Geum.ru

Ученые записки скагс

Вид материалаУченые записки
Ксенофонтова Е.В. , соиск. СКАГС
Организационная функция.
Регулятивная функция.
Интегративная функция.
Транслирующая функция.
Коммуникативная функция.
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   26

Ксенофонтова Е.В. , соиск. СКАГС

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИИ
ИНСТИТУТА ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ


Государственная служба – это специфический социально-правовой институт, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Эффективная государственная служба – ключевой фактор прочности власти и ее авторитета. В полной мере это касается государственной службы в представительных и законодательных органах, которая призвана решать целый комплекс задач: обеспечивать организационно-процессуальное единство законодательного процесса, единство императивов правоприменения в работе над документами (законопроектами, постановлениями, заявлениями, запросами и др.); профессиональное сопровождение формирования правового поля осуществления целей и задач государства; создание юридически и политически благоприятных условий для реализации каждым гражданином и человеком своих конституционных и социальных прав, свобод и интересов.

Термин «государственная служба» имеет различные определения. С одной стороны, под государственной службой понимается совокупность органов публичной власти. С другой стороны, государственная служба – это выполнение государственными служащими своих функциональных обязанностей в государственных органах. Или, другими словами, это деятельность лиц, занимающих должности в аппарате государственных органов власти, направленная на достижение основных целей государства – развития экономики, культуры, социальной сферы, зашиты прав, свобод и законных интересов граждан, охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, осуществления внешней политики государства.

Государственная служба в Российской Федерации – профессиональная деятельность по обеспечению полномочий госорганов. Она делится на федеральную и субъектов Федерации. Соответственно и регулируется федеральным, региональным законодательством.

В определении понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов. Государственная служба, как уже говорилось выше, – это совокупность органов публичной власти, «и именно в качестве социального института публичная власть является в строгом смысле государственной службой. Так что “государственная служба” и “институт”, в строгом смысле, нераздельные понятия»1.

Характерными структурными элементами социального института являются:

(1) система формальных административно-правовых норм и правил, устанавливаемых и регламентируемых государственными органами;

(2) неформальные правила, нормы и образцы поведения, укорененные в культуре общества;

(3) механизм административно-правового контроля формально установленных норм;

(4) общественный контроль выполнения формальных и неформальных правил игры2.

Также и государственная служба как институт включает все эти структурные элементы. Институциональный подход четко просматривается и в концептуальных положениях о государственной службе, согласно которым:

- государственная служба создается как публичный институт в интересах всех граждан;

- государственная служба развивается как социальный институт, выступая социальной общностью государственных служащих, выполняющих волю народа посредством исполнения полномочий государства;

- государственная служба развивается и укрепляется как правовой институт, поскольку государственные служащие действуют на основе законов и других нормативных правовых актов от имени государства, и последствия их деятельности носят политический характер;

- государственная служба формируется как организационный институт, призванный осуществлять упорядоченное и эффективное функционирование системы государственного управления;

- государственная служба носит демократичный характер и подконтрольна гражданскому обществу1.

В качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых – обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Одним из основных принципов построения государственной службы России является единство государственной власти при условии ее разделения по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная) и по вертикали (федеральная и государственная власть субъектов Российской Федерации). В этой системе государственно-политических координат государственная служба едина, все ее элементы, в том числе парламентские, подчинены и регулируются общими принципами, нормами и правилами.

Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати1.

Создание и функционирование системы государственной службы Российской Федерации, соответствующей конституционной модели демократического, правового, социального, светского, федеративного государства с республиканской формой правления, находятся в прямой зависимости от формирования соответствующей законодательной базы. Правовое обеспечение организации и реформирования государственной службы в Российской Федерации осуществляется уже более десяти лет, но только в последние годы государственная гражданская служба нашла должное не только терминологическое, но и институциональное закрепление в административно-правовой науке и административном законодательстве. Воссозданное за прошедшие пять лет на всей территории Российского государства единое правовое пространство стало основой для решения политических и экономических задач современного государственного строительства, формирования гражданского общества, для решения стратегических вопросов организации и правового обеспечения единой системы государственной службы. Так, например, принимаемые субъектами Российской Федерации нормативные правовые акты по вопросам государственной службы не в полной мере соответствуют федеральному законодательству, при этом отдельные акты не содержат четких положений, что создает условия для их произвольного толкования при правоприменении. В этой связи нередко возникает такая ситуация, когда даже при наличии региональных нормативных правовых актов по реализации законодательства по вопросам государственной гражданской службы они не обеспечиваются должной организационной, методической и финансовой поддержкой.

Организуется государственная служба и в рамках принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Реализация данного принципа является непременным условием развития демократии, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, защиты общества от произвола властей.

Разделение властей – на законодательную, исполнительную, судебную, а также центральную и территориальные власти – существует уже внутри этой единой государственной службы. Разделение это призвано децентрализовать саму государственную власть, чтобы, не давая ей чрезмерно концентрироваться, гарантированно держать ее под контролем гражданского общества. В связи с этим принцип разделения властей в функционировании демократической государственной службы – важнейший.

Государственные служащие органов законодательной власти обеспечивают исполнение полномочий палат парламента и лиц, занимающих государственные должности в парламентских структурах власти. Служба организуется в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации, в аппаратах законодательных органов субъектов РФ. Государственные служащие способствуют разработке законов и созданию нормативно-правовой базы деятельности всех органов государственной власти, на постоянной профессиональной основе обеспечивают экспертно-правовое, информационно-аналитическое, организационно-техническое и социально-бытовое сопровождение законотворческого процесса.

С. Миронов считает, что государственная служба в аппаратах парламентов является особым видом федеральной государственной службы. При этом мы согласны с А.В. Рогожиным и А.В. Тимофеевым в том, что «требования к работнику аппарата палаты парламента, его подготовке, квалификации предъявляются куда более высокие, чем, скажем, к работнику министерства или другого государственного органа». «Объясняется это тем, что участвовать в разработке законопроектов сложнее, чем исполнять то, что уже выработано и принято»1.

В органах исполнительной власти Российской Федерации государственные служащие либо непосредственно исполняют, либо профессионально обеспечивают исполнение полномочий государственных органов и должностных лиц, занимающих политические должности в системе исполнительной власти и осуществляющих власть в стране (президенты, премьер-министры, министры, начальники служб и агентств, губернаторы, главы администраций).

Свои конкретные задачи решаются государственными служащими аппаратов силовых структур, судебных органов, прокуратур.

Законодательная, исполнительная и судебная власти будучи достаточно самостоятельными, тем не менее достаточно интенсивно взаимодействуют между собой, ограничивая «властный порыв» друг друга с помощью достаточно действенной системы «сдержек и противовесов». Государственные служащие участвуют в этих процессах и обязаны соблюдать требования, связанные с указанными сдержками и противовесами.

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция - администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор и т.д., т.е. работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации и т.п. институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции.

В числе вспомогательных выделяются следующие функции института госслужбы:

1. Организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников.

2. Регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей.

4. Интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт госслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры.

5. Транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т.е. освоить его ценности, нормы и роли.

6. Коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса.

Изложенные выше положения представляют теоретические и нормативно-правовые регуляторы в работе института государственной службы.

Одним из основных направлений реформирования системы власти в Российской Федерации на сегодняшний день является повышение эффективности ее функционирования, например, эффективность работы законодательного (представительного) органа в значительной степени обусловливается эффективностью деятельности его аппарата, которая, в свою очередь, определяется надежностью и профессионализмом обеспечивающих структур, качеством организации функционирования государственной службы. Государственная служба является сложной, постоянно развивающейся системой, институтом общества, который требует постоянной и своевременной корректировки, постоянного совершенствования. Очевидно, что чем глубже и масштабнее преобразования в общественной, государственной или хозяйственной деятельности, тем значительнее перемены в организации функционирования системы государственной службы Российской Федерации.