями структурных подразделений Минюста России - разработчиков.
Департаменту организации и контроля Минюста РФ в соответствии с приказом Минюста РФ от 08.09.2011 г. № 310:
а) в 2-дневный срок после поступления в Департамент организации и контроля размещает проекты отредактированных проектов федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов Минюста России, нуждающихся в государственной регистрации, концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, кроме содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, на официальном сайте Минюста России в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и адреса электронной почты для направления заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы: pr@minjust.ru;
б) регистрирует заключения по результатам независимой экспертизы, поступившие в Минюст России, в том числе по электронной почте, и направляет их структурным подразделениям Минюста России - разработчикам проектов нормативных правовых актов, а копии - в Департамент конституционного законодательства.
Департамент регистрации ведомственных нормативных правовых актов при государственной регистрации приказов Минюста России проводит их антикоррупционную экспертизу.
Заместители Министра:
а) подписывают заключения, подготовленные курируемыми структурными подразделениями Минюста России;
б) проводят совещания по устранению разногласий, связанных с замечаниями Департамента, конституционного законодательства по заключениям либо по проектам нормативных правовых актов;
в) докладывают о неурегулированных разногласиях Министру.