Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   19
§ 3. Ограниченные вещные права на земельные участки в черте поселений

Право собственности в силу своего абсолютного характера охватывает любые объекты материального мира. По отношению к объектам ограниченных вещных прав позиция законодателя заключается в закреплении возможности владеть отдельными видами имущества только на строго закрепленных титулах. Главным образом необходимо различать ограниченные вещные права на землю и ограниченные вещные права на иное недвижимое имущество. Например, на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления субъектам не могут принадлежать земельные участки. На праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения субъектам не могут принадлежать иные, кроме земли, объекты недвижимого имущества. Определенного рода компромисс в этом вопросе представляет сервитут, который может обременять как земельный участок, так и иные объекты недвижимого имущества. В этой связи трудно согласиться с высказываемым в научной литературе мнением, что к числу вещных прав граждан на землю относится право оперативного управления земельным участком.1 На наш взгляд, в подобной конструкции отсутствует всякий смысл, поскольку соответствующий объем прав на землю предоставляется субъектам в рамках права постоянного (бессрочного) пользования (не говоря уже о том, что эта позиция прямо противоречит существовавшему в последние сто лет земельному законодательству).

Столь же обоснован вывод С.В. Камышанской о том, что «нельзя рассматривать право постоянного пользования на иную недвижимость помимо земельных участков как самостоятельное вещное право, равное по содержанию праву постоянного пользования, предусмотренному ст. 268 ГК РФ».2 Таким образом, земельное и гражданское законодательство предусматривает три вида ограниченных вещных прав на землю: право пожизненного наследуемого владения, право постоянного бессрочного пользования и сервитут.3

Как отмечалось в научной литературе, основу правового института прав лиц – не собственников земельного участка (т.е. объективного права) составляют нормы, определяющие характер, содержание и объем прав и обязанностей лиц – не собственников земельных участков, в то время как право на землю лица – не собственника земельного участка, как субъективное право – обеспеченная законом или договором возможность непосредственного использования земли с целью получения определенных благ.4

Право пожизненного наследуемого владения. Данный вид прав на землю впервые появился в 1990 г. в самом начале земельной реформы и может рассматриваться как компромисс между правом пользования, на котором предоставлялись земельные участки гражданам и юридическим лицам в дореформенный период, и правом собственности, целесообразность введения которого в тот момент вызывала сомнение. В период с 1990 г. по декабрь 1993 г. земельные участки на данном праве были предоставлены десяткам тысяч граждан. При этом первоначально граждане-пользователи земельного участка, превышающего предельные нормы, при его приватизации могли претендовать на предоставление им таких излишков на праве пожизненного наследуемого владения.

Право пожизненного наследуемого владения (далее землевладения) не имело и не имеет ничего общего с правомочием владения как одним из составляющих права собственности. Это самостоятельный вид прав на землю, принадлежащий только физическим лицам. В соответствии с ранее существовавшим порядком данное право приобреталось путем предоставления земельного участка органами местно­го самоуправления или по наследству. При этом предполагалось, что земельный участок предоставляется из муниципальной собственности, хотя разграничение государственной и муниципальной собственности на землю даже в начале XXI века по-прежнему далеко от завершения.

В декабре 1993 г. Указом Президента РФ «О приведе­нии земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были исключены все упоминания о землевладении из Земельного кодекса РСФСР в связи с чем земельные участки гражданам на данном титуле впервые перестали предоставляться. На наш взгляд, данный Указ Президента РФ противоречит Конституции РФ по следующим основаниям.1

В соответствии с п. “а” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ разрешает Конституционный Суд РФ. Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Согласно п. 2 ст. 65 Закона РСФСР от 12 июля 1991 года «О Конституционном Суде РСФСР», действовавшего на момент принятия Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г., нормативные акты считаются недействующими с момента вступления в законную силу постановления Конституционного Суда о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными.

Согласно подп. 1 п. 2 ст. 1 и подп. 2 п. 1 ст. 64 вышеуказанного Закона РСФСР, решение о признании нормативного акта не соответствующим Конституции полностью или частично принимается Конституционным Судом по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта. Решение о признании Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г., не соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом не принималось.

Указы Президента РФ, согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, не должны противоречить федеральным законам, а, следовательно, и законам РСФСР, которые в соответствии с пунктом 2 заключительных и переходных положений Конституции применяются в части, ей не противоречащей. Однако данное противоречие может быть установлено только Конституционным Судом РФ согласно предоставленных ему Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» полномочий.

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. не только противоречит Земельному кодексу РСФСР, но и признает его недействующим в части, а также вносит в него изменения, что выходит за рамки предоставленных Президенту РФ Конституцией Российской Федерации полномочий. Необходимо также отметить, что согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ, федеральные законы принимаются Государственной Думой. Следовательно, внесение изменений и дополнений в действующее законодательство является правом высшего представительного органа государственной власти РФ, а не Президента РФ. В нарушение указанного порядка, ч. 2 п. 3 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. в тексте Земельного кодекса РСФСР исключила слова «пожизненное наследуемое владение».

Кроме того следует отметить определенную непоследовательность такой позиции Президента РФ, так как в 1994 году им была подписана часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой статьи 216, 265-267 посвящены праву пожизненного наследуемого владения земельным участком.

Положительное решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу (т.е. признание Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. противоречащим Конституции и его отмена, а, следовательно, восстановление действия ЗК РСФСР), на наш взгляд, могло бы повысить правовую защищенность граждан России в сфере земельных отношений, снизить актуальность и политическую напряженность вокруг нового Земельного кодекса, а также приостановить принятие противоречащих Конституции РФ и законам РФ законов субъектов РФ. В случае противоречия положений отдельных статей ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. Конституции РФ, Конституционный Суд РФ был бы вправе признать их не соответствующими Конституции РФ. По указанному вопросу запрос в Конституционный Суд РФ был направлен в январе 2000 г. Волгоградской областной Думой.1

6 июля 2000 г. Конституционный Суд РФ в своем Определении2 отказал в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы, как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в частности, указав следующее.

Принимая Указ от 24 декабря 1993 года «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», Президент РФ в связи с принятием всенародным голосованием Конституции Российской Федерации преследовал цель обеспечения конституционных прав граждан на землю.

Конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю - это, прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Земля рассматривается Конституцией РФ как объект права частной собственности (статьи 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8; ч. 1 ст. 74); владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст.36).

До 1993 года регулирование земельных отношений осуществлялось нормами земельного законодательства. Новая Конституция РФ исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.

Указ Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» в целях обеспечения прав граждан на землю определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Именно поэтому данный Указ был вынесен на рассмотрение Федерального Собрания, которое фактически согласилось с предложенным Президентом РФ вариантом разграничения земельного и гражданского законодательства в сфере регулирования земельных отношений, закрепив его в соответствии со статьей 71 (пункт «о») Конституции России в ГК РФ, а также иных федеральных законах.

Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации (ст. 80 ч. 2 Конституции Российской Федерации). Это означает, что он, в частности, обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации, в том числе в случаях, когда нормы, действовавшие в указанной области до принятия Конституции РФ 1993 года, противоречат указанным конституционным положениям. Причем в соответствии с требованием пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ для Президента РФ как гаранта Конституции Российской Федерации не исключается возможность принятия нормативных решений в области земельных отношений о применении либо неприменении законов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ. Именно это требование Конституции РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, и было реализовано данным Указом Президента РФ.

Однако позиция Конституционного Суда РФ является ошибочной по следующим основаниям. Во-первых, нельзя согласиться, что до принятия Конституции РФ регулирование земельных отношений осуществлялось нормами земельного права, а после принятия Конституции РФ – нормами земельного и гражданского права. Еще п.1 Указа Президента от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» было закреплено правило, что «совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства».

Во-вторых, нельзя согласиться с мнением Конституционного Суда РФ, что Федеральное Собрание «фактически согласилось» с позицией Президента РФ, что нашло свое отражение в Конституции РФ, ГК РФ и иных федеральных законах. Напротив, названным Указом Президента РФ признается недействующей статья 12 (бессрочное (постоянное) пользование земельными участками), а также исключаются все упоминания о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком. Однако в ст. 216, 265, 266, 267, 268, 269, 270 и т.д. ГК РФ названные права на землю снова закрепляются. В ст. 284-285 ГК РФ регулируется порядок изъятия земельного участка, используемого не по целевому назначению либо с нарушением законодательства (ст. 40 ЗК РСФСР, регулирующая аналогичный порядок признана данным Указом утратившей силу). В принятых после 1993 г. Федеральным Собранием законах также отражена позиция, не совпадающая с позицией Президента Российской Федерации.

Так, согласно п. 4 ст. 14 закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», земельные участки могут предоставляться гражданам в собственность или на ином вещном праве. Одним из видов вещных прав является право пожизненного наследуемого владения (ст. 216 ГК РФ). Правда, на практике земельные участки гражданам на данном титуле впервые не предоставлялись за исключением ряда субъектов РФ.

В-третьих, невозможно согласится и с мнением, что в соответствии с требованием пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ для Президента РФ как гаранта Конституции РФ не исключается возможность принятия нормативных решений в области земельных правоотношений о применении либо неприменении законов, действовавших на территории России до вступления в силу Конституции РФ. Согласно п. 2. Раздела 2 Конституции РФ, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Даже при расширительном толковании данной нормы нельзя прийти к выводу, что Президент РФ вправе произвольно отменять действие законов, которые, по его мнению, противоречат Конституции. Тем не менее, именно к такому выводу пришел Конституционный Суд РФ.

В связи с этим совершенно справедливо в ряде научных исследований при анализе положений названного Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г., по ним были высказаны критические замечания. Так, в работе О.М. Оглоблиной отмечалось, что поскольку осуществленный в Указе Президента РФ от 24 декабря 1993 г. порядок изменения закона не предусмотрен законодательством и Конституцией РФ, нет оснований для формального вывода о неприменимости норм ЗК РСФСР, утративших силу в результате его принятия.1 По мнению О.И. Крассова, Указ от 24 декабря 1993 г. «послужил возникновению правового вакуума в сфере регулирования земельных отношений, который породит комплекс негативных социальных, экономических и экологических последствий».2

В то же время следует отметить, что не смотря на негативную в целом оценку Указа Президента от 24 декабря 1993 г., сама конструкция права пожизненного наследуемого владения получила в целом негативную оценку в юридической литературе. О нецелесообразности существования этого титула прав на землю упоминали в своих трудах Голиченков А.К., Козырь О.М.3 и другие.

Например, профессор Сыродоев Н.А. по данному вопросу писал: «любой гражданин понимает, что ему сподручнее иметь земельный участок в собственности, чем в каком-то непонятном пожизненно наследуемом владении».1 В другой работе он высказался еще более критично: «что касается наследуемого землевладения, то закон мог бы установить … наследование права землепользования. Понятие «пожизненное» несет сугубо эмоциональную окраску».2 С этой позицией следует согласиться в той части, что разница между землевладением и землепользованием была невелика в случае, если на земельном участке гражданина располагались возведенные в установленном порядке здания и сооружения. При передаче их другому собственнику передавались и соответствующие права на земельный участок.

По мнению Г.В. Чубукова, при многообразии форм собственности на землю должны существовать различные титулы прав на землю не собственников земельных участков. Более того, по его мнению «многие годы реформирования земельного строя в России право пожизненного наследуемого владения граждан было предметом необоснованной критики со стороны «копировщиков» прозападной модели земельного правопорядка».3 Мы полностью разделяем эту точку зрения, поскольку особенности реформирования земельных отношений в России не позволяют в чистом виде заимствовать опыт зарубежных стран (где действительно существует два вида прав на землю – собственность и аренда), сформировавшийся в своих специфических национальных условиях в течение нескольких столетий.1

И.А. Иконицкая, критикуя право пожизненного наследуемого владения, предлагала установить федеральным законом, что земельные участки могут предоставляться гражданам на праве пожизненного наследуемого владения в тех случаях, если правовыми актами субъектов РФ земельные участки для определенных видов деятельности в собственность не предоставляются.2 Данная позиция была действительно отчасти обоснована реально существовавшим правовым вакуумом на федеральном уровне в период до вступления в силу нового ЗК РФ, который окончательно решил вопрос о не целесообразности существования землевладения.

Согласно ст. 21 ЗК РФ, земельные участки на праве землевладения в настоящий момент больше не предоставляются, однако ранее предоставленные гражданам на этом праве участки за ними сохраняются. Таким образом, если ЗК РФ предусматривает конечность права постоянного бессрочного пользования на землю граждан (земельные участки на данном титуле не передаются по наследству), то для права землевладения предусмотрена двойственная позиция: из государственных или муниципальных земель участки на данном титуле впервые не предоставляются, однако в случае перехода такого участка по наследству органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны будут зарегистрировать этот вид прав на землю за новым землевладельцем. Ситуация, правда, осложнится в случае, если наследников данного права будет несколько, а участок будет являться неделимым. В этом случае станет необходимым решение вопроса о переходе участка одному лицу с выплатой остальным компенсации.

При анализе вопросов наследования права землевладения следует отметить еще одно обстоятельство. Согласно п.2 ст. 30 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г., садовые, огородные и дачные земельные участки, предоставленные гражданам на праве землевладения, наследуются по закону, то есть составление завещания не допускается. Однако согласно ст. 1181 ГК РФ, порядок наследования участков, принадлежащих гражданам на праве собственности и праве землевладения, одинаков и производится на общих основаниях. Земельный кодекс РФ особенностей наследования земельных участков, принадлежащих гражданам на праве землевладения, не устанавливает. Таким образом, налицо коллизия двух федеральных законов: Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Представляется, что согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В силу ст. 2 ГК РФ следует сделать вывод, что отношения по наследованию земельных участков регулируются именно гражданским, а не земельным законодательством.

Напротив, в отличие от ст. 266-267 ГК РФ, которые предусматривают право землевладельцев передавать такой участок по наследству, в аренду или безвозмездное срочное пользование, ст. 21 ЗК РФ оставляет указанным гражданам лишь одну возможность – передать участок по наследству. Другие предусмотренные ЗК РФ варианты (приватизация, добровольный отказ от участка) влекут за собой прекращение права землевладения. Таким образом, налицо коллизия еще двух Федеральных законов – ГК РФ и ЗК РФ. Учитывая, что согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ, в данном случае надлежит руководствоваться именно ЗК РФ.

Нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «право пожизненного наследуемого владения переходит к лицу, приобретающему право собственности на здание, строение, сооружение, расположенное на таком земельном участке. Это следует из положений ст. 35 ЗК РФ…».1

На наш взгляд, в данном случае подлежит применению не п.1 ст. 35 ЗК РФ, который распространяется на собственников земельных участков, а п.3 ст. 35 ЗК РФ, регулирующий случаи, когда земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности. Данная норма отсылает к п.1 ст. 36 ЗК РФ, согласно которому граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом, то есть в собственность или аренду. Упомянутые же в п.1 ст. 35 ЗК РФ «порядок пользования» и «право на использование» нельзя понимать как «право постоянного бессрочного пользования», которое впервые у граждан и юридических лиц не возникает, и органами юстиции не будет зарегистрировано. Не подлежит применению в данном случае и ст. 552 ГК РФ.

Право постоянного бессрочного пользования. В отличие от предыдущего вида ограниченных вещных прав на землю, субъектами права постоянного (бессроч­ного) пользования (далее землепользования) могут быть как юридические лица, так и граждане. В условиях господства исключительной государственной собственности на землю в дореформенный период земельные участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам исключительно на праве постоянного или временного пользования. После начала земельной реформы и возникновения правовой базы для приватизации земельных участков, как гражданами, так и юридическими лицами – собственниками приватизированных предприятий либо иных зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства, число землепользователей в России уменьшилось. Однако до сих пор их количество исчисляется тысячами.

Земельное законодательство 90-х годов XX века, уделяя основное внимание праву собственности и аренды, содержало противоречивое регулирование права пользования земельным участком. ЗК РСФСР 1991 г. включал соответствующие нормы, однако, п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», была признана недействующей статья 12 ЗК РСФСР «Бессрочное (постоянное) пользование земельными участками».

Впоследствии принимается ряд федеральных законов, предусматривающих для определенных категорий юридических лиц именно данный вид прав на землю. Так, согласно ст. 39 Федерального закона от 13 января 1996 г. «Об образовании», земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливалось, что земельные участки, на которых размещаются здания и сооружения органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, безвозмездно предоставляются им в постоянное пользование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 48). Приведенный перечень таких федеральных законов не является исчерпывающим.

Возникший пробел в земельном праве в части регулирования землепользования попытались решить региональные органы власти, хотя земельные участки на праве землепользования и землевладения в период 1994-2001 гг. предоставлялись гражданам далеко не во всех субъектах РФ. Как правило, на праве землевладения земельные участки предоставлялись бесплатно, зато на праве землепользования часто за плату.1 Перечень субъектов права землепользования, указанный в законах субъектов РФ, мог как дублировать федеральный, так и дополнять (конкретизировать) его.

Так, в Воронежской области на праве землепользования земельные участки могли предоставляться государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям; общественным и религиозным организациям (объединениям); благотворительным и иным фондам, а также иным некоммерческим организациям, предусмотренным федеральным и областным законодательством. Более того, для граждан-пользователей и землевладельцев в этой области были предусмотрены определенные дополнительные гарантии их прав. Так, землевладельцы, размеры участков которых превышали предельные нормы бесплатной передачи земли в собственность, в случаях, указанных в законе, имели право приобретать соответствующую часть участка в собственность с оплатой в рассрочку до 10 лет в порядке, устанавливаемом федеральным и областным законодательством.2

В других субъектах РФ правовое регулирование отношений землевладения и землепользования имело свою специфику, например, в части ограничения права выбора титула прав на землю для субъектов земельных отношений при предоставлении участка впервые. Например, в Новгородской области была прямо предусмотрена возможность предоставления, как юридическим лицам, так и гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, а предоставление участка гражданам на праве пожизненного (наследуемого) владения не предусматривалось.

Восполняя пробелы в федеральном законодательстве, законы субъектов РФ предусматривали разный объем субъективных прав лиц – не собственников земельных участков, например, по распоряжению таким земельным участком. Так, законы ряда субъектов РФ предусматривали право землевладельцев передавать его по наследству, передавать в аренду или срочное пользование, а также добровольно отказаться от него.1

В законах других субъектов РФ подчеркивалось, что землевладелец и землепользователь вправе передать земельный участок в аренду или срочное пользование только с согласия собственника.2 В законах третьей группы субъектов РФ возможность совершения названных сделок ограничивалась дополнительными условиями. Например, граждане, которым земельные участки принадлежали на праве пожизненного наследуемого владения, могли передавать их в аренду на срок до пяти лет лишь в случаях временной нетрудоспособности, призыва на действительную военную службу, поступления на учебу. В случае наследования земельных участков несовершеннолетними детьми допускалась передача этих участков в аренду под контролем местных Советов народных депутатов на срок до достижения совершеннолетия наследника.3 Законы отдельных субъектов РФ распространяли эти правила как на владельцев, так и пользователей земельных участков.4

К числу удачных новелл регионального законодателя следует отнести установление предельных норм предоставления земельных участков на праве землевладения. Например, в Республике Коми, предельные размеры участка для строительства, обслуживания жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства в поселках городского типа предоставлялись на праве землевладения - до 0,2 гектара; для строительства и обслуживания жилого дома в городах - до 0,15 гектара, для садоводства – до 0,1 га и т.д., а на праве землепользования, например, для огородничества, в размере до 0,1 га на семью.

Принципиально важным являлось установление в законах субъектов РФ перечня оснований предоставления на вещном праве указанным в законе субъектам земельных участков всех видов целевого назначения и разрешенного использования, включая земли поселений. Например, в Республике Коми земельные участки могли предоставляться гражданам на праве землевладения для ведения личного подсобного хозяйства; строительства и обслуживания жилого дома; индивидуального или коллективного дачного строительства, садоводства, строительства индивидуальных гаражей и т.д. Для жилищного строительства, промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики, обороны и иного несельскохозяйственного назначения, земельные участки предоставлялись на праве землепользования или аренды.

В городе Москва право землевладения предоставлялось гражданам - домовладельцам, постоянно зарегистрированным в домах, принадлежащих им на праве собственности и расположенных на этих участках. Гражданам - домовладельцам, не зарегистрированным постоянно в домах, принадлежащих им на праве собственности, это право могло быть предоставлено в случае, когда земельный участок, на котором находится дом, на момент обращения гражданина с заявлением о регистрации (перерегистрации) прав на землю в уполномоченный орган городской администрации не находился на территории, отведенной под городскую застройку в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом детальной планировки. В пределах Московской кольцевой автомобильной дороги земельные участки на праве землевладения могли предоставляться площадью до 0,06 гектара, а за ее пределами - до 0,12 гектара. Сверх указанных площадей земельные участки вышеуказанным гражданам предоставлялись в аренду.1

Предоставляя возможность физическим лицам получить земельный участок на праве землевладения, а тем более землепользования, субъекты РФ формально вступали в противоречие с федеральными актами, не предусматривавшими общих оснований предоставления земли на ином, кроме собственности и аренды, праве. Проанализированные выше противоречия в правовом регулировании отношений землепользования были устранены только после вступления в силу ЗК РФ. В отношении права землепользования и землевладения ЗК РФ развивает направление земельной реформы, связанное с постепенным отказом от данных титулов прав на землю и их замену правом собственности и аренды. В части права землепользования новеллы ЗК РФ заключаются в следующем:

1. Вместо существовавшего ранее указания на конкретные категории юридических лиц - землепользователей, ЗК РФ (п.1 ст. 20) устанавливает правило о том, что на праве землепользования земельные участки предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления. В отношении данной нормы обоснованно были высказаны критические замечания Е.Н. Никитиной, считающей целесообразным внести изменения в ст. 20 ЗК РФ в части сохранения права государственных и муниципальных предприятий на получение участка на праве землепользования, а также сохранить право землевладения для граждан.2

Следует также отметить разницу в подходах к данному вопросу ГК РФ и ЗК РФ. ГК РФ в ст. 268 устанавливает, что право землепользования участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

Таким образом, ГК РФ не содержит какого-либо перечня юридических лиц - землепользователей, а также не устанавливает запрета на предоставление земельных участков на праве пользования гражданам. Кроме того, предоставление земельного участка органам государственной власти и местного самоуправления является затруднительным, поскольку не в одном законе такая организационно-правовая форма не упоминается.1

2. Согласно п.3 ст. 552 ГК РФ, покупатель недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Однако в силу п.2 ст. 20 ЗК РФ, запрещающей предоставление впервые гражданам земельных участков на праве постоянного бессрочного пользования, данный вид прав на землю покупателю недвижимости не переходит, хотя это иногда и утверждается в научной и периодической литературе,2 что отчасти является следствием внутренних противоречий самого ЗК РФ (ср.: п.1 ст. 35 и п.2 ст. 20 ЗК РФ). При этом сроков приватизации такого участка не установлено.

3. Для юридических лиц, не отнесенных к вышеупомянутым категориям, Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлена обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком либо путем выкупа в собственность, либо путем заключения договора аренды в срок до 1 января 2006 г. При этом не предусматривается никаких исключений из этого правила, стимулов и санкций для юридических лиц, а, следовательно, действенного механизма контроля и понуждения к переоформлению прав.1

Между тем земельные участки, например, для коллективного садоводства (гаражного строительства) в дореформенный период предоставлялись в порядке отвода исполкомами Советов депутатов предприятиям, организациям и учреждениям, а не конкретным гражданам (ст. 74 ЗК РСФСР 1970 г.). Следовательно, земельный участок закреплен на праве постоянного пользования за кооперативом (товариществом) как юридическим лицом, а не совокупностью граждан-садоводов или дачников. При этом большинство таких граждан не хотят становиться собственниками своих дачных и садовых участков, а, тем более, не захотят стать их арендаторами. Поэтому попытка принудительного переоформления прав на землю в данном случае может повлечь социальный взрыв. Конституционность нормы, фактически означающей национализацию имущества юридических лиц, может быть рассмотрена Конституционным Судом, например, по запросу представительного органа субъекта РФ. Другим решением данного вопроса может служить расширение перечня юридических лиц, указанного в абз.1 п.2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», за которыми земельные участки сохраняются на праве постоянного (бессрочного) пользования, посредством добавления в него гаражных, потребительских, дачных, садовых и некоторых иных некоммерческих организаций.

Следует также подчеркнуть, что, во-первых, в соответствии с ч.1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Возложение на них обязанности в определенный срок выкупить земельный участок не соответствует Конституции. Во-вторых, п.1 ст. 1, п.1 ст. 421 ГК РФ предусмотрен принцип свободы договора, под которым следует понимать возможность самостоятельного принятия решений субъектами права, с кем вступать в договорные отношения, какие именно договоры заключать и на каких условиях. Гражданский кодекс РФ, правда, включает и ряд норм, ограничивающих свободу договора исходя из публичных интересов. В первую очередь это правило вытекает из ст. 426 ГК РФ, устанавливающей обязанность заключить публичный договор. Однако ГК РФ ни в одной статье не предусмотрена возможность принуждения любого лица к заключению договора аренды.

По нашему мнению, возложение обязанности на субъектов земельного права вступать в договорные арендные отношения может толковаться как умаление основных прав человека и гражданина, а ЗК РФ в этой части следует охарактеризовать как законодательный акт, нарушающий конституционные права граждан и юридических лиц на землю. Представляется, что данная норма направлена на пополнение бюджетов всех уровней, однако является вариантом экстенсивного, а не интенсивного пути решения земельных и тесно связанных с ними градостроительных и финансовых вопросов. После единовременного наполнения бюджетов всех уровней произойдет частичный отток финансовых средств, что вновь поставит перед органами власти всех уровней необходимость разработки механизма вовлечения земель поселений в хозяйственный оборот, принятия Правил землепользования и застройки и т.д.

4. ГК РФ предусматривает для землепользователей возможность ограниченного распоряжения земельным участком. Согласно ст. 270 ГК РФ, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Такое же право предоставляли и иные федеральные законы. В большинстве случаев субъектами данного вида прав на землю являлись государственные и муниципальные учреждения.

Несмотря на то, что в силу ст. 298 ГК РФ учреждение не может даже с согласия собственника распоряжаться земельным участком, в течение ряда лет существовала практика передачи в аренду образовательными учреждениями земельных участков с использованием полученных в качестве арендной платы средств на обеспечение и развитие образовательного процесса. Теперь такая практика должна быть прекращена, поскольку согласно ст. 20 ЗК РФ, государственным и муниципальным учреждениям земельные участки могут быть предоставлены только на праве постоянного (бессрочного) пользования с установлением запрета любой формы распоряжения ими.


§ 4. Правовые проблемы прекращения прав на землю в черте поселений

Под прекращением права собственности, как отмечалось в научной литературе, следует понимать «совокупность юридических и фактических действий (событий), совершаемых собственником или компетентным органом, с которыми законодательство связывает утрату права собственности, в результате чего последнее либо перестает существовать вообще, либо возникает у другого субъекта гражданского права».1

Существует несколько классификаций прекращения права собственности. Так, А.А. Крысанов предлагает выделять три группы оснований прекращения права собственности: во-первых, прекращение добровольное – осуществляемое по воле собственника, во-вторых, утрата права собственности по объективным причинам не зависимо от воли собственника, и, в-третьих, принудительное прекращение, т.е. осуществляемое помимо и против его воли.2

Разновидностью последнего основания является национализация, предусмотренная ст. 235 ГК РФ, а также некоторыми иными нормативно-правовыми актами. Как отмечал В.А. Белов, «национализация представляет собой законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного участия в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество (права участия в делах и капиталах) у государства, с целью обеспечения государством функциональности соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях…».1

Попытка возрождения данного гражданско-правового института до настоящего времени страдает бессистемностью и хаотичностью. Главная проблема заключается в отсутствии федерального закона «О национализации», который должен четко определить основания (причины) и порядок ее проведения, а также компенсации причиненных убытков. Не решен четко вопрос и о «муниципализации» имущества, то есть возможности и порядке принудительного обращения его не в государственную, а в муниципальную собственность.

В любом случае нормы разрабатываемого проекта закона о национализации должны соответствовать положениям п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Положения Конституции РФ в части объема и порядка компенсации убытков соответствуют положениям международных договоров и соглашений. Так, согласно ст. 9 Конвенции о защите прав инвестора (1997), национализация или реквизиция не могут быть осуществлены без выплаты инвестору адекватной компенсации. Аналогичной позиции придерживается и Европейский Суд по Правам Человека. Так, при рассмотрении дела Литгоу против Соединенного Королевства, Суд подчеркнул, что национализация собственности без разумного возмещения будет при нормальном положении вещей представлять собой несоразмерное вмешательство, которое не может рассматриваться как соответствующее ст.1 Протокола 1 Европейской Конвенции по Правам Человека.

Исходя из вышеназванного, предметом исследования данного параграфа является принудительное прекращение прав на земельный участок в черте поселений, осуществляемое компетентными органами в отношении собственника на примере изъятия земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд, которое мы рассматриваем как фактическую разновидность процедуры национализации земельного участка.

Под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд следует понимать действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов.

Данная процедура не является новой для современного российского земельного законодательства. Во-первых, существует ряд примеров применения данной меры в дореволюционной России. Известен случай с огородником Пышкиным, которому принадлежал земельный участок в южной части Москвы. Когда городу понадобился данный участок он был у Пышкина выкуплен с предоставлением гражданину права вывоза плодородной почвы в другое место.1

Во-вторых, аналогичная процедура изъятия земель для государственных и общественных нужд предусматривалась Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (ст. 15-16) и Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. (ст. 31,33). В числе таких «нужд» наука и практика тогда выделяли строительство заводов, фабрик, электростанций, иных сооружений, расширение и переустройство городов, поселков, сельских населенных пунктов и иные подобные мероприятия, имеющие важное государственное или общественное значение.2 Предоставление земельных участков для государственных или общественных нужд, связанное с предварительным их изъятием, имело ряд важных гражданско-правовых последствий. Дело в том, что изъятие (как и предоставление) участка было бесплатным, однако убытки и потери, причиненные таким изъятием, подлежали возмещению (ст. 38-39 ЗК РСФСР 1970 г.).

Впоследствии в ходе земельной реформы данная конструкция подверглась некоторым изменениям, несмотря на сохранение прежнего названия – «изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд». Основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных либо государственных и общественных нужд были посвящены стст. 18-20; 23; 39-40, 55 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. “О регулировании земельных отношений и развитии агарной реформы в Рос­сии”.

Данными нормативными актами было установлено, что изъятие земельного участка у собственника для государственных или общественных нужд производится путем предварительного выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды. Определение этой договорной цены должно было осуществляться путем переговоров заинтересованных сто­рон, а при не достижении согласия - в судебном порядке. Не исключалась и возможность выделения гражданам по их желанию местным Советом народных депутатов равноценного земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых.

Однако утрата ряда статей ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. в связи с принятием Указа Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г. привела к появлению пробелов в правовом регулировании и данной сферы общественных отношений (в первую очередь в части неопределенности оснований и порядка прекращения прав на земельный участок) и обусловила принятие законов субъектами РФ для восполнения данного пробела.

Необходимо отметить, что исчерпывающего перечня государственных и муниципальных (общественных) нужд законы субъектов РФ не содержали. Так, в Саратовской области перечень государственных (муниципальных) нужд определялся в соответствии с программами социально-экономического развития или иными нормативно-правовыми актами, принятыми представительным органом государственной власти (местного самоуправления).

Законами Калининградской, Самарской, Челябинской областей и ряда других субъектов РФ было установлено, что одним из оснований для принятия решений об изъятии земельных участков, находящихся на любом праве у граждан и юридических лиц, для государственных или муниципальных нужд (в частности, под застройку) являются генеральные планы поселений, зонирование земель и иная утвержденная градостроительная и землеустроительная документация, строительство социально-культурных объектов, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи, железных и автомобильных дорог, других линейных сооружений, а также иных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов размещения этих объектов.

Более того, в ряде законов подчеркивалось, что изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд может осуществляться только в государственную или муниципальную собственность (Самарская область, Республика Калмыкия). Органы местного самоуправления имели право, в случае необходимости, изъять земельный участок или его часть во временное пользование на период строительства городских сетей и коммуникаций с компенсацией ущерба землепользователю, арендатору, собственнику земли. Следует подчеркнуть, что региональные законы устанавливали и систему гарантий прав собственников (землевладельцев, землепользователей и арендаторов) земельных участков при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд.

После вступления в силу в апреле 2001 г. главы 17 ГК РФ обозначилась проблема соотношения правовых норм, содержащихся в законах субъектов РФ, и норм данной главы ГК РФ. Ее суть состояла в значительном по объему дублировании региональными законами норм данной главы (поскольку ранее региональный законодатель воспроизводил соответствующие нормы недействующей главы 17 ГК РФ). В случае установления отличающихся правил, региональный закон подлежал приведению в соответствие с ГК РФ. Несмотря на бланкетность ряда статей ГК РФ (например, п.2 ст. 279), правовое регулирование отношений по изъятию земельных участков дополнилось рядом новелл.

Во-первых, был решен вопрос о возможности изъятия для государственных или муниципальных нужд не всего, а части земельного участка (п. 5 ст. 279 ГК). Такое изъятие стало возможно, но только при наличии согласия собственника.

Во-вторых, в случае несогласия собственника с решением об изъятии у него участка, иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд мог быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о его предстоящем изъятии (ст. 282 ГК РФ).

В третьих, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может приниматься федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не органами местного самоуправления (п. 2 ст. 279 ГК РФ).

В-четвертых, правила об изъятии у собственников земельных участков для государственных и муниципальных нужд распространяются на землевладельцев и землепользователей (кроме нормы о возмещении рыночной стоимости земельного участка). Таким образом, стало возможным изъятие земельного участка, находящегося в одной форме публичной собственности, в другую. Например, земельный участок, находящийся у гражданина на праве постоянного бессрочного пользования и в собственности муниципального образования изымается в федеральную собственность для строительства автомагистрали или иных нужд. Компенсации органу местного самоуправления не предусматриваются.

Вступление в силу Земельного кодекса РФ 2001 г. завершило очередной этап развития правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, ЗК РФ сформулировал перечень исключительных случаев, являющихся основаниями для изъятия земельных участков. К их числу отнесены: выполнение международных обязательств, принятых на себя РФ посредством подписания международных договоров; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; иные случаи, установленные федеральными законами (ст. 49 ЗК РФ). К числу последних относится, например, предусмотренное п.7 ст. 23 ЗК РФ право собственника (землевладельца, землепользователя) земельного участка, обремененного публичным земельным сервитутом, требовать изъятия земельного участка с возмещением убытков у органа государственной власти (местного самоуправления) в случае, если установление публичного сервитута привело к невозможности использования данного участка.

При этом ЗК РФ устанавливает ряд ограничений по изъятию земельных участков для ряда категорий земель. Так, земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Как отмечал Р.С. Маковик, необходимо различать понятия «выкуп» и «изъятие» земельных участков, что не всегда прослеживается в ЗК РФ, использующему данные термины в ряде случаев как синонимы (ст. 49,55,63). Выкуп – это разновидность изъятия, которое может выступать в виде реквизиции или конфискации земельного участка.1

Указание на «изъятие, в том числе путем выкупа» означает еще одну гарантию прав и законных интересов собственников земельных участков (ст. 279 ГК РФ). При этом понятие «выкуп» распространяется исключительно на собственников земельных участков, в то время как по отношению к иным титулам прав на землю (землевладение, землепользование) изъятие участка осуществляется без выкупа, но с полным возмещением причиненных убытков.

Немаловажно и то, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительно перечни случаев изъятия, в том числе выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или органов местного самоуправления (ч.1 ст. 49 ЗК РФ), то есть у лиц - не собственников земельных участков. На собственников земельных участков данную процедуру субъекты РФ распространить не могут. При этом в отдельных регионах еще задолго до вступления в силу ЗК РФ были предусмотрены подобные нормы. Включение их в ЗК РФ, придало легитимность сложившейся региональной практике, обязывая, в то же время, приведение с ним в соответствие норм ряда региональных законов.

ЗК РФ подчеркивает, что принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости (либо предоставления другого) земельного участка на основании решения суда. Оценка земельного участка должна осуществляться в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г. (в ред. от 27 февраля 2003 г.) и принятыми для его конкретизации подзаконными актами. Таким образом, сформулированная в ЗК РФ система гарантий прав лиц, у которых изымается земельный участок для публичных нужд, не является принципиально новой в теории и практике регулирования рассматриваемых отношений. При этом также очевидно, что законодатель вряд ли сформулировал данные нормы под влиянием регионального нормотворчества, поскольку в законах субъектов РФ воспроизводились нормы главы 17 ГК РФ и различных проектов ЗК РФ. Поэтому система гарантий нового ЗК РФ является следствием доработки последнего проекта ЗК РФ, подписанного Президентом РФ 25 октября 2001 г.

При анализе положений ЗК РФ в части регулирования рассматриваемых отношений следует обратить особое внимание на соотношение норм ЗК РФ и ГК РФ по данному вопросу. С одной стороны, предусмотренные ЗК РФ гарантии прав лиц, у которых изымаются земельные участки, во многом дублируют положения соответствующих статей ГК РФ (сравним, например, п.2-3 ст. 63 ЗК РФ и ст. 279-280 ГК РФ). В то же время, нельзя не выделить и определенные коллизии норм, содержащихся в названных правовых актах.

Так, п. 2 ст. 279 ГК РФ наделяет правом принятия решений об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд только органы исполнительной власти РФ и субъектов Российской Федерации. При этом перечень этих органов и порядок подготовки и принятия таких решений определяются федеральным земельным законодательством. Однако ст.ст. 49,55 и 63 ЗК РФ предусматривают условия и порядок, а также систему гарантий при изъятии земельного участка как для государственных, так и для муниципальных нужд. Например, в п. 2 ст. 63 ЗК РФ прямо предусмотрена возможность органа местного самоуправления принять решение об изъятии земельного участка. Учитывая, что согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ, его нормы и будут приоритетными в данном случае.

Кроме того, нормы ЗК РФ корреспондируют положениям ст.ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., отнесшими изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, к числу вопросов местного значения, осуществляемых органами местного самоуправления самостоятельно.