Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
§ 2. Черта поселений и порядок ее изменения

В соответствии с действующим земельным законодательством к землям поселений относятся земли в пределах черты городских и сельских поселений. Черта поселений - внешние границы земель городского или сель­ского поселения, которые отделяют эти земли от иных категорий земельного фонда РФ. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации (ст. 84 ЗК РФ).

Впервые понятие «городская черта» упоминается в Декрете ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене частной собственности на землю в городах».1 Согласно ст. 3 Декрета пределы городских поселений определяются пределами городской черты или селитебной площади, установленной для взимания государственного налога на недвижимости, если последние входят в пределы городской черты. Все городские земли передавались в распоряжение местных органов власти (ст. 6).

Земельный кодекс РСФСР от 30 октября 1922 г. впервые выделяет городские земли в отдельную категорию земель, а также формулирует более четкое понятие городской черты, под которой понимается «наружная граница земель как застроенных, так и незастроенных, находящихся в заведовании городского Совета к 1 августа 1922 г.». К городским землям относились также примыкающие к городской границе бывшие городские земли, если они не находились в фактическом пользовании крестьянского населения или рабочих организаций.

Таким образом, земли внутри действующей городской черты, а также часть пригородных территорий признавались городскими землями. В случаях необходимости изменения городской черты, соответствующее ходатайство должен возбуждать городской Совет либо НКВД. При не достижении согласия вопрос окончательно решался Президиумом ВЦИК. Произвольное отнесение пригородных земель к ведению городских органов управления наиболее ярко выражено в постановлении СНК СССР и ЦИК ВКП (б) от 10 июля 1935 г. «О генеральном плане реконструкции города Москвы», закрепившим за г. Москвой все намеченные генеральным планом для городской застройки пригородные территории как резерв, подлежащий включению в городскую черту по мере их освоения застройкой. Все резервные земли, предназначенные под застройку, в административном отношении были подчинены исполкому Московского Совета депутатов трудящихся, а правила их отвода приравнены к землям в пределах городской черты.

В последующих нормативных актах советского периода происходит разграничение порядка установления и изменения черты поселений для городов (включая поселки городского типа) и сельских населенных пунктов. Городская черта устанавливалась в порядке землеустройства государственными землеустроительными органами, действовавшими под общим руководством Министерства сельского хозяйства СССР. Городская черта не считалась неизменной и могла изменяться в том же порядке, в каком и устанавливалась.

Отвод земель городам и поселениям городского типа оформлялся путем выдачи исполкомами городских или поселковых Советов специальных актов на право пользования землей, составленных по форме, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР. Городским Советам эти акты выдавались областными (краевыми) исполкомами, а в республиках - Советами министров республик. Поселковые Советы получали акты на пользование землей от райисполкомов. Земли, отведенные городам и поселениям городского типа, записывались в государственные книги регистрации землепользований в качестве объектов их права землепользования.1

В 70-е годы после принятия союзных Основ земельного законодательства, в республиканских земельных кодексах было закреплено несколько подходов к порядку установления городской черты. В одних республиках городская черта определялась на основании генерального плана и технико-экономических основ развития города (ст. 82 ЗК РСФСР), в других республиках – только на основании генерального плана (ст. 108 ЗК ЭССР), в третьих - вообще не был определен порядок установления и изменения городской черты.

Критически анализируя сложившуюся ситуацию, Б.В. Ерофеев предлагал считать, что городская черта – это «определяемая на основе генерального плана и технико-экономических основ развития города граница городских земель, отделяющая их от земель иных категорий и одновременно служащая границей города как административно-территориальной единицы». В свою очередь, земли городов – это «все земли, находящиеся в распоряжении и управлении городских Советов депутатов трудящихся и расположенные в пределах городской черты – внешней границы земель города, определяемой в соответствии с генеральными планами и техническими основами развития городов».1 Таким образом, суть этих предложений была в том, что границы городского поселения и границы административно-территориальной единицы должны совпадать, а, следовательно, управленческая деятельность местных (городских) Советов ограничивается чертой города.

При установлении черты сельского населенного пункта законодатель различал перспективные и не отнесенные к перспективным сельские населенные пункты. Черта сельских населенных пунктов, отнесенных к числу перспективных, устанавливалась и изменялась Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов депутатов трудящихся. Земли не перспективного населенного пункта отграничивались от других земель посредством установления границ в порядке внутрихозяйственного землеустройства (ст. 100 ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г.).2

Анализируя советское земельное законодательство в части правового регулирования оснований и порядка установления и изменения черты поселений, следует сделать вывод, что в тот период времени оно соответствовало объективно существующим общественным отношениям в условиях исключительной государственной собственности на землю.

С началом земельных реформ и закрепления в ст.ст. 9 и 36 Конституции Российской Федерации, а также земельном законодательстве права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю, введения платности использования земли, включения земельных участков в гражданский оборот, общественные отношения в городских и сельских поселениях, и, в том числе в части изменения границ поселений значительно усложнились, однако надлежащего правового регулирования так и не получили.

В настоящий момент на практике часто возникает объективная необходимость в изменении черты поселения и включении в состав одного (как правило, городского) поселения земельных участков (или сельских поселений), входящих в состав сопредельных муниципальных образований. Причин изменения черты поселений бывает несколько.

По мнению Б.В. Ерофеева, основаниями изменения черты населенного пункта могут являться, во-первых, рост количества городского населения и необходимость расширения использования земель городской застройки для удовлетворения жилищных нужд; во-вторых, проведение благоустройства города путем увеличения зеленых насаждений, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства, и, в-третьих, застройка прилегающих к городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода.1

Шугрина Е.С. предлагает свою классификацию таких оснований. В их числе – необходимость изменения черты поселения (муниципального образования) для размещения объекта, необходимого для своего жизнеобеспечения (например, потребность в земельном участке для кладбища); необходимость расширения территории по экономическим соображениям; расширение территории города для строительства жилья для горожан. Возможен и обратный процесс – сокращение земельных площадей поселения. Например, территория города Мирный (Республика Саха) определялась не столько потребностями в функционировании городских систем и систем жизнеобеспечения населения, сколько задачами разведки, добычи и переработки алмазной руды. Поэтому размер территории города (12 000 га) был несопоставим с количеством населения (40 000 человек), в связи с чем встал вопрос об изменении городской черты в сторону сокращения.1

Согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ проекты черты городского и сельского поселения разрабатываются на основе генеральных планов органами местного самоуправления и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий за исключением проектов черты городов федерального значения. К их числу отнесены города Москва и Санкт-Петербург, применительно к которым установлен особый порядок изменения их черты. Свои особенности имеет и изменение черты поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований (ст. 84 ЗК РФ 2001 г.). В остальных же случаях органом государственной власти, принимающим решение об изменении черты населенного пункта, является, как правило, представительный орган власти субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области проекты черты городов областного значения утверждаются Волгоградской областной Думой, проекты черты прочих городских и сельских поселений Волгоградской области - главой администрации Волгоградской области по представлению органов местного самоуправления и согласованию с заинтересованными организациями (ст. 14 Градостроительного кодекса Волгоградской области от 10 июня 2002 г.). Существуют и исключения из этого правила. Например, в Свердловской области установление черты поселений осуществляется Правительством Свердловской области.1

В отдельных субъектах Российской Федерации порядок изменения черты поселений поставлен в зависимость от административно-территориального деления. Так, согласно ст. 17 Земельного кодекса Удмуртской Республики, изменение городской черты, совпадающей с границами иных административно - территориальных единиц, осуществляется Государственным Советом Удмуртской Республики по согласованию с соответствующими органами государственной власти города, района. Изменение городской, поселковой черты и черты сельского поселения, расположенных внутри административно - территориальных единиц, осуществляется органами государственной власти городов и районов.

В законодательстве других субъектов Российской Федерации разграничивается порядок установления и изменения черты городов и поселков, с одной стороны, и сельских населенных пунктов, с другой. Так, согласно п. 3 ст. 6 Закона Воронежской области «О землеустройстве» от 27 ноября 1997 г., органами местного самоуправления районов (районов-городов) утверждаются проекты установления и изменения черты сельских населенных пунктов; проекты установления и изменения черты городов и поселков осуществляют органы государственной власти области (п.2).2 Согласно ст. 5 ЗК Республики Татарстан, утверждение границ земель городских поселений и городов республиканского подчинения осуществляется Кабинетом Министров Республики Татарстан, в то время как утверждение границ сельских поселений осуществляет районная администрация (ст. 9).

Таким образом, изменение черты поселения происходит по сложной процедуре, имеющей региональные особенности. В этой связи нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «полученный для ведения крестьянского хозяйства земельный участок мог частично использоваться для жилищного строительства в соответствии с законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве или для ведения личного подсобного хозяйства … и эта часть земельного участка автоматически (курсив наш – А.А.) переходила в категорию земель поселений и могла стать объектом любых сделок, в т.ч. купли-продажи».1

Действующее земельное и градостроительное законодательство РФ и субъектов РФ предусматривает определенные гарантии прав граждан и органов местного самоуправления при изменении черты поселения и включении в его состав иных земельных участков. Можно выделить две группы таких гарантий.

Во-первых, согласно п.5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований не допускается без учета мнения населения, интересы которого затрагиваются изменением черты поселения.

Федеральное законодательство не раскрывает, что следует понимать под «учетом мнения» населения, и в какой форме его следует выяснять. Европейская хартия местного самоуправления (ст.5) предусматривает учет мнения населения там, где это позволяет закон, путем проведения референдума. Данную позицию разделяет и Конституционный Суд РФ, указав, что наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч.2) Конституции РФ, является референдум (либо решение представительного органа местного самоуправления).1

В юридической литературе высказывалась отрицательная позиция по вопросу возможности проведения местного референдума как способа выявления мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Так, А.В. Лесных считает, что местный референдум может проводиться только по вопросам местного значения, тогда как вопрос изменения черты муниципальных образований таковым не является, будучи отнесен к ведению органов власти субъекта РФ. Это обстоятельство исключает саму возможность проведения местного референдума по данному вопросу. Решения, принятые на референдуме, не нуждаются в последующих утверждениях органами государственной власти или местного самоуправления. Однако решение об изменении границ принимается именно органами государственной власти. Между тем, может сложиться ситуация, когда по одному вопросу в двух муниципальных образованиях будут приняты противоположные решения. В этом случае органы государственной власти окажутся перед выбором, решения какого референдума им игнорировать, что незаконно.2

Данную позицию автора впоследствии опроверг новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., предусматривающий в ст. 12 именно референдум как основную форму учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Однако и до его принятия утверждение о неприемлемости местного референдума как способа выявления мнения населения не соответствовало требованиям законодательства, поскольку фактически означало неприемлемость и решения схода граждан либо представительного органа местного самоуправления. В подобном случае остается открытым вопрос о форме «учета мнения населения», предусмотренной федеральными законами.

Кроме того, проблема выбора одного из двух противоположных решений референдумов (или иных способов учета мнения населения) органами государственной власти при изменении границ муниципальных образований (изменении черты поселений) должна решаться, на наш взгляд, посредством отказа от изменения границ, поскольку при буквальном толковании данной нормы «население» (в данном случае одного из муниципальных образований) не поддержало такую инициативу и не одобрило проект изменения черты муниципального образования (черты поселения).

Поэтому, на наш взгляд, наиболее приемлемой формой выяснения мнения населения по вопросу смены черты поселения является именно местный референдум, основания и порядок проведения которого по данному вопросу указаны в ст. 12, 22 и 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Местный референдум как вариант учета мнения населения представляется более объективным, чем предусмотренное законами некоторых субъектов РФ положение о том, что «мнение населения выявляется путем опроса, проводимого по поручению главы администрации Волгоградской области независимыми экспертами».1

Данный подход и ранее получал признание в отдельных законах субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления. Так, в Архангельской области при присоединении и объединении населенных пунктов в областное Собрание депутатов вносится: решение местного референдума или схода граждан в соответствующем населенном пункте, если иная процедура не предусмотрена уставом муниципального образования.1 В законах других субъектов РФ установлены специальные гарантии прав граждан при изменении границ муниципальных образований, например, в Удмуртской Республике. Указанная нами позиция получила закрепление и в Уставах ряда муниципальных образований.2

Отрицательная позиция населения в вопросах изменения черты городских поселений приведет к необходимости более рационального и интенсивного использования городских земель, вместо экстенсивного расширения города за счет прилегающих сельскохозяйственных земель и сельских поселений.

Во-вторых, при смене черты населенного пункта необходимо проведение ряда экспертиз, включая экологическую и градостроительную (ст.29 Градостроительного кодекса РФ), а также проведение согласований градостроительной документации с указанными в законе органами власти и управления. Тем не менее, несмотря на предусмотренные действующим законодательством меры по обеспечению прав граждан и органов местного самоуправления при смене черты поселения, данная проблема до настоящего времени не получила, на наш взгляд, надлежащего правового регулирования, что проявляется в следующем:

а) граждане и юридические лица, земельные участки которых входят в черту населенного пункта, начинают платить земельный налог по более высокой ставке, чем они платили ранее. Увеличение ставки земельного налога отдельным категориям граждан (и/или юридических лиц) можно рассматривать как ухудшение имущественного положения названных субъектов, которое налагается на них при полном отсутствии их вины. Более того, согласно п.2 ст. 3 НК РФ, «налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев». Изменение размера ставок земельного налога в результате изменения границ поселения по решению органа власти субъекта РФ как раз и носит дискриминационный ущемляющий характер по отношению к гражданам по территориальному признаку, поскольку никаких компенсаций расходов, возникших у названных субъектов, действующее законодательство не предусматривает.

Так, включение птицефабрики в черту поселка Петров Вал (Волгоградская область) привело к резкому увеличению ставки земельного налога для данного юридического лица. В результате обращения в районный, а затем и областной суд, в иске было отказано, поскольку изменение черты поселения прошло с соблюдением предусмотренной законом процедуры. Кроме того, выяснение мнения юридического лица об изменении черты поселений закон не предусматривает. Можно, конечно, возразить, что рыночная стоимость конкретного земельного участка при включении его в черту городского поселения возрастает, однако правовое значение этот факт может приобрести только для собственника и при осуществлении сделок с земельным участком, что является правом, а не обязанностью в отличие от уплаты земельного налога.

б) действующее законодательство не требует разработки социально-экономических обоснований изменения черты поселений, их опубликования и обсуждения в открытой печати, обязательность работы местных органов по этому вопросу с населением. Население не воспринимает предложения по изменению черты поселений как благо, а склонно рассматривать такие намерения как удовлетворение политических амбиций «сильных» соседей. В итоге существующий опыт учета мнения населения по вопросу изменения черты поселения показывает, что это мнение всегда отрицательное.

в) Градостроительный кодекс РФ выделяет пригородную зону и частично определяет ее статус с точки зрения перспектив градостроительной деятельности. В то же время новый ЗК РФ и иное земельное законодательство почти никак не регулирует правовой статус пригородной зоны, однако четко разграничивает правовой статус территории внутри черты поселения и вне границ населенного пункта.

Пригородные зоны - территории за пределами городской черты, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию. Данные зоны служат резервом для расширения города, местом размещения и строительства необходимых сооружений, связанных с благоустройством и нормальным функционированием городского хозяйства, а также могут быть заняты лесами и другими зелеными насаждениями, имев­шими защитное, санитарно-гигиеническое и рекреационное значение.

В законах субъектов Российской Федерации обозначены несколько подходов к выявлению статуса пригородной зоны. Например, согласно п.1 ст. 4 Устава города Астрахани, граница города – городская черта – определяет территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление города Астрахани. Соответственно границы пригородной зоны Астрахани и правовой режим ее использования определяются договорами между органами местного самоуправления города и соответствующими органами местного самоуправления прилегающих к городу муниципальных образований.1 В городе Томске границы пригородной зоны и правовой режим использования ее земель, разделение полномочий между администрацией города Томска и других муниципальных образований на территории пригородной зоны устанавливаются правовым актом Томской области.2

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации были продублированы положения ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. в части установления территории муниципального образования. Федеральное земельное законодательство не содержит правовых актов, надлежащим образом регулирующих правовой режим пригородных зон. В новом ЗК РФ этому вопросу посвящена всего одна статья 86, что, на наш взгляд, совершенно недостаточно. Настоящая проблема еще ждет своего отдельного исследования. Таким образом, действующее земельное и градостроительное законодательство четко разграничивает правовой статус территории внутри черты поселения и территории вне границ населенного пункта. Налоговое законодательство, в частности, закон РФ «О плате за землю», также проводит такие различия.

Исходя из этого, не ясна позиция, сформулированная в п.3 ч.1 ст. 11 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., согласно которому «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования…» и т.д., то есть земли общего пользования могут существовать за пределами городской (поселковой) черты. Согласно и старому ЗК РСФСР, и п. 12 ст. 85 нового ЗК РФ, земли общего пользования входят в состав земель поселений. За чертой городского или сельского поселения начинаются земли сельскохозяйственного назначения, либо земельные участки, принадлежащие к иной категории земель в земельном фонде Российской Федерации (например, земли особо охраняемых территорий и объектов).

Как справедливо отмечал В.П. Балезин, «установление и изменение черты города и поселка городского типа всегда сопровождается включением в состав земель городов и поселков городского типа земельных участков, которые ранее относились к иным категориям земель единого государственного земельного фонда. Включение таких земельных участков в черту города или поселка городского типа существенно меняет их правовой режим, но не влечет за собой прекращения права пользования ими со стороны прежних землепользователей».1

Различает понятия «городские земли», т.е. земли в черте поселений и земли иного назначения (сельскохозяйственного и т.д.) за их пределами и законодательство субъектов РФ. Так, ст. 78 закона Челябинской области «О земельных отношениях» предусмотрено, что земли городов и других населенных пунктов отделяются от земель других категорий чертой (границей) населенного пункта (городской чертой, поселковой чертой, чертой сельского населенного пункта). К землям населенных пунктов относятся земельные участки в пределах их черты, переданные в ведение городов и других населенных пунктов в целях территориального развития. Все земли в пределах городской и поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся в ведении органов местного самоуправления.

Согласно п.2 ст. 18 закона Калининградской области «О земле», к землям поселений относятся земельные участки, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских органов власти в пределах черты поселений, утвержденной в установленном порядке. В соответствии со ст. 4 Устава города Ярославля, городское самоуправление осуществляется в границах города Ярославля. Аналогичное решение содержится в ст. 2 Устава города Москвы, согласно которой территорию Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы.2

Следовательно, в законах ряда субъектов Российской Федерации и Уставах муниципальных образований не была повторена ошибка авторов старой и новой версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и поэтому не были включены в состав земель муниципального образования земельные участки за границами, например, городских поселений, которые принадлежат иным органам местного самоуправления. Иначе этот вопрос решен, например, в Омской и Свердловской областях, где к землям поселений могут относиться земли в границах черты городов, а также земельные участки, расположенные за границей населенного пункта, переданные ранее в ведение городов и иных поселений в целях их территориального развития до принятия решения об изменении черты поселения.1

Таким образом, в ряде федеральных и региональных правовых актов различаются понятия “черта (граница) населенного пункта”, “граница муниципального образования” и «граница административно-территориальной единицы», в то время как они должны совпадать (применительно к городам федерального или областного, краевого, республиканского значения).

г) вряд ли мы допустим ошибку предположив, что после включения земельных участков в состав земель поселений будет ухудшаться экологическое состояние земельных участков и оказываться неблагоприятное воздействие на состояние здоровья собственников (владельцев, пользователей) земельных участков, в частности, в связи с развитием транспортной инфраструктуры.

д) включение части земель одних муниципальных образований в состав других (городских) посягает на экономические основы местного самоуправления, гарантированные Конституцией РФ. Основным источником наполнения местных бюджетов являются налоги (например, земельный налог), а также средства, получаемые от использования и распоряжения муниципальным имуществом. Отсюда ограничением экономической основы местного самоуправления будет являться не компенсируемое уменьшение (снижение) поступлений в местный бюджет и ограничение возможности реализации права муниципальной собственности на землю и иные природные ресурсы. Действующее законодательство подчеркивает гарантии самостоятельности местного бюджета, в частности, право требовать возмещения ущерба, причиненного решениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, других местных сообществ.

Между тем, согласно постановлению Волгоградского Горсовета народных депутатов от 30 октября 1998 г. «О проекте городской черты Волгограда», предусмотрено включение в черту города Волгограда ряда поселков и сельских населенных пунктов, входивших ранее в состав других муниципальных образований, однако компенсации расходов последним не предусматривается ни муниципальными, ни областными нормативно-правовыми актами.

Но даже если представительный орган субъекта Российской Федерации и решит компенсировать органам местного самоуправления (равно как и гражданам, юридическим лицам) возникшие у них дополнительные расходы, не ясно, в каком порядке и за счет каких средств это необходимо производить. Согласно п.2 ч.1 ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги и сборы, а в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ, земельный налог отнесен к числу местных налогов, которые поступают в местный бюджет. Органы местного самоуправления вправе также и распоряжаться муниципальной собственностью, в состав которой входят земельные участки, общераспространенные полезные ископаемые, обособленные водные объекты и т.д.

Отсюда следует вывод о том, что изменение черты населенного пункта (например, города) и включение в состав городских земель земельных участков сельскохозяйственного назначения (равно как и территорий сельских поселений, ранее входивших в состав иных муниципальных образований), подрывает экономические основы местного самоуправления, поскольку уменьшает поступления доходов в местный бюджет и ограничивает право органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью. Однако как федеральное, так и региональное законодательство не содержит порядка установления размеров таких компенсаций, а нередко еще сильнее запутывает решение этой проблемы.

Действительно, в каком объеме необходимо компенсировать недополученные средства от взимания земельного налога, как исчислять стоимость земельных участков и иных природных ресурсов, которые передаются в собственность другому муниципальному образованию, учитывая, что кадастровый учет и кадастровая оценка земель и других природных ресурсов далеки от завершения?

Не ясно, как исчислять компенсацию за полезные ископаемые (в том числе те, которые разведаны, но их разработка не началась, или точное количество которых неизвестно)? Как рассчитать стоимость обособленных водоемов, которые находились в муниципальной собственности, а также стоимость древесно-кустарниковой растительности, право собственности на которую переходит к другому муниципальному образованию? Из какого бюджета (городского или областного) такие выплаты должны производиться?

На первый взгляд, такие компенсации должны быть произведены из бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку решение о смене черты поселений принимает представительный орган власти субъекта РФ. Применительно к подобным случаям федеральное законодательство устанавливает государственные гарантии компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.1

В то же время следует учитывать, что включение в состав города иных земель ведет к увеличению денежных поступлений в городской бюджет. Кроме того, ст.12 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями) предусматривает, что расходная часть местных бюджетов может включать «иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования». Согласно ст. 13 Закона Волгоградской области “О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области” от 14 августа 1997 г., “финансирование расходов по образованию, реорганизации и упразднению муниципальных образований, установлению или изменению их границ и наименований, а также покрытие последующих за этим расходов осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов”. Остается открытым вопрос о том, допустимо ли относить к числу таких расходов те расходы, которые связаны с включением части одного муниципального образования в состав другого, особенно если возможность несения таких расходов не предусмотрена в уставе муниципального образования.

Постановлением Волгоградского Горсовета народных депутатов от 30 октября 1998 г. «О проекте городской черты Волгограда», предусмотрено увеличение территории города с 547 до 695 кв. км, с включением в черту города Волгограда некоторых поселков и сельских населенных пунктов, входивших ранее в состав других муниципальных образований. Однако Волгоградская областная Дума до сих пор не может утвердить предложение по изменению городской черты, в том числе и из-за неурегулированности описанной выше финансовой проблемы.

Нам представляется обоснованным следующий вариант решения этого непростого вопроса. Муниципальному образованию, территория которого сократилась в результате включения земельных участков в состав другого (городского) муниципального образования, выплачивается компенсация в размере пятикратной годовой ставки земельного налога, собираемой с земельных участков, перешедших в ведение иного муниципального образования (города). Возможен и вариант установления компенсаций за земельные участки, на которые было прекращено право муниципальной собственности, в размере кадастровой стоимости земельного участка. Компенсацию за иные природные ресурсы, находившиеся в муниципальной собственности и переданные другому муниципальному образованию, также можно рассчитывать на основе данных кадастровой оценки этих природных ресурсов. В случае отсутствия соответствующих данных кадастров, изменение черты поселения откладывается до завершения кадастрового учета переходящих в ведение другого муниципального образования природных ресурсов.

Представляется, что эти выплаты должны производиться за счет средств того муниципального образования, которое выступило с инициативой расширения границ городского поселения. В этом случае у городского муниципального образования появится стимул более рационально распоряжаться имеющимися ресурсами, вводить в гражданский оборот земли поселений, а также более тщательно заниматься перераспределением внутригородских земельных ресурсов.

Примечательно, что весьма немногочисленный опыт регионов по решению этой проблемы созвучен нашим предложениям. Так, Постановлением Верховного Совета Удмуртской Республики от 13 марта 1992 г. № 336-XII «Об установлении городской черты города Воткинска» предписано Воткинскому районному Совету народных депутатов выделить земельные участки из близлежащих земель запаса гражданам, проживающим на землях, переходящих в городскую черту, и желающим вести крестьянское (фермерское) хозяйство. Этим лицам при переезде в другую местность должны возмещаться за счет городского бюджета города Воткинска следующие расходы: стоимость проезда главы крестьянского (фермерского) хозяйства и членов его семьи; расходы по провозу имущества; стоимость жилого дома и хозяйственных построек в случае их передачи в фонд городского Совета народных депутатов, либо расходы по их перевозке и восстановлению; стоимость многолетних насаждений применительно к порядку, установленному при сносе индивидуальных домов. Кроме того, предписано сохранить до 2000 года за гражданами, постоянно проживающими на землях, переходящих в ведение Воткинского городского Совета народных депутатов, льготы, предусмотренные действующим законодательством для сельских жителей. Несмотря на половинчатость решения данной комплексной проблемы компенсаций расходов, вызванных изменением черты поселений, данный пример показывает, что «добрая воля» представительного органа власти субъекта РФ создала несколько любопытных прецедентов по защите прав и законных интересов граждан.

е) изменение черты поселений в сторону увеличения его площади экономически нецелесообразно. Например, город Волгоград имеет протяженность вдоль реки Волги на 84 км при соотношении длины к ширине 1:10, что ведет к увеличению затрат при строительстве на 2-3 % и при эксплуатации – на 9%. Невысокая плотность застройки, вызванная рядом причин (например, рельефом местности) также увеличивает затраты на строительство и эксплуатацию зданий, строений и сооружений еще на 2-3 %. Эти факторы влияют на цену ВВП города и в числе прочих факторов ограничивают рост благосостояния городских жителей. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «освоение новых территорий за пределами существующей городской черты обернется увеличением транспортных расходов, ухудшением качества воздуха, потерей сельскохозяйственных угодий и заброшенностью старых районов. В то же время уплотнение застройки будет стимулировать экономическое развитие городских центров, восстановление заброшенных индустриальных площадок, позволит реконструировать инженерно-транспортную инфраструктуру в старой части города, постепенно сглаживая различия между богатыми и бедными кварталами».1

Есть и положительные итоги реализации такой градостроительной стратегии. Сложная процедура изменения черты поселения – города федерального значения Москвы и нежелание Московской области «выпустить» Москву за МКАД привело к принятию градостроительных программ по реконструкции, сносу и застройки старых городских кварталов, то есть более рационально использовать имеющиеся в городе земли. Из 1500 кварталов реконструкции будет подвержено 569, из них в 2004 – 2006 г. – 200.2

Таким образом, по нашему мнению, в проект Федерального закона «О правовом режиме земель поселений» необходимо включить следующую статью:

«1. Проекты изменения черты городских поселений утверждаются органом представительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления с учетом мнения населения, выявляемого путем проведения местного референдума.

Изменение черты сельских поселений внутри муниципального образования осуществляется с учетом мнения населения, выраженного на сходах граждан либо выборными представительными органами соответствующих муниципальных образований. В случае если жители хотя бы одного из муниципальных образований, чьи границы планируется изменить, не выразят такого согласия, черта поселений не подлежит изменению.

2. Орган представительной власти субъекта РФ при изменении черты поселения устанавливает размер компенсаций органам местного самоуправления с согласия последних, вызванный уменьшением налогооблагаемой территории и уменьшением доходной части местного бюджета, а также прекращением права муниципальной собственности на землю и иные природные ресурсы.

3. Указанные п.2 настоящей статьи расходы возмещаются за счет муниципального образования, расширяющего свои границы, в следующем объеме:

- компенсация недополученных поступлений от взимания земельного налога – в размере суммы земельного налога, поступившей в местный бюджет за последний год, умноженной на пятикратный повышающий коэффициент;

- компенсация за переходящие в собственность другого муниципального образования природные ресурсы (муниципальные земельные участки, обособленные водные объекты, общераспространенные полезные ископаемые, древестно-кустарниковую растительность) – в размере кадастровой стоимости данных природных ресурсов.

4. В случае изменения черты поселения орган представительной власти субъекта Российской Федерации устанавливает за счет бюджета субъекта Российской Федерации льготы на срок не менее пяти лет по уплате земельного налога гражданам и юридическим лицам, земельные участки которых перешли в черту городского поселения.

5. Выкуп земельного участка у граждан и юридических лиц для государственных или муниципальных нужд, возмещение иных убытков и потерь осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации».

В Устав городского муниципального образования, например города Волгограда, следует включить статью следующего содержания:

«1. Границы городского поселения (муниципального образования) «город-герой Волгоград» совпадают с границами городской черты, устанавливаемой и изменяемой нормативными правовыми актами Волгоградской области.

2. Земли пригородных зон входят в состав иных муниципальных образований, но могут быть включены в состав города Волгограда как муниципального образования нормативными правовыми актами Волгоградской области при согласии населения муниципальных образований, выявленном путем проведения местного референдума.

3. Компенсация расходов, причиненных изменением черты поселений, осуществляется за счет городского бюджета в порядке, определяемом законодательством Волгоградской области».