Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19
§ 3. Понятие правового режима земель поселений

Проблеме правовых режимов как общетеоретическому явлению посвятили свои работы А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Мохов, С.С. Алексеев, О.С. Родионов, Э.Ф. Шамсумова и др.1 Под «правовым режимом» в последних научных исследованиях понимается «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов».2

Категория «правовой режим» тесно взаимосвязана с понятием «механизм правового регулирования», которое означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют.1

Как отмечали А.В. Малько и О.С. Родионов, правовым режимам присущи следующие признаки: «1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим способом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений».2

Правовой режим - разновидность социального режима. Главная его особенность состоит в том, что он, по определению, создается, закрепляется, регулируется правом и может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных участков, выборов в органы власти, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территории ЗАТО или государственные заповедники) и т.д. Этот перечень не носит исчерпывающего характера и развивается в двух направлениях: в сторону формирования новых режимов либо конкретизации существующих.

По критерию органа власти, установившего правовой режим, следует выделить федеральные, региональные и муниципальные правовые режимы. По критерию отрасли права, содержащей соответствующие нормы, можно различать отраслевые режимы: гражданско-правовые, административно-правовые и т.д. При этом необходимо иметь в виду, что некоторые правовые режимы определены как комплексные, что подчеркивает участие в их конституировании норм различных отраслей права.1 Одним из наиболее ярких примеров последних и является правовой режим земель поселений. Наконец, установление правовых режимов может быть ориентировано на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их управленческом влиянии на множественные социальные процессы. Во втором случае они призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или иных областях государственного управления.2

Применительно к сфере настоящего исследования необходимо отметить, что термин «правовой режим» различных категорий земель используется в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ.1 Однако сама дефиниция «правовой режим» в действующем законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права данная категория получила противоречивую трактовку.

Правовой режим земель обусловлен существованием «категорий земель». Система категорий земель в земельном фонде России не была исторически неизменной. Категория земель – это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…».2

В теории земельного права и новом Земельном кодексе РФ выделяется семь категорий земель в едином фонде РФ, каждая из которых не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель.3 По этой, в том числе, причине в научной литературе высказывалось предложение проводить классификацию правового режима почв не по категориям земель и тем более не по видам землепользований, а по земельным угодьям.4

Правовой режим категории земель поселений, выделяемый по основному целевому назначению, отражает особенности, которые свойственны правовому регулированию отношений по использованию и охране данной категории земельного фонда в рамках общих принципов земельного права, распространяющих свое действие на все категории земель. Попытки сформулировать дефиницию «правовой режим земель» предпринимались в течение многих лет.

Одним из первых данный вопрос поднял И.И. Евтихиев. Уже в 20-е годы он отмечал, что в условиях исключительной государственной собственности на землю у различных категорий земель не совпадают правовые режимы их использования. Под правовым режимом земель (земельным режимом) он понимал «статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций – административной, юрисдикционной и нормативной».1 Таким образом, правовой режим определялся как совокупность прав и обязанностей органов власти.

Как указывал Н.И. Краснов, правовой режим земли – это «установленный нормами права порядок должного поведения людей по поводу земли как объекта права государственной собственности и права землепользования, направленный на обеспечение ее рационального использования по назначению как всеобщего средства труда и основного (главного) средства производства».2 Ряд авторов высказывал близкие по смыслу определения.3 Однако большинство из них формулировало общую дефиницию правового режима земель, без учета особенностей конкретных категорий земель в земельном фонде РФ.

В работах В.П. Балезина сформулировано определение правового режима непосредственно земель поселений. Так, под правовым режимом земель сельских населенных пунктов он понимает «установленную законодательством систему правил, определяющих положение и место данного вида земель в составе единого государственного земельного фонда, а также порядок должного поведения в отношении этих земель со стороны органов государственного управления землей, землепользователей и всех иных лиц, которые обязаны бережно относится к земле как к всенародному достоянию».1

В тот же период предпринимались попытки сформулировать понятие правового режима части одной категории земель. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «правовой режим городских лесов – это закрепленный в нормах права порядок общественных отношений, установленный и санкционированный Советским государством, связанный с использованием городских лесов и ведением лесного хозяйства в них, управлением ими, организацией их охраны в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания советских людей в городах».2

В период земельной реформы упор на государственное управление землями как основание деления земельного фонда страны на категории стал просматриваться значительно меньше. Так, по мнению И.А. Иконицкой правовой режим земель - это «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции – основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».3

С.А. Боголюбов полагает, что правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории.1 По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель «представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования и ограничения прав». Поскольку названное определение не охватывает особенностей правового режима отдельных категорий земель, то «средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель служат территориальное зонирование, предусмотренное градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе озера Байкал».2

Таким образом, в научных работах конца XX – начала XXI века, затрагивающих в той или иной степени вопрос о правовом режиме земель различных категорий, отмечается, что общими элементами правового режима земель являются многообразие форм собственности, платность использования земель, охраны земли как природного ресурса и составной части окружающей среды, ответственность за нарушение требований земельного законодательства и т.д. Особенным будет являться оборотоспособность отдельных категорий земель (либо видов земельных участков в составе отдельных категорий земель), льготы по плате за землю, порядок предоставления и прекращения прав на землю и т.д.

Свой вклад в решение данного вопроса внес новый ЗК РФ и региональное законодательство. Так, согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать в качестве нормы общего характера,

данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель.

Как отмечал О.И. Крассов, это «объясняется тем, что разрешенное использование, определяемое путем территориального зонирования, устанавливается главным образом в отношении земель поселений. Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа земельного законодательства».1

Необходимо иметь в виду, что в рамках одного, общего режима земель поселений, установленного Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов», определяемых по четырем критериям. Во-первых, территориальный критерий означает установление дифференцированного правового режима для земель, расположенных в различных территориальных зонах поселений (зоне сельскохозяйственного использования, зоне специального назначения, производственной зоне и т.д.). Во-вторых, федеральными законами предусмотрены определенные исключения, например, в части приобретения права собственности на землю для отдельных категорий граждан. Например, федеральным законом или нормативным правовым актом субъекта РФ может быть установлен перечень категорий граждан, которым земельные участки в черте поселений предоставляются бесплатно (герои СССР и Российской Федерации, военнослужащие и т.д.).

В-третьих, субрежимы могут устанавливаться для конкретных поселений в связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (поселения в границах ЗАТО), охраны окружающей среды (поселения в границах заповедников, природных парков и иных особо охраняемых природных территорий, а также зонах чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия).

В четвертых, в границах поселений с общим режимом могут устанавливаться особые ограничения на использование территорий в зонах охраны памятников истории и культуры, зонах особо охраняемых природных территорий, водоохранных зонах, зонах чрезвычайной экологической ситуации и т.д.

Однако следует иметь в виду, что существуют значительные различия при закреплении правовых режимов ограничивающего и стимулирующего характера. В первом случае режим детально разработан на вышестоящем уровне, а роль нижестоящего органа сводится к исполнению либо уточнению соответствующих предписаний. Во втором случае вышестоящие органы власти лишь намечают основные приоритеты регулирования, передавая полномочия по созданию конкретных режимов непосредственным исполнителям.1 Данное правило распространяется и на правовой режим земель поселений.

Таким образом, правовой режим земель поселений – это особый порядок регулирования жизнедеятельности в границах городских и сельских поселений, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам по поводу использования и охраны земельных участков в черте поселений устанавливаются правилами землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений - нормативным актом органов местного самоуправления, регулирующим использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.


§ 4. Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его действия

Правовой режим земель поселений определяется нормативно-правовыми актами, имеющими различную юридическую силу и отраслевую принадлежность. При этом, с точки зрения задач конкретной отрасли права установление правового режима части территории поселения преследует свою, «отраслевую» цель, далеко не всегда логически вписанную в предусмотренные иными актами правовые режимы для той же территории. Объясняется данная ситуация многообразием общественных отношений на локальной по площади территории поселений и агломераций, обусловленных концентрацией населения и средств производства с одной стороны, и необходимостью решения социальных задач (экологических, рекреационных и иных) с другой.

Такая ситуация предполагает выяснение сферы действия отраслевого законодательства и выявление нормативно-правовых актов высшей юридической силы, определяющих базовый правовой режим земель поселений, в рамках которого должны действовать иные нормативные акты и устанавливаемые ими правовые режимы. Слово «сфера действия» в переводе с греческого «означает шар, то есть область действия, пределы распространения чего-либо».1

Представляется, что сфера действия законодательства о землях поселений имеет внешнюю границу (форму) и внутреннее содержание. Внешней границей его действия являются территории поселений и агломераций, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, пригородные зоны и иные межселенные территории. Под внутренней границей (содержанием) следует понимать всю область действия законодательства о правовом режиме земель поселений, т.е. все содержание «правового поля», находящегося под воздействием норм этого законодательства при достаточно определенном «очертании пределов», границ этого поля. Внутренняя сфера действия может быть классифицирована по нескольким критериям: по кругу лиц; по сроку действия; по территории действия; по видам деятельности; по целям и задачам установления. Например, с точки зрения последнего критерия законодательство о землях поселений может устанавливать «позитивный» или «негативный» режимы. В числе последних выделяется режим экологического бедствия, чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, чрезвычайного положения и т.д.

Различные группы общественных отношений на территории поселений регулируют нормы конституционного, земельного, гражданского, экологического, муниципального, финансового, градостроительного, административного и некоторых иных отраслей права. Каждая из этих отраслей имеет свой предмет правового регулирования, и для достижения поставленных целей нормы ряда отраслей могут устанавливать в экономических, политических, природоохранных и иных целях свои «субрежимы» на отдельных территориях, в том числе землях поселений.

Конкуренция указанных норм, по нашему мнению, может носить формально-юридический либо содержательный характер. Формально-юридический аспект заключается в коллизиях норм ГК РФ, ЗК РФ, Градостроительного и иных кодексов и федеральных законов, регламентирующих отдельные группы общественных отношений в черте населенного пункта. Существует традиционный общетеоретический способ разрешения данных коллизий. По мнению некоторых авторов, основными факторами (наряду с иерархией государственных органов), оказывающими влияние на построение иерархической структуры законодательства, являются следующие: степень непосредственности выражения воли народа; степень общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование нормотворческих полномочий; надведомственный характер компетенции; совместное нормотворчество.1

Однако указанные теоретические посылки не всегда легко применимы в практической деятельности. Например, гражданин, которому земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения, желает передать его в аренду другому лицу для застройки или сельскохозяйственного использования. Согласно п.1 ст. 267 ГК РФ, такое право ему предоставлено. Однако п.2 ст. 21 ЗК РФ данные действия запрещает. При этом согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ, а согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Последнее правило допускает двоякое толкование – ограничительное (применительно только к актам гражданского законодательства) и расширительное (ко всей сфере частного права). По мнению Полениной С.В., расширительное толкование данного правила является маловероятным.2 Однако в реальной жизни нередко именно так и происходит.

В результате правоприменитель поставлен в ситуацию, когда ему необходимо четко определить, какие же именно отношения в данном случае возникают (гражданские или земельные) для применения конкретной нормы. Данная задача усложняется в случае, если нормы федерального земельного закона соответствуют ЗК РФ, но противоречат ГК РФ.

Проблему усугубляет и тот факт, что Конституция России (стст. 105,108) предусматривает наличие федеральных и федеральных конституционных законов. Федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Однако Конституция нигде не указывает, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. В связи с этим представляется, что указанные нормы ЗК РФ и ГК РФ противоречат Конституции России.

Подобный вывод разделяется далеко не во всех научных исследованиях. Например, В.А. Толстик полагает, что более высокая юридическая сила кодифицированных актов по отношению к актам текущего законодательства обусловлена как формальными, так и содержательными признаками, и является оправданной.1 Однако анализа конституционных норм в подтверждении этого не проведено.

Другими авторами высказана более, на наш взгляд, приемлемая точка зрения. Так, В.Б. Козлов считает, что с позиций законодательной техники неправомерно ставить ГК РФ на вершину системы одноуровневых нормативно-правовых актов, а включением п.2 ст.3 в данный кодекс законодатель придал забвению юридическую теорию, логичность правовой системы.2

В связи с этим нам представляется нелогичным и не конституционным установление приоритета одного кодекса над другим. Данный вывод подтверждает и тот факт, что анализ федеральных законов – кодексов позволяет их дифференцировать в две группы. Кодексы первой группы устанавливают свой приоритет над иными федеральными законами. Кодексы второй группы такого приоритета не предусматривают (например, Градостроительный кодекс РФ).3

В итоге п.4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ и п.4 ст. 84 ЗК РФ закрепляют разный порядок установления черты городов федерального значения. Не смотря на то, что критерии необходимости и порядок изменения черты поселений определяются градостроительными нормативными актами, в силу п.1 ст.2 ЗК РФ руководствоваться в данном вопросе следует ЗК РФ.

Запутанность данной ситуации еще более очевидна при анализе положений природоресурсовых кодексов первой группы. Так, согласно ст. 1 ЛК РФ, «нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации», состоящему «из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Следовательно, как справедливо отмечал В.А. Толстик, «федеральные законы, относящиеся к лесному законодательству, должны иметь приоритет перед федеральными законами, не относящимися к таковому, но при этом содержащие нормы лесного права. Причем не зависимо от времени их принятия. Получается довольно сложная, но при этом вряд ли оправданная конструкция, которая, кроме путаницы, ничего конструктивного в процесс правового регулирования не вносит и внести не может».1 В данном случае очевидно дальнейшее развитие законодателем ошибочного, на наш взгляд, теоретического положения о более высшей юридической силе одного федерального закона (кодекса) перед другим.2

Данный вывод подтверждается и набирающим силу законодательным установлением приоритета одного некодифицированного акта перед всеми другими, что может привести к самым серьезным последствиям в регулировании общественных отношений в поселениях. Так, в свете нового закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., на территории одних муниципальных образований (городское или сельское поселение) муниципальный экологический контроль не осуществляется; на территории других муниципальных образований (муниципальный район и городской округ) не осуществляется государственный экологический контроль органами власти субъекта РФ. Из этого следует наличие противоречий между ст.ст. 14-16 закона о местном самоуправлении и ст. 6, 65 и 68 Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., поскольку последний таких исключений не предусматривает.

В силу п.3 ст.5 закона о местном самоуправлении именно он и обладает высшей юридической силой, поскольку «в случае противоречия федеральных законов …, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон». Данная ситуация в части объектов экологического контроля, однако, полностью противоречит логике развития экологического законодательства РФ и субъектов РФ. Сохранение данной нормы способно привести к снижению роли и значения осуществляемой органами государственной власти субъектов РФ экологической функции в поселениях, включая финансирование экологических программ.

Решение вышеуказанных проблем видится либо посредством внесения изменений в Конституцию, либо законодательным установлением равенства федеральных законов друг с другом. Коллизии между ними в последнем случае будут разрешаться с позиций приоритета позднее принятого закона либо приоритета специального акта перед общим и т.д. Включение же подобной нормы в Конституцию позволило бы усилить правовую защищенность публичных интересов и свести к минимуму возникающие коллизии нормативных актов. В числе иных возможных вариантов следует выделить конституционное закрепление такой разновидности федеральных законов, как Основы законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, занимающих промежуточное положение между федеральным и федеральным конституционным законами.

Особое место в контексте проблемы нормативно-правового регулирования общественных отношений в поселениях и агломерациях занимает предусмотренное п.2 ст. 2 ЗК РФ полномочие Правительства РФ принимать решения, регулирующие земельные отношения. Данная норма противоречит ч.1 ст. 115 Конституции России, согласно которой «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение».

На данное несоответствие уже обращалось внимание в научной литературе. Так, К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец писали, что Правительство может издавать только постановления и распоряжения, а «актов правительства РФ в форме решений Конституция РФ не знает, поэтому указание на них в ЗК РФ изначально должно быть признано неконституционным и с этих позиций должна оценивать их юридическая наука, в частности, при разработке теории земельного права».1

С указанным выводом следует согласиться. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 19 июня 2004 г.) упоминает «решения» правительства по ряду вопросов (стст. 27-29, 35), например, решения по вопросам о внесении законопроектов в Государственную Думу. Однако данные «решения» не носят самостоятельного нормативно-правового характера, а оформляются в конституционных формах – постановлениями и распоряжениями. Например, согласно ст. 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента Российской Федерации.

В контексте рассматриваемой проблемы не менее важным представляется вопрос установления четких границ нормотворчества субъектов РФ. Суть проблемы заключается в отсутствии однозначного ответа на вопрос о том, могут ли субъекты Российской Федерации в свои земельные (экологические, градостроительные и иные) законы включать нормы гражданского права – о собственности, об обороте земель поселений или иного назначения и т.д.

Как известно, Конституция разграничивает предметы ведения РФ (ст. 71), совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72) и предметы исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73). При этом перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий, в то время как перечень исключительных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) самой Конституцией не определен.

Сформулированные в статьях 71-72 Конституции предметы ведения в большинстве случаев можно рассматривать как перечни отраслей законодательства, относимых к федеральному либо совместному ведению. Однако юридическая наука и практика регулярно ставят вопрос об отнесении ряда комплексных нормативно-правовых актов (особенно субъектов РФ) к тем или иным отраслям законодательства и, соответственно, предметам ведения соответствующих уровней. Продемонстрируем лишь несколько аспектов значения проблемы.

Предположим, субъект РФ принимает закон «Об обороте земель поселений». После вступления такого закона в силу, сразу возникнет вопрос о его конституционности и отраслевой принадлежности. Суть проблемы заключается в том, что обязательственное право традиционно рассматривается как подотрасль гражданского права, а, следовательно, любые нормы о купле-продаже или аренде земельных участков будут хотя бы формально относиться к числу норм гражданского права, которое ст. 71 Конституции России отнесла к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, такой закон субъекта РФ противоречит закрепленному в Конституции принципу разграничения предметов ведения не зависимо от его содержания.

Данная проблема обусловливает интерес к проблеме соотношения сферы действия земельного и гражданского права, равно как и о признании самостоятельности земельных отношений. По данному вопросу в научной юридической литературе не сложилось однозначного мнения. Так, по мнению В.А. Дозорцева, поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота».1

Возражая В.А. Дозорцеву, Н.И. Краснов справедливо отмечал, что «единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права». 2

В контексте данной позиции интересна точка зрения Е.А. Суханова, который полагает, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками, является частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т.п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т.е. имеют публично-правовую природу.1

Близкое к этому суждение по поводу содержания «земельных отношений» было высказано в письме Президента РФ Ельцина Б.Н. по поводу отклонения Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 11 июня 1997 г. Земельными отношениями было предложено считать «отношения в области использования и охраны земель, что же касается отношений, связанных с земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, то они являются имущественными отношениями».2 В данном случае остается только удивляться столь легкому разделению неотъемлемых характеристик земельного участка, выступающему в трех качествах: природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости.

Как справедливо отмечал профессор Н.Н. Осокин, произведенное в Письме Президента «выделение земельного участка из объекта земельных отношений – ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны».3 Отсюда был сделан правильный вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы.

Действительно, нельзя рассматривать земельные участки как обычное имущество, поэтому чисто цивилистический подход к праву собственности на нее неприемлем. Земля – ценность особого рода. Во-первых, она продукт природы, ее никто не создавал своим трудом, и поэтому она должна быть достоянием народа. Во-вторых, земля – категория не только экономическая, но и экологическая, важнейший элемент природного комплекса. В-третьих, она ничем не заменима, призвана служить бесчисленным поколениям людей. Земля – основное национальное богатство. Вот почему правовой режим собственности на землю не может быть таким же, как на обычное имущество: дом, одежду.1

Поэтому, как отмечала И.А. Иконицкая, «условием оптимальности земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого природного ресурса, обладающего определенными биологическими свойствами. И в этом заключается особенность норм земельного права».2

Конституция РФ в ст.9 указывает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяя этим публично-правовой подход к регулированию земельных отношений.3 Кроме того, ст. 72 Конституции и ст. 2 ЗК РФ устанавливают, что земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В связи с этим, например, согласно п.2 ст. 28 ЗК РФ, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Следовательно, субъекты РФ могут установить основания и порядок предоставления земельных участков в собственность отдельным категориям юридических лиц в городских и сельских поселениях бесплатно, руководствуясь, например, экологическими соображениями. Однако такие законы субъектов РФ хотя бы формально все же будут содержать нормы гражданского права. При этом признание элементов «совместного ведения» норм земельного и гражданского права при регулировании, например, земельных обязательственных отношений, как это предлагает Ф.Х. Адиханов, также не приближает нас к решению поставленной задачи.1

Суть проблемы заключается в том, что в системе российского права присутствуют межотраслевые принципы и институты (например, институт собственности в гражданском, земельном, жилищном и семейном праве и т.д.), а, по мнению некоторых авторов даже само понятие «земельные отношения» является межотраслевым.2 При этом и в юридической науке, и в правоприменительной практике отсутствуют четкие критерии решения данного вопроса о возможности принятия представительными органами субъектов РФ законов по подобным межотраслевым вопросам. Другими словами проблему можно обозначить так: могут ли располагаться в законе субъекта РФ по предметам совместного ведения (земельном законе) нормы гражданского права, а если могут, то в каком количестве? При буквальном толковании Конституции России, таких норм в законах субъектов РФ быть не должно.

Поэтому неудивительно, что Е.А. Суханов полагает, что из ЗК «необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Дело Земельного кодекса – устанавливать необходимые публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом значения земли «как основы жизни и деятельности человека» и «исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы», как справедливо сказано в подп. 1 п.1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву…».1

Однако, на наш взгляд, нелогично разделять три составных части указанных в п.1 ст.1 ЗК РФ представлений о земельном участке как объекте природы, природном ресурсе и объекте недвижимого имущества. Такое разделение представляется искусственным и направлено на отрицание самостоятельности земельных отношений, сведению их к «конгломерату» имущественных (гражданско-правовых) и административно-правовых отношений, как это предлагал в свое время В.А. Дозорцев. В связи с этим, мы предлагаем при подготовке в будущем проекта изменений и дополнений в Конституцию отнести гражданское законодательство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.2 В этом случае, вышеуказанная неопределенность исчезнет сама собой. Гарантией же от своеволия отдельных субъектов РФ при принятии актов гражданского законодательства будет являться Конституция РФ, не допускающая противоречия законов субъектов РФ федеральным законам по предметам совместного ведения.

Иным вариантом решения приведенной проблемы могла бы явиться разработка федерального закона, определяющего критерии допустимости (не допустимости) принятия субъектом РФ регионального закона по вопросам, относящимся к предметам нескольких отраслей законодательства разного уровня (ст. 71 и 72 Конституции). Указанным законом необходимо закрепление правила о том, что в случае, когда подлежащие правовому регулированию общественные отношения находятся в сфере исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, принятие органами представительной власти субъекта РФ регионального закона допускается. Разработка предлагаемого федерального закона позволит усилить гарантии прав и свобод человека и гражданина и усовершенствовать работу органов публичной власти всех уровней.

Показанная проблема необходимости уточнения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является частью более фундаментальной теоретико-правовой проблемы определения критериев отнесения той или иной правовой общности к отрасли права и снижения субъективизма в этом вопросе. Как отмечалось А.В. Кузьменко, появление в научной литературе «многих отраслей права (банковское, страховое, корпоративное, аграрное, профсоюзное и т.д.), вызывающих в ряде случаев серьезные возражения относительно «чистоты происхождения», можно рассматривать как неизбежный результат происходящих изменений: количественных (рост законодательства) и качественных (усложнение структуры общественных отношений и интеграция их правового регулирования). Этот процесс должен вызывать и соответствующие изменения в элементном составе и структуре системы права».1 Поэтому работа по совершенствованию критериев выделения отраслей права и законодательства, а равно и по теоретическому обоснованию разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, должна быть продолжена.2

Как уже отмечалось, установление правового режима земель поселений призвано обеспечить реализацию конституционных прав и обязанностей граждан и их объединений на землю, а также учесть публичные интересы в части беспрепятственного пользования территорией поселения для удовлетворения коммунальных, культурно-бытовых, транспортных и иных потребностей населения. Данная деятельность порождает коллизии и в части конкуренции содержания правовых режимов, устанавливаемых различными отраслями права.

До сих пор традиционно считается, что условия и порядок использования и охраны всех категорий земель определяется федеральным законом (ст. 36 Конституции Российской Федерации), под которым понимается ЗК РФ. На наш взгляд, это не совсем так. Земельные кодексы советского периода, и действующий ЗК РФ, определяют лишь общие принципы использования и охраны земель, т.е. формы и виды собственности на землю, содержание иных прав на землю, управления земельным фондом и т.д. Правовой режим отдельных категорий земель определялся поверхностно. Эта задача решалась (и решается) посредством принятия отдельных законов и иных нормативных актов. Так, в настоящий момент правовой режим земель особо охраняемых природных территорий определяется не столько ЗК РФ от 25 октября 2001 г. сколько Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. Данный закон устанавливает порядок образования ООПТ, права и обязанности землепользователей, регулирует вопросы управления особо охраняемыми природными территориями, устанавливает особенности ограничения прав землепользователей в рамках каждой категории особо охраняемых природных территорий и т.д. При создании ООПТ в черте поселений, по данному закону без каких-либо оговорок для соответствующей части территории поселения должен устанавливаться особый эколого-правовой режим.

При рассмотрении правового режима лесного и водного фондов (ст. 101-102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более очевиден. Представляется, что одной статьей невозможно установить правовой режим для целой категории земель. Поэтому названные статьи и отсылают правоприменителя к лесному и водному законодательству, в центре которого – ЛК РФ и ВК РФ. Применительно к землям поселений Федеральным законом, определяющим «условия и порядок пользования землей» для градостроительной деятельности является Градостроительный кодекс РФ (ЗК РФ фактически дублирует его положения).

Так, согласно п. 6 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ, «градостроительные требования к условиям и порядку пользования землями поселений устанавливаются настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Однако Градостроительный кодекс РФ при регулировании градостроительных и тесно связанных с ними земельных отношений, вторгается в сферу действия земельного законодательства. Например, п.4 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ предусматривает ряд требований к гражданам и юридическим лицам, участвующим в конкурсах по продаже земельных участков под застройку. Статья ст. 64 Градостроительного кодекса РФ регулирует порядок установления публичных и частных сервитутов. Так, например, предусмотренный в данной статье сервитут прохода, проезда через чужой (соседний) земельный участок, на наш взгляд, трудно отнести к сервитутам в области градостроительства. Такой подход был обусловлен отсутствием нового ЗК РФ, пробельностью и противоречивостью действовавшего ранее земельного законодательства.

Таким образом, в части «условий и порядка пользования и владения» земельными участками поселений следует руководствоваться градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством установления градостроительных регламентов как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков поселений, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) сделок с землей и т.д. Таким образом, следует иметь в виду, что правовой институт земель поселений является комплексным (межотраслевым), регулируемым нормами, в первую очередь, градостроительного и земельного права, а также экологического, гражданского, муниципального и иных отраслей права.

Установление отраслевым законодательством «субрежимов» использования и охраны территории поселений учитывается при градостроительном зонировании территории поселений и установлении для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов. Поэтому, например, при образовании в поселении национального парка, данная часть территории не будет относиться к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», а войдет в состав рекреационной территориальной зоны поселения.