Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Документация о планировке
Правовая природа
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   19
Глава 5. Правовые проблемы градостроительного регулирования использования территорий городских и сельских поселений

§ 1. Теоретические проблемы градостроительного планирования

Под планированием обычно понимается «создание (формулирование) четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели или целей».1 Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов идут из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Существенное место в градостроительном планировании исследователи также отводят древним городам Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также выдающемуся художественному и техническому уровню градостроительства коренных жителей центральной и южной Америки.2

Дальнейшее развитие градостроительного планирования городского землепользования восходит к периоду средних веков (Англия, законы 1388 г., 1589 г. и ряд других). В тот период территориальное планирование развивалось крайне медленно, достигая заметной интенсивности в исключительных случаях (например, по закону 1667 г. о восстановлении Лондона после пожара).

С середины XIX века в России и европейских государствах начинает формироваться современная практика городского территориального планирования. Так, в Германии планирование территории городов стало осуществляться с 1900 г., а во Франции вопросы планирования использования земель городов первоначально были урегулированы в 1919 г.

В связи с этим не вызывает сомнений, что земельное законодательство начала ХХ века вносит существенные изменения в правовой режим земель, поскольку территориально-устройственное планирование первоначально охватывает всю территорию городов, а затем распространяется на территорию целых стран.1 Следствием этого явилось возложение обязанности на заинтересованных лиц получать разрешения на строительство, а также обусловило контроль специально уполномоченных органов за соблюдением таких правил. Специальные разрешения стали требоваться на строительство в городах экологически вредных производств.2

В России же заложенные в период проведения реформ 1861-1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению Д.Г. Донцова и Н.Г. Юшковой, причина этого заключается в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в РФ не было полноценных законов по организации территории и градостроительству.3

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений прав собственников (равно как и пользователей, владельцев, арендаторов) земельных участков. Данные попытки были предприняты в законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г., а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ, градостроительных уставах (кодексах) и иных законах субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актах.

Возникшее в начале 90-х годов прошлого века концептуально новое градостроительное планирование развития территории поселений органично заняло особое место в системе государственного планирования и прогнозирования, концептуальные положения которого определены федеральным законом.1

В настоящий момент выделяется три вида государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации: на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам и основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

На основе указанных прогнозов разрабатываются федеральные целевые программы по демографическим, экологическим, природоресурсовым и иным общественно значимым проблемам. На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления также могут приниматься соответствующие прогнозы и программы.

Документация о градостроительном планировании отражает положения действующих социально-экономических прогнозов и программ на территории городских и сельских поселений (реже межселенных территорий) при помощи специфических градостроительно-правовых средств. Например, в настоящий момент в России действует Федеральная целевая программа «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)»,1 направленная на сохранение уникальных памятников и улучшение качества застройки, что должно способствовать решению проблемы создания эффективного городского хозяйства, повышению жилищного уровня в условиях реформируемого общества. Программа предусматривает разработку взаимоувязанного по целям и задачам комплекса действий всех субъектов градостроительной деятельности, что позволит обеспечить эффективное решение задач государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России.

Реализация данной программы будет производиться, в том числе и посредством механизма особого регулирования градостроительной деятельности (ст. 6 Градостроительного кодекса РФ), ибо без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства будет невозможно или затруднено.

Решение как приведенной выше, так и иных задач градостроительно-планировочными средствами является неотъемлемым условием обеспечения устойчивого развития городских и сельских поселений России. Под устойчивым развитием поселения мы понимаем результат осуществления градостроительной деятельности в поселении, в результате которого обеспечено создание благоприятной среды жизнедеятельности для населения, ограничено вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также обеспечено рациональное использование территории поселения в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Достижению данной цели, вызванной к жизни усложнением общественных отношений по планировке и застройке поселений, а также ухудшением качества окружающей среды, служит появление новых комплексных форм градостроительного планирования, при разработке которых обязательно должны были учитываться требования по охране окружающей среды и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Именно поэтому градостроительное планирование в России начала XXI века является одной из важнейших комплексных функций управления землями городских и сельских поселений. Как отмечала Л.П. Фомина, «планирование использования земли как элемент территориального планирования определяется … задачей координации всех отраслей народного хозяйства и иных сфер общественной жизни в пределах определенных территориальных границ».1

В юридической литературе отсутствует классификация градостроительного планирования, позволяющая системно рассмотреть ее юридическую природу и основные цели и задачи. Представляется, что по характеру документов градостроительного планирования следует выделить две основные формы градостроительной документации: о градостроительном планировании и о застройке. Первая форма включает в себя две разновидности: документацию о развитии территорий и документацию о развитии поселений. Указанные виды градостроительной документации разрабатываются на трех уровнях.

Первый уровень – это документация о градостроительном планировании развития территории РФ и частей территории РФ (градостроительная документация федерального уровня). На этом уровне разрабатывается Генеральная схема расселения на территории РФ и схемы градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации или части их территорий (консолидированные схемы градостроительного планирования).

Второй уровень – это документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) и частей территорий субъектов РФ. На этом уровне разрабатываются территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий.

Третий уровень – это градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Она включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (далее - документация о планировке) и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.

Документация о планировке включает в себя: территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); генеральные планы городских и сельских поселений; проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования благоприятной среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

В генеральном плане городского или сельского поселения определяются основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения, а также содержатся предложения об установлении границ поселений и обеспечении их ресурсами в целях комплексного развития.

Таким образом, как отмечал В.П. Балезин, генеральный план определяет не только внутреннюю структуру земель населенного пункта, но и предопределяет общий размер и границы территории данного населенного пункта, ибо его черта, юридически закрепляющая границы земель конкретного населенного пункта, устанавливается в соответствии с генеральным планом.1

Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя: проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений; проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Указанные схемы зонирования территорий определяют вид использования территорий и устанавливают ограничения на их использование для осуществления градостроительной деятельности.

В ходе реформы местного самоуправления были не редки случаи создания в границах городских поселений нескольких самостоятельных муниципальных образований, в связи с чем эффективность градостроительного планирования муниципального уровня была низкой. Этот вывод объясняется тем, что градостроительное планирование и зонирование, осуществляемое на «субгородском» уровне не было вписано в планировочную схему развития всего поселения в целом, а осуществлялось исходя из представлений о необходимости планировки и застройки на уровне части территории города соответствующими органами местного самоуправления. Например, если в городе было создано двадцать внутригородских муниципальных образований, то в результате могло получиться столько же концепций планировки и застройки территории соответствующей части поселения, слабо вписанных в концепцию планировки и застройки всего поселения.

Муниципальная реформа, продолженная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. отчасти разрешила указанный вопрос, выделив четыре разновидности муниципальных образований. В трех из них (поселение, муниципальный район и городской округ) границы поселений и муниципальных образований будут либо совпадать, либо (намного чаще) в состав муниципальных образований будет входить несколько поселений (одно поселение с прилегающей территорией). Относительно четвертой разновидности муниципальных образований – внутригородских территорий городов федерального значения – п.3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований в области градостроительства определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Подводя итоги необходимо отметить, что под градостроительным планированием следует понимать функцию управления, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления посредством разработки и реализации градостроительной документации для рациональной организации территорий и поселений в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития городских и сельских поселений.

§ 2. Зонирование территорий городских и сельских поселений: его виды и правовое значение

Зонирование территорий можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент регулирования хозяйственной и иной деятельности, как правовой институт и как функцию управления. Для целей данного диссертационного исследования мы будем рассматривать зонирование преимущественно в первом смысле.

В настоящий момент для достижения различных целей зонирование широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства. Так, Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» упоминает ценовое зонирование, экономическое зонирование, правовое зонирование земель (в том числе населенных пунктов), кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование.

В других нормативно-правовых актах упоминается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ряд иных разновидностей. Получила поддержку и теория районирования, связанная, например, с выделением экологических районов (регионов).1

Наличие столь значительного количества инструментов регулирования хозяйственной и иной деятельности порождает вопросы об их соотношении и применении на территории городских и сельских поселений, а также разрешении возможных коллизий между устанавливаемыми в результате такого зонирования различными правовыми режимами. Указанные вопросы разрешаются в ходе проведения градостроительного зонирования территорий поселений, которое носит комплексный и межотраслевой характер.

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки соста­вов административных (и не только) правонарушений, за­фиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в ка­честве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны.1

Градостроительный кодекс РФ рассматривает зонирование в двух аспектах: во-первых, зонирование как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование (осуществляется посредством разработки Генерального плана поселения); во-вторых, как правовое зонирование, т.е. деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (осуществляется посредством принятия местного нормативного акта).

Раскрывая зонирование территорий в первом из указанных аспектов, Градостроительный кодекс РФ фактически выделяет два подвида зонирования. Во-первых, упоминаются схемы зонирования территорий, определяющие вид использования территорий и устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления градостроительной деятельности. Например, такие ограничения могут устанавливаться в зонах охраны памятников истории и культуры, водоохранных зонах, зонах особо охраняемых природных территорий и т.д. Данный вид зонирования можно обозначить как специальное зонирование (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ), хотя такой термин Градостроительный кодекс РФ не использует. Схемы зонирования включаются в правила застройки (нормативно-правовой акт органа местного самоуправления), которые разрабатываются на основе генерального плана поселения.

Во-вторых, Земельный кодекс РФ (ст. 85) и Градостроительный кодекс РФ (ст. 40-48) устанавливают виды территориальных зон, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом. Данный вид зонирования можно обозначить как территориальное зонирование. Указанные виды зонирования тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Правовая природа территориального зонирования, как отмечала Н.Л. Лисина, «заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой - способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них».1 Градостроительное законодательство предусматривает территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов; иные зоны режимных территорий.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями могут устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости. В территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования территории которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование, установленных земельным, экологическим и иным законодательством РФ. Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами и т.д.1

Вышеприведенная концепция зонирования является следствием изменения законодательной стратегии регулирования градостроительной деятельности, произошедшей на рубеже XX – XXI века. Суть реформы градорегулирования заключается в том, что Градостроительный кодекс РФ (и практически дословно воспроизводящий его положения новый ЗК РФ) устанавливает определенные правила использования и охраны для территорий, а не для земельных участков определенного целевого использования, как это делал ЗК РСФСР, выделяя в составе категории земель поселений субкатегории со своим правовым режимом (ст. 71 ЗК РСФСР).

При этом данное противоречие не было предметом глубокого обсуждения и анализа в юридической литературе. Более того, в научной литературе предлагалось даже более широкое толкование состава земель населенных пунктов (чем в ЗК РСФСР) в результате выделения земель «застройки, общего пользования (улицы, площади, стадионы, рынки и т.п.), природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения (парки, лесопарки, сады, памятники садово-парковой архитектуры, водоемы, пляжи, дикий животный мир, рыба, памятники природы, истории и культуры, в том числе архитектуры), занятые промышленностью, транспортом, связью, объектами энергетики, обороны».1 Однако нельзя согласиться с нахождением в составе категории земель поселений рыбы и объектов животного мира в качестве неотъемлемых составных частей.

Другие авторы отмечали, что следует различать «виды территориального зонирования от видов земель, входящих в состав земель населенных пунктов, перечисленных в ст. 71 ЗК (земли застройки, общего пользования и т.д.). Территориальное зонирование является инструментом градостроительного планирования и устанавливает правовой режим недвижимости: зданий и сооружений, находящихся на земельном участке, как комплексного понятия. Закрепление состава земель населенных пунктов в ЗК РСФСР преследовало иную, более узкую задачу – определить правовой режим видов земель населенных пунктов. Поэтому содержание правового режима земель и объектов недвижимости, устанавливаемого в результате зонирования, и в результате отнесения земельных участков к соответствующему виду земель населенных пунктов полностью не совпадает».2

Действительно, указанные в статьях 40-48 Градостроительного кодекса РФ территориальные зоны не соответствовали выделяемому Земельным кодексом РСФСР составу земель населенного пункта. Суть противоречия, на наш взгляд, сводилась к тому, что Земельный кодекс РСФСР требовал однозначного назначения участков с помощью понятия «целевое назначение» земельного участка. Оно прямо упоминалось в действовавших до вступления в силу нового Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. статьях 45, 46, 78, 92, 93, 125 ЗК РСФСР и косвенно во множестве других статей, а также иных законах и подзаконных актах. При этом ни в одном из них не содержалось определение этого понятия.

В ЗК РСФСР (и большинстве законов о земле субъектов Российской Федерации 90-х годов XX века) классификация земель в земельном фонде РФ осуществлялась посредством нескольких уровней детализации определений. Первоначально весь земельный фонд делился на семь основных категорий, включая и категорию земель населенных пунктов. Затем земли каждой категории дифференцировались на более мелкие составные части (субкатегории). Например, различались особенности использования и охраны земель промышленности, транспорта, связи, обороны и т.д. в рамках одной категории земель специального назначения.

Однако выделение в рамках категории земель поселений таких субкатегорий с четким указанием их целевого (т.е. единственного) назначения не позволяло осуществить надлежащее градорегулирование на соответствующих территориях, приписанных к той или иной субкатегории. Это происходило по следующей причине. Перечни объектов, приписываемые той или иной субкатегории, не могли (и не могут) быть сосредоточены только в этой субкатегории и ни в какой иной. Напротив, они есте­ственным образом распространяются и существуют и в иных (всех) субкатегориях. Напри­мер, к субкатегории земель общего пользования были приписаны площади, улицы, переул­ки, проезды и т.п., но эти виды объектов естественно и необходимо присутствуют во всех иных субкатегориях.

Земельный кодекс РСФСР не отвечал прямо и на другой важный вопрос: что считать целевым назначением земельного участка - весь ли список разрешенных для соответ­ствующей субкатегории объектов или тот конкретный объект, который на данном участ­ке сейчас расположен или запроектирован? Факт отсутствия однозначного ответа на этот вопрос означал возможность и юридическую оправданность следующей трак­товки закона: разрешенным на конкретном участке правомерно считать весь без ис­ключения список объектов, обозначенных для территориальной зоны, в границах которой этот участок расположен.

Это юридическое заключение и является правовым основанием для «Правил землепользования и застройки» и правового (территориального) зонирования. По этой системе разработаны и введены в действие согласно Градостроительному кодексу РФ «Правила» в Новгороде, Казани, Твери, Иркутске, Санкт-Петербурге, Выборге, Самаре и других городах. Соответствующие разделы указанных Правил устанавливают спи­ски видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах.1

Понятие «разрешенное использование» земельных участков является следствием дальнейшего совершенствования конструкции «целевого назначения» земельного участка. Использование земельных участков по целевому назначению всегда являлось и является одним из основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Однако до недавнего времени земельное законодательство употребляло данный термин применительно к «основному» целевому назначению, определяемому сразу для целой категории земель.

В связи с масштабным вовлечением земельных участков городских и сельских поселений в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению целевого назначения, а для этого – в дополнении норм об основном целевом назначении категорий земель нормами о целевом назначении конкретных земельных участков с учетом их месторасположения и установленных ограничений (обременений) в их использовании, что и осуществлено в новом Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. Так появилась на свет правовая конструкция «разрешенное использование земельных участков».

Впервые данный термин упоминается в Приложении № 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к Письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. “О порядке определения нормативной цены земли”, однако содержание данного термина не раскрывалось.

Впоследствии названный термин был востребован как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации, причем в ряде региональных программ земельной реформы формирование законодательного установления принципа разрешенного использова­ния земель в городах и поселениях, а также процедур правового зонирования территорий поселений провозглашалось одним из элементов государственной политики по развитию оборота земли и другой недвижимости.1

Попытки раскрыть содержание данного термина предпринимались и в юридической литературе середины 90-х годов XX века. Так, ряд авторов предлагал понимать под разрешенным использованием и целевое назначение земельного участка, и требования к использованию земельного участка, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также из установленных для данного участка ограничений и обременений.2

Градостроительный кодекс РФ окончательно определился с данным понятием (ст. 1), понимая под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты. В свою очередь, градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

Таким образом, своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи, по сути, тех­ническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки.

Данный документ содержит текстовую и картографическую части. Текст включает юридические нормы и процедуры, связанные с использованием существующих объектов недвижимости, а также подготовкой и осуществлением строительных изменений на земельных участках.

Картографическая часть включает карту правового зонирования городской территории, а также приписанные к карте градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости в границах выделенных зон. Это значительно отличает Правила от традиционных документов, в которых правовую нагрузку имеет только текст, тогда как в данном случае карта имеет непосредственно правовое значение (разделение территории на зоны с различными регламентами).1

Именно данный нормативный акт определяет правовые основы территориального зонирования, в основе которого лежит разделение городской территории на определен­ное число зон с фиксированными границами. Для всех зон и соответственно для каждого земельного участка, расположен­ного в этих зонах, устанавливаются градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости: виды разрешенного использования объек­тов недвижимости (владельцы вправе выбирать вид из списка видов, установленного регламентом; предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков; предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках (например, отступы построек от границ земельных участков показатели высоты или этажности построек, процента застройки участков и др.); показатели мест парковки автомобилей и т.д.1

Так, в жилой территориальной зоне могут располагаться дома малой этажности (1-2 этажа), средней этажности (до 5-ти этажей) и многоэтажных домов. Если мы возьмем, например, жилую зону с домами малой этажности, то в перечень параметров разрешенных градостроительных изменений на земельном участке могут входить: теплицы; оранжереи; надворные туалеты; небольшие индивидуальные мастерские; сараи, бани и иные надворные постройки; резервуары для хранения воды; отдельно стоящие гаражи или стоянки на одну машину и т.д.2

Таким образом, наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности на земельные участки в поселениях.3

Проведению правового зонирования не мешает отсутствие окончательно разграниченного права государственной и муниципальной собственности в поселениях, поскольку правовое зонирование регулирует вопросы использования городской земли, но не распоряжения ею.4 Система правового зонирования сопрягается с иными подсистемами регулирования, связанными с установлениями ограничений на землепользование и застройку по требованиям экологии, охраны памятников истории и культуры и т.д. Выработка сводных регламентов проводится путем многочисленных консультаций разработчиков «Правил» с соответствующими специалистами.1 При этом существующие объекты, которые не вписываются в принятые регламенты, сохраняются, но изменение их строительных параметров допускается только в случае, если таковые направлены на приведение использования объекта в соответствии с регламентом данной зоны.2

Следовательно, в отличие от ЗК РСФСР «Правила» уста­навливают список разрешенных видов (не однозначного) использования участков, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны; при этом конечный выбор использования из установленного списка делает собственник (арендатор) участка.

Параметры и виды использования земельного участка (как и ограничения) устанавливаются для всех участков в пределах территориальной зоны, а собственник вправе использовать участок с расположенными на нем объектами недвижимости теми способами и в тех целях, которые не запрещены в ее пределах. Поскольку правила устанавливаются по отношению к каждой территориальной зоне, то разные территориальные зоны, расположенные в разных местах города, но принадлежащие к одному базовому типу, могут различаться по набору видов разрешенного использования недвижимости и по ее параметрам.3 Более того, может быть предусмотрен основной и факультативные виды градостроительного использования участка в пределах территориальной зоны.

Необходимо иметь в виду, что устанавливаемые Правилами градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Федеральным законом «О техническом регулировании» технических регламентов.1 Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются техническими регламентами по своей сути. Несомненно, к общим техническим регламентам будут отнесены различные защитные и охранные зоны.2

В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать, во-первых, порядок утверждения. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты – федеральным законом. Во-вторых, принципиально отличается их сфера действия. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории поселения в части застройки и т.д., то есть определяют внешнюю форму строительной деятельности в поселениях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), то есть определяют сам порядок безопасного ведения строительства.

Таким образом, Градостроительный кодекс РФ впервые легально и однозначно ввел необходимость правового (территориального) зонирования и «Правил земле­пользования и застройки» для каждого муниципального образования, а в соответст­вии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., планировка и застройка – это один из вопросов местного значения. Целевое назначение земель нашло свое продолжение в градостроительном регламенте, определяющем строительные и хозяйственные «изменения» недвижимости (и земельных участков).

Предусмотренный градостроительным законодательством порядок уточнения пределов использования земельных участков в поселениях заключается в следующем: 1) назначение земель определяется через «разрешенное использование земельных участков»; 2) разрешенное использование устанавливается градостроительным регламентом, ко­торый содержит совокупность параметров и видов использования участков, вклю­чая допустимые изменения объектов недвижимости; 3) градостроительный регламент разрабатывается и содержится в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - «Правил землепользования и застройки», которые не являются градостроительной документацией; 4) «Правила» разрабатываются органами местного самоуправления на основе правового зонирования.1

Администрация города посредством «Правил» получает возможность, во-первых, эффективно осуществить политику обустройства территории и регулировать ме­стные программы; во-вторых, сохранять некоторые земельные участки (около 30%) для перспективного использования с помощью особых правовых процедур; в-третьих, использовать новые рычаги управления и контроля над ситуацией, перевести мно­гие из сегодняшних «неуставных» отношений на правовую основу. Последнее возможно, поскольку «Правила» устанавливают полномочия разных субъектов, управлений и служб города, что по­зволяет администрации эффективнее использовать обращения в суд для достиже­ния результатов в интересах городского сообщества; в-четвертых, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использова­ния недвижимости (и земельных участков) из нескольких разрешенных вариантов, что позволяет оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации без бю­рократической волокиты.

Главное же заключается в том, что с введением системы правового зонирования в городе появляются ясные и «прозрачные» правила игры для всех участников инвестиционно-строительного процесса. В этом заинтересованы все: и администрация города, которая нуждается в четких основаниях для принятия решений, и застройщики (собственники недвижимости), которые нуждаются в общепринятых и ясных стандартах принятия решений, чтобы снизить возможность произвола со стороны чиновников. Кроме того, Правила предлагают упрощение и упорядочение процедур, связанных с передачей прав на земельные участки и иные объекты недвижимости, а также с получением разрешительной документации, что при сегодняшней бюрократизации процесса является значительным шагом навстречу интересам инвесторов.1

Однако, не смотря на ряд прогрессивных норм и решений, градостроительному законодательству в части установления правового режима земель поселений не удалось избежать ряда недостатков. Земельная реформа в городах и других поселениях в основном осу­ществлялась без учета социально-экономической значимости этих земель в формировании благоустроенной среды проживания. Градостроительная документация до сих пор не учитывает в достаточной степени экономическую ценность земли, не дает необходи­мых вариантов определения градостроительных условий использования земельных участков.

Кроме того, в подавляющем большинстве муниципальных образований России до сих пор не разработаны Правила землепользования и застройки (например, в Волгоградской области по состоянию на июнь 2004 г. они разработаны только в одном из 39 муниципальных образований). Причины этого носят объективный и субъективный характер. Не пытаясь отразить весь их спектр, хотелось бы обратить внимание на три из них.

1) разработка Правил является весьма дорогой в финансовом отношении процедурой, в то время как стандартной ситуацией для большинства муниципальных образований является отсутствие необходимых денежных средств.

2) большинство должностных лиц органов местного самоуправления, от которых зависит разработка Правил, не заинтересованы в этом, поскольку установление четкой и «прозрачной» процедуры осуществления строительной деятельности (изменения параметров объектов недвижимости на участке) приведет к ликвидации многих существующих коррупционных схем.

3) разработка районными (городскими) архитекторами градостроительных регламентов и утверждение их Правилами землепользования и застройки само по себе «автоматически» не решает всех проблем в сфере градорегулирования, поскольку необходимо одновременное принятие органами местного самоуправления и ряда иных документов – о межевании, о черте поселений, о порядке проведения торгов, о публичных сервитутах, о минимальных и максимальных размерах земельных участков и т.д.

Ситуация практически с повсеместным отсутствием на местном уровне правил землепользования и застройки (и вытекающими из этого проблемами в плане защиты прав граждан и их объединений в сфере градостроительной деятельности) обуславливает необходимость вмешательства в данный процесс органов государственной власти, затрудняемый, однако, двумя причинами.

Во-первых, планировка и застройка территории муниципального образования является вопросом местного значения, что следует из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (аналогичная норма была закреплена и в его предыдущей редакции).

Во-вторых, согласно п. 1 ст. 87 Бюджетного кодекса РФ к числу расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, относятся «прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления».

Поскольку планировка и застройка территории поселений является вопросом местного значения, финансируемого из местного бюджета, органы государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу компетенции органов местного самоуправления и административными методами «ускорять» разработку правил землепользования и застройки, так необходимых гражданам и юридическим лицам, находящимся в пределах городских поселений. Более того, отдельные попытки вторжения субъектов РФ в муниципальные градостроительные вопросы (например, в установлении видов территориальных зон в муниципальных образованиях) уже получили негативную оценку в юридической литературе.1

Что же следует предпринять в данной ситуации? Разработка каких-либо карательных санкций в отношении должностных лиц органов местного самоуправления, на наш взгляд, ничего не даст для решения указанной проблемы. Представляется, что одним из вариантов ее решения является выделение определенной доли денежных средств из федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) органам местного самоуправления на разработку правил застройки, то есть использование не административных, а финансово-экономических рычагов воздействия на местные власти.

Перечень конкретных мероприятий по разработке правил землепользования и застройки территории муниципальных образований субъекта РФ с указанием объема и источников их финансирования может быть предусмотрен, например, долгосрочной или среднесрочной целевой программой субъекта РФ. Так, в Волгоградской области принята программа «Обновление градостроительной документации о градостроительном планировании территории городских и сельских поселений Волгоградской области на период 2004-2010 гг.». При этом подобный вариант не следует рассматривать как единственно возможный.

До разработки указанных документов отсутствие зонирования земель создает правовую неопределенность для инвесторов при приобретении и обустройстве зе­мельных участков, лишая их возможности выбрать рациональный вид использования земли. Инвестиционная активность владельцев недвижимости снижается, органы местного самоуправления теряют эффективный инстру­мент регулирования социально-экономическим развитием городов. Поэтому реформу в градостроительстве (пересмотр концепции градостроительного планирования, разработку градостроитель­ной документации, нормативов и т.д.) надлежит продолжить одновре­менно с земельными преобразованиями. Только в этом случае удастся избежать ситуации, сложившейся в городе Волгограде в 2003 г., когда в Центральном парке культуры и отдыха города (то есть в рекреационной зоне) было начато строительство нескольких многоэтажных элитных домов, что привело к вырубке значительного массива древестно-кустарниковой растительности и судебному спору заказчика с общественностью.

В этой связи интересен зарубежный опыт судебной защиты публичных интересов в сфере градостроительства. Так, в 1926 г. Верховный суд США вынес решение по ставшему широко известным делу Village of Euclid v. Ambler Realty Co. Фабула дела была такова. В 1922 г. муниципальный совет поселка Эвклид принял ордонанс, которым был установлен исчерпывающий план по зонированию территории. Данный план регулировал размещение зон торговли, промышленности, жилой застройки, определявший размер и высоту строений. В связи с этим, земельные собственники предъявили иск, где утверждали, что зонирование лишает владельцев права собственности на землю, нарушает конституционные гарантии надлежащего правового процесса и равной правовой защиты. Однако Верховный суд указал, что «хотя зонирование значительно снижает ценность некоторых участков земли, исключает осуществление в некоторых зонах явно безвредных видов землепользования и создает трудные проблемы классификации зон, тем не менее ясно, что зонирование не является произвольным и необоснованным и имеет непосредственное отношение к охране здоровья населения, его безопасности, морали и общему благополучию».1

Представляется, что данный опыт зонирования и защиты публичных интересов мог бы быть востребован и в России.

§ 3. Правовые проблемы сочетания частных и публичных интересов при осуществлении градостроительной деятельности

Возрождение частной собственности на землю и все более активное вовлечение земельных участков в гражданский оборот, установление Градостроительным кодексом РФ новых принципов градорегулирования обосновывает теоретический и практический интерес к исследованию проблем взаимодействия норм частного и публичного права в регулировании отношений по использованию земельных участков поселений всеми категориями землепользователей. Исследование проблемы соотношения частного и публичного права в данной сфере отношений является основой для теоретических построений, направленных на решение важнейшей задачи установления пределов деятельности публичной власти по отношению к индивиду, что всегда являлось одной из наиболее актуальных задач для России.

Впервые вопрос о соотношении частного и публичного интереса в праве был поставлен еще римскими юристами. Согласно определению одного из крупнейших римских юристов Ульпиана (III в. до н.э.), к публичному праву принадлежат нормы о положении Римского государства как целого, к частному праву - нормы о положении отдельных лиц. Однако данное определение указывало в самом общем виде лишь направленность правового регулирования, признавало как факт существования неких двух частей права, но не позволяло раскрыть содержание ни публичного, ни частного права, что и обусловило дальнейшие теоретические разработки по данному вопросу в последующих зарубежных правовых системах как в «чистом» виде, так и в виде идей правового государства или общественного договора (Монтескье, Гоббс, Гегель). Большой вклад в исследование данного вопроса внесли и дореволюционные российские юристы (И.А. Покровский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.).1

При этом если на первых порах критерий интереса, по предположению ученых выдвинутый Ульпианом, считался достаточным для разделения права на частное и публичное, то уже к середине XIX века все большая структуризация и иерархизация общественных отношений, переплетение частных и общественных интересов, расширение вмешательства государства в считавшиеся традиционно частными отношения, различное научное понимание пользы, выгоды и цели в праве привело к тому, что формула Ульпиана стала считаться недостаточной.1

Поэтому в период существования советского государства, не смотря на негативное отношение к частному праву, проявившееся в формуле «... мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»,2 произошло дальнейшее развитие научных представлений о соотношении частного и публичного права. Особенно хотелось бы отметить работы выдающегося советского цивилиста Б.Б. Черепахина, который, выделил два концептуальных теоретических подхода к проблеме соотношения частного и публичного права. По его мнению, представители одной группы теорий при отыскании критерия разграничения частного и публичного права исходят из самого содержания регулируемых отношений, обращая внимание на то, что регулирует та или иная норма права или их совокупность, что из себя представляет содержание того или иного правоотношения (материальный критерий разграничения).

Представители другой группы теорий смотрели на самый способ, прием регулирования или построения тех или иных правоотношений, на то, как регулируют те или иные нормы, как строится то или иное правоотношение (формальный критерий). Впоследствии, наряду с указанными теориями, в научной литературе получило признание существование смешанной (формально-материальной) теории и теории отрицания деления права на частное и публичное.1 Однако применительно к целям настоящей работы, по нашему мнению, нет смысла рассматривать вопрос о разграничении частного и публичного права посредством изложения и критики многочисленных теорий, предложенных в литературе, поскольку это было уже сделано много раз. Поэтому мы считаем необходимым акцентировать внимание на вопросах соотношения норм частного и публичного права лишь в одной, достаточно локальной сфере общественных отношений, связанной с осуществлением использования земель поселений в рамках осуществления градостроительной деятельности.

В настоящий момент не последнюю роль в изменении воззрений общества и государства на соотношение публичного и частного права сыграло понимание того, что недопустимо рассматривать отрасли публичного и частного права в контексте противопоставления и искусственной изоляции, ибо это не отвечает общему смыслу правового регулирования, логике построения и развития системы законодательства. Возрастание не только политической, но и экономической роли государства приводит к известному стиранию граней между публичным и частным правом. Более того, в современных условиях деление права на частное и публичное становится все более условным, поскольку государство все активнее вторгается в регулирование цен, установление налогов, вопросы строительной и градостроительной деятельности, вводит процедуры лицензирования и государственной регистрации, что является прямым свидетельством того, что «частное право» не имеет сугубо автономного характера.2

Российское законодательство признает множественность форм собственности на землю и иные природные ресурсы, закрепляет принцип свободы договора (ст. 8 Конституции РФ; ст. 1 и ст. 421 ГК РФ). В то же время Конституция России и федеральное законодательство закрепляет ряд «противовесов» анархическому разгулу частного права. Например, принцип свободы договора ограничивают нормы о публичном договоре (ст. 426 ГК РФ); принцип неприкосновенности собственности – возможность принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ), реквизиции и конфискации (ст. 242-243 ГК РФ) и т.д.

Однако большинство российских и зарубежных юристов при рассмотрении вопроса о соотношении частного и публичного права обращают внимание на эту проблему в рамках гражданского и/или предпринимательского права. Количество научных работ, в которых проблема сочетания частных и публичных интересов рассмотрена применительно к земельным или экологическим отношениям очень немногочисленно,1 а исследования сочетания частного и публичного начал в градостроительной деятельности практически вообще отсутствуют.

Между тем признание наряду с публичным также и частного характера градостроительных норм способно ориентировать законодателя на вдумчивое отношение как к разработке нормативных актов, так и к их применению. В этом случае усилия будут направлены на достижение баланса интересов - частного и публичного, что позволит предупредить эксцессы в обществе, а также более адекватно регулировать имущественные отношения в городах, обеспечить возможность усиления роли государства в экономике страны.

Именно на решение этой задачи нацелен Градостроительный кодекс РФ, в котором впервые выделяются не просто частные и публичные интересы, а государственные, общественные и частные интересы в градостроительстве (ст. 3). Из данной конструкции следует как минимум два принципиальных вывода. Во-первых, законодатель не выделяет в отдельную разновидность публичных интересов муниципальные интересы, в то время как на органы местного самоуправления возложены более чем серьезные задачи по регулированию градостроительной деятельности (например, разработка и принятие правил землепользования и застройки). Во-вторых, в понимание публичного интереса данным кодексом внесено следующее звено: публичные интересы могут быть государственными и общественными. При таком делении допустим и вывод о возможности противоречия между ними.

Под государственными интересами в области градостроительной деятельности понимаются интересы Российской Федерации и субъектов РФ в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов. В случае если градостроительная деятельность противоречит государственным интересам, такая деятельность может быть прекращена.

Другой принципиальной разновидностью публичных интересов в градостроительстве являются общественные интересы. Общественные интересы в области градостроительной деятельности - интересы населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур городских и сельских поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия. В случае если градостроительная деятельность противоречит общественным интересам, такая деятельность может быть прекращена.

При сравнительном анализе государственных и общественных интересов в градостроительстве мы видим как количественное несовпадение перечня государственных и общественных интересов, так и качественные отличия. Например, в отличие от государственной задачи развития инженерной и транспортной инфраструктур, общественным интересом является развитие (кроме них) еще и социальной инфраструктуры, то есть объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, обеспечивающих устойчивое развитие и функционирование поселений и межселенных территорий. Характерно, что п. 4 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ предусматривает согласование только государственных и общественных интересов (но не частных) в области градостроительной деятельности, которое обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Частные интересы в области градостроительной деятельности - интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Необходимость выделения частных интересов обусловлена тем, что в правовой сфере должна быть четко законодательно закреплена сфера правопорядка, назначение которой заключается в правовом опосредовании отношений свободного, самостоятельного субъекта права, гарантированного от произвольного вмешательства как самой публичной власти, так и иных лиц.1

Градостроительная деятельность граждан и юридических лиц может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 декабря 1999 г. № 5196/99 было указано на необоснованность решения суда об отклонении исковых требований по мотиву согласования проекта строительства с проектными и другими организациями. Застройщик осуществлял строительство вставки без надлежащего согласования с собственником примыкающего к вставке здания. Принятые по делу судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.1

Как мы полагаем, частные интересы в градостроительстве могут быть двух основных разновидностей. Во-первых, это интересы граждан и юридических лиц, возникающие в ходе осуществления градостроительной деятельности на своем участке, из чего вытекают обязанности соблюдать градостроительные регламенты, нормы и правила, экологические требования, санитарные правила и т.д., равно как и право требовать соблюдения этих требований от иных конкретных лиц (например, соседей).

Во-вторых, частные интересы в градостроительстве могут затрагивать интересы неопределенного круга лиц, например, при общественных обсуждениях концепции застройки городского квартала.

Гарантией обеспечения государственных, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности является возложение обязанности на всех субъектов градостроительной деятельности по выполнению: а) требований нормативных правовых актов, государственных градостроительных и экологических нормативов и правил; б) требований градостроительной и проектной документации в целях обеспечения благоприятных условий проживания в ходе осуществления застройки территории или использования участков иным общественно значимым способом; в) посредством осуществления контроля органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественного контроля за выполнением указанных требований.

В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения в ходе нарушения экологических и градостроительных норм и правил, соответствующие городские кварталы или иные территории (например, загрязненные химическими, биологическими и другими веществами) подлежат консервации и специальной обработке в установленном экологическим законодательством порядке. Население при этом может быть эвакуировано либо продолжать проживание на данных территориях, в отношении которых будет установлен режим особого градорегулирования со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Таким образом, представляется очевидным наличие в качестве основания разграничения системы частных и публичных начал в градостроительстве категории «интерес». Основным интересом в сфере градостроительства является публичный интерес – интерес всех жителей городского поселения в благоприятной среде жизнедеятельности. При этом нормы, определяющие характер застройки поселения и требования в области охраны окружающей среды, выражают интересы всех и лично каждого гражданина. Такую же роль играют и нормы, регламентирующие или ограничивающие деятельность граждан (градостроительные и технические регламенты), направленные при этом на соблюдение публичного интереса и сбалансированного развития поселения (устойчивого развития). Следовательно, основной массив градостроительных норм – публичные нормы. Расширение сферы действия публично-правовых способов регулирования градостроительных отношений является на данном этапе объективным и закономерным процессом.

Однако наряду с важностью этой категории в разграничении вопросов частного и публичного в градостроительном праве, следует обратить внимание и на методы публично-правового и частноправового регулирования соответствующих общественных отношений.1 Суть императивного метода заключается в том, что наделенный властными полномочиями субъект устанавливает нормы и правила (например, санитарные правила или порядок получения разрешения на строительство) в одностороннем порядке. При этом существует тенденция взаимного проникновения публично-правовых и частноправовых методов в регулирование градостроительных отношений. Так, в градостроительном законодательстве диспозитивность находит свое выражение в предоставлении гражданам простора автономии воли в плане участия в градостроительных отношениях, в том числе и в отношениях с органами власти, когда последние выступают не как носители публичной власти, а как субъекты договорных отношений (например, приобретение под застройку на торгах в собственность или аренду муниципальных земельных участков, попадающих под те или иные градостроительные регламенты и расположенные в различных территориальных зонах).

Не менее интересны проявления диспозитивного метода в части заключения договоров и соглашений между органами государственной власти, а также между ними и органами местного самоуправления по отдельным вопросам организации управления землями поселений. В таких случаях происходит включение диспозитивной основы регулирования общественных отношений в типичную сферу публично-правовых, административных отношений.

Поэтому разграничение частных и публичных отношений по содержанию (материальная теория), то есть по критерию интереса не позволяет нам получить четкие границы разграничения частноправового и публично-правового регулирования в градостроительстве, поскольку оставляет открытым вопрос о той грани, которая очерчивает круг частных и публичных интересов. Например, строительство в 2003 г. элитных домов в Центральном парке культуры и отдыха города Волгограда (рекреационной зоне) отражало интересы группы физических лиц, принимающих долевое участие в строительстве, хозяйствующего субъекта – подрядчика, интересы органа местного самоуправления, выдавшего разрешение на строительство и интересы органа государственной власти, давшего положительное заключение государственной экологической экспертизы на строительство. Но противоположным был общественный интерес группы жителей близлежащих домов, по мнению которых разрушение древестно-кустарниковой растительности парка ведет к ухудшению экологической обстановки в городе, а отсутствие общественных обсуждений проекта застройки нарушает их конституционные права.

В данном контексте показателен пример из зарубежного опыта, когда крупная австралийская авиакомпания решила воздвигнуть в Сиднее стоэтажный небоскреб, и, получив все необходимые разрешения, развернула строительство. Однако в самом разгаре строительства некая гражданка предъявила строителям претензии, что здание загородит ей вид на залив, что ущемит ее жизненно важные права, в частности, право на комфорт. Строительство было остановлено, и возобновить его компания смогла только после долгих переговоров и поиска компромисса с заявительницей.1 Однако в России до подобного господства права еще далеко.

Таким образом, материальный критерий разграничения частного и публичного права – содержание интереса - в рассматриваемой сфере отношений не позволяет провести такое разграничение. При применении формального критерия (частное право охраняется по инициативе субъекта в порядке гражданского судопроизводства) мы сможем более четко определить частный интерес в этой конфликтной ситуации. Поэтому представляется, что наиболее правильной теорией разграничения частных и публичных интересов в градостроительстве в большинстве конкретных ситуаций будет является смешанная (формально-материальная теория), представителями которой являлись в свое время Р. Иеринг, Н.М. Коркунов и другие.2

Нельзя полностью согласиться со сторонниками теории формального подхода разграничения частного и публичного права еще и потому, что порядок охранения интересов субъекта (по инициативе государственных органов или в частном порядке) не отвечает требованиям и сложности складывающихся в России градостроительных общественных отношений. В связи с этим метод регулирования общественных отношений выступает в роли разграничения частного и публичного только в совокупности с критерием “интереса” в регулировании отношений в сфере градостроительства.