Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   19
Глава 3. Правовое регулирование ограничений и обременений прав на землю на территории поселений

§ 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Проблема ограничений (а также обременений и пределов) права собственности на землю имеет свою специфику на территории поселений и обусловливается необходимостью соблюдения баланса частного и публичного интереса при осуществлении правового регулирования градостроительной деятельности. Как отмечали Д.Г. Донцов и Н.Г. Юшкова, «город представляет собой особую организацию пространства, в котором, в силу его физической плотности, интеграции функций и динамичности развития, часто возникают проблемные ситуации технического, организационного и социального плана (прокладка магистралей со сносом строений, реконструкция и капитальный ремонт существующего фонда застройки с отселением жильцов, санация, расчистка и благоустройство территории и пр.). При этом типичными становятся многочисленные ситуации, когда частный или групповой интерес препятствует общественно необходимым мероприятиям, и наоборот, под видом общественной необходимости ущемляются права и интересы конкретных горожан и общества».1

В дореформенный период существования исключительной государственной формы собственности на землю проблема ограничений прав собственников земельных участков в черте поселений не возникала в виду отсутствия таковых. С началом земельной реформы возможность правомерного ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов впервые была предусмотрена в ст. 54 ЗК РСФСР 1991 г., согласно которой их права «могут быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных настоящим кодексом и законодательством республик, входящих в состав РСФСР». Однако из данной нормы было не ясно, во-первых, кем и в каком порядке могли быть ограничены права землепользователей, а во-вторых, почему названные ограничения могли осуществляться только законодательством республик, а не всех субъектов Российской Федерации.

Впоследствии попытка урегулировать основания, порядок и правовые последствия установления ограничений прав на землю была предпринята в Конституции России, а также в земельном и градостроительном законодательстве РФ и субъектов РФ. Причинами появления соответствующих правовых норм стало осознание представителями органов власти всех уровней теории социальной функции собственности, необходимости ее служения общественным интересам.1 Однако до настоящего времени в нормативно-правовых актах РФ отсутствует четкое разграничение понятий «ограничения», «обременения» и «пределы» осуществления правомочий собственников земельных участков.

На наш взгляд, следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что ограничения права собственности не могут состоять в изъятии из его содержания тех или иных правомочий. При ограничении правомочие, подлежащее ограничению, не исключается из права собственности, но не может быть осуществимо в полном объеме. Поскольку правомочие, подлежащее ограничению, не исключается, а остается в содержании права собственности при отмене ограничения происходит не новое приобретение этого правомочия, а восстановление возможности осуществления его в полном объеме. В этом заключается существенное отличие ограничения от границ права собственности. Граница указывает, каких полномочий нет в праве собственности; ограничение – какие из входящих в содержание правомочий стесняются (сужаются) в осуществлении. Таким образом, по своей сути ограничения права собственности касаются не права, а лишь его осуществления.1

По мнению О.И. Крассова, под ограничениями прав лиц, использующих земельные участки, следует понимать установленные в административном порядке запреты на отдельные виды хозяйственной деятельности и использование земли либо требования о воздержании от совершения определенных действий. Виды и характер ограничений основаны на предписаниях, содержащихся в соответствующих нормативных актах. Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки.2

В связи с этим представляется обоснованным сформулировать классификацию ограничений права собственности на земельные участки, расположенные в границах городских и сельских поселений.3 Это представляет теоретический и практический интерес и позволит в дальнейшем при исследовании ограничений права собственности на земельные участки придерживаться определенной системы, а также сформулировать ряд предложений по совершенствованию законодательства, определить место ограничений в механизме правового регулирования.

По содержанию ограничения права собственности в самом общем виде можно классифицировать в две большие группы: ограничения права юридического распоряжения и ограничение права пользования объектом права собственности.1 По властному органу, непосредственно принимающему решение об установлении ограничений, следует выделить судебные органы, а также органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления. По сроку действия ограничения бывают бессрочными или установленными на определенный срок.

По субъекту права собственности, земельный участок которого подвергается ограничениям, можно выделить ограничения права частной собственности, государственной (РФ и субъектов РФ) и муниципальной собственности. Так, по мнению А.А. Соколовой, «ограничения права муниципальной собственности представляют собой предусмотренные законом правила, понуждающие муниципальные образования воздерживаться от определенных действий, механизмы, устанавливающие препятствия для не законных действий несобственников в отношении муниципального имущества в целях защиты прав и интересов населения».2

На наш взгляд, ограничения муниципальной или государственной собственности (в отличие от частной собственности) касаются преимущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной деятельностью на земле. Ограничения в распоряжении государственными или муниципальными земельными участками прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ (ограничения оборотоспособности земельных участков). Кроме того, например, орган местного самоуправления стеснен в возможности предоставления муниципального земельного участка под застройку физическим и юридическим лицам в зоне особого градорегулирования (например, в охранной зоне федеральной особо охраняемой природной территории или зоне экологического бедствия) в границах муниципального образования. Возможность органов местного самоуправления в предоставлении земельного участка в частную собственность также сужается и в случае установления публичного сервитута органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, в случае необходимости прокладки федеральных магистральных нефте- или газопроводов).

В качестве примера ограничений государственной собственности на землю можно выделить конструкцию права общего природопользования, позволяющую гражданам пользоваться без особого разрешения водными объектами (для купания, забора воды без применения технических средств), собирать грибы, ягоды и иные дары леса, бурить скважины на первый водоносный горизонт при постройке колодцев и т.д. Таким образом, правомочия государства-собственника ограничиваются в общественных интересах.

В зависимости от предмета правового регулирования, можно различать следующие виды ограничений:

1. Конституционно-правовые ограничения. Конституция Российской Федерации установила в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ограничение прав должно быть соразмерно конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов.

Это конституционное положение корреспондирует нормам международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными этими нормами (часть 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункт 3 статьи 2 Четвертого протокола к этой Конвенции).

Названные ограничения могут распространяться и на собственников земельных участков, поскольку ч.2 ст. 36 Конституции предусматривает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Приведенные конституционные нормы в части возможности ограничения прав собственников земельных участков в общественных интересах, а также для обеспечения экологической безопасности, конкретизируются в отраслевых нормативно-правовых актах.

Как отмечалось в научной литературе, «ограничение прав в виде установления общих запретов может производиться иными актами, чем федеральный закон, только Президентом РФ и Правительством РФ при реализации своих конституционно закрепленных полномочий, нормотворческими органами субъектов РФ при осуществлении правового регулирования по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом, либо по предметам их ведения, а также органами местного самоуправления при наделении их соответствующими государственными полномочиями. В остальных случаях органы, уполномоченные принимать акты нормативного характера, могут лишь конкретизировать условия исполнения общих запретов, установленных федеральными актами, а также осуществлять в определенных этими актами пределах правовое регулирование в рамках правоотношения».1

2. Градостроительные ограничения прав собственников земельных участков на территории поселений. Назначение градостроительного законодательства заключается в том, чтобы определить права собственников недвижимости в части видов разрешенного использования и параметров изменений (строительства) объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав. Конституционность соответствующих норм Градостроительного кодекса РФ была подтверждена Конституционным Судом РФ.2

Из трех правомочий собственника недвижимости в поселениях градостроительное законодательство закрепляет, прежде всего, право пользования. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье) и ее параметры (этажность, общая площадь и т.д.) определяют величину пользы, которую конкретный объект недвижимости может принести ее собственнику. Устанавливая такое право, градостроительное законодательство во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и в будущем.3

Градостроительный кодекс РФ предусматривает следующие группы ограничений прав собственников земельных участков в городских и сельских поселениях. Во-первых, разграничивает частные и публичные (общественные и государственные) интересы в градостроительстве. Под частными интересами в области градостроительной деятельности понимаются интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Такая деятельность может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.

Во-вторых, предусматривает возможность установления особого регулирования градостроительной деятельности на территориях и в поселениях. К нему прибегают в случаях, когда без специальных дополнений к общепринятым предписаниям, регламентам, правилам и порядку использования территории, ее планировке и застройке, невозможно или затруднительно обеспечить интересы граждан, общества и государства в сфере градостроительства. Это регулирование осуществляется посредством введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил; особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; выдачи специальных разрешений на строительство (статья 63 Градостроительного кодекса РФ).

К числу вышеназванных территорий могут относиться территории объектов историко-культурного наследия; особо охраняемые природные территории; территории свободных экономических зон; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия; территории депрессивных районов и иные территории в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ.

К числу поселений с режимом особого градорегулирования могут быть отнесены города Москва и Санкт-Петербург; города - центры субъектов Российской Федерации; города-курорты; исторические поселения, а также поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры; городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности (военные городки, поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и т.д.); городские и сельские поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-климатическими или особо неблагоприятными экологическими условиями. При этом границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований и определяются в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ.

В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры, в том числе памятники археологии, особо охраняемые природные территории, устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред объектам историко-культурного наследия, особо охраняемым природным территориям, окружающей природной среде или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность. 1

Так, согласно ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г., зоны охраны объектов культурного наследия включают в себя три разновидности: охранную зону; зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности; зону охраняемого природного ландшафта. В случае образования, например, охранной зоны, в пределах этой территории устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В-третьих, в пределах территорий городских и сельских поселений с обычным режимом градорегулирования могут выделяться отдельные зоны, в которых градостроительная деятельность собственников земельных участков ограничивается. В их числе п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ выделяет зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон; зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны; санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны; водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия и иные зоны, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.

С учетом ограничений на использование территорий определяются функциональное назначение территорий и интенсивность их использования. Данные о видах использования территорий установленных зон и об ограничениях на их использование включаются в правила застройки.

Субъектами РФ были расширены и дополнены положения Градостроительного кодекса РФ. Так, Градостроительным кодексом Волгоградской области (ст. 41) установлены временные ограничения по ведению хозяйственной деятельности на территории Волгоградской области. Суть их заключается в том, что при отсутствии документации генерального планирования развития и организации территории административно-территориальной единицы, органы местного самоуправления обязаны разработать и утвердить временные режимы использования территории (ведения хозяйственной деятельности). Ограничения могут устанавливаться в пределах всех функциональных зон независимо от формы собственности расположенных в них земель и целевого их назначения.

Такие ограничения должны максимально соответствовать режиму регулятивного зонирования территории и особенностям ее организации и застройки. Установленные органами местного самоуправления ограничения указываются в разрешениях на застройку и проведение иных реконструктивных мероприятий в пределах отдельных земельных участков и отражаются в свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки после проведения соответствующей регистрации прав собственности (иных вещных прав) и их ограничений в установленном порядке. Срок действия этих временных ограничений устанавливается решением органов местного самоуправления и не может превышать трех лет.

Градостроительным законодательством Московской области выделяются «зоны особого градостроительного регулирования» и «зоны специального регулирования», в которых ограничивается хозяйственная деятельность. К зонам специального регулирования относятся санитарно-защитные, шумовые, природоохранные зоны, зоны водозаборов и ряд других.1 В городе Москве особое градорегулирование осуществляется посредством образования ТЕОС – территориальных единиц с особым статусом. Такие территории имеют собственное наименование, особенности управления, особый правовой статус и режим хозяйственной деятельности.2 В их числе, например, ТЕОС «Московский международный деловой центр «Москва-Сити».

Градостроительно-правовые ограничения сужают возможность собственника осуществлять отдельные субъективные права в течение определенного времени, на определенной территории или по отдельным вопросам (параметрам и видам использования участка) вплоть до их устранения. При этом само правомочие собственника по владению, пользованию и распоряжению участком как таковое не исчезает, но возникают затруднения (стеснения) при осуществлении указанных правомочий. При отмене нормативного акта, повлекшего установление ограничений (например, в случае отмены решения о государственной охране памятника культуры (истории, архитектуры и т.д.), гибели особо охраняемого природного объекта и т.д.), правомочия собственника восстанавливаются в полном объеме.

Все градостроительные и иные ограничения подлежат обязательному включению в правоудостоверяющий документ собственника земельного участка в поселениях (п. 6 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ). В этом документе есть графа «ограничения/обременения», которая подразумевает, что собственнику предоставляется информация о том, какие ограничения он должен учитывать при строительстве и в использовании своего участка. Проблема, однако, заключается в том, что запись типа «водоохранная зона» или «зона особо охраняемых природных объектов» мало что говорит собственнику, тем более что сами нормы права об ограничениях не всегда отличаются четкостью и однозначностью.1

От ограничений прав собственников земельных участков, предусмотренных законодательством РФ и субъектов РФ, следует отличать уточнение пределов использования земельного участка, осуществляемое в ходе проведения правового зонирования территории поселения органами местного самоуправления. Пределы права собственности устанавливают сам объем действия этого права, а ограничения устанавливаются внутри данных пределов и касаются изъятия отдельных возможностей, которые может совершить собственник. Следовательно, пределы - более широкое понятие по отношению к ограничениям права собственности.2 От ограничений и пределов, направленных на соблюдение требований правовых норм, следует отличать и обязанности собственников земельных участков, исполнение которых предусмотрено законодательством.

Земельно-правовые ограничения. К их числу следует отнести, главным образом, ограничения прав на землю в интересах объектов специального назначения, включая резервирование земельного участка. Земельно-правовые ограничения прав собственников (владельцев, пользователей) земельных участков обычно устанавливаются для обеспечения надлежащего функционирования объектов, расположенных на землях специального назначения (транспорта, связи и т.д.). Например, такого рода ограничения хозяйственной деятельности в целях обеспечения надлежащих условий эксплуатации автодорог и нормальной работы автотранспорта предусмотрены постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования».

Другой разновидностью данной группы ограничений является резервирование земельного участка. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ, резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам. Собственник земельного участка, попавшего в пределы зарезервированной территории, может быть ограничен в праве пользования им.

Своеобразной разновидностью резервирования можно считать ограничение прав собственника предстоящим изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. С момента государственной регистрации решения государственного или муниципального органа о таком предстоящем изъятии земельного участка, собственник испытывает стеснения в осуществлении своих правомочий, например, в части застройки земельного участка или иных действий, связанных с повышением стоимости земли.

Предусмотренный федеральными законами перечень ограничений по использованию земельного участка в законодательстве ряда субъектов РФ был значительно дополнен. Так, в частности, законы субъектов РФ 90-х годов XX века предусматривали возможность установления запрета на продажу или иное отчуждение участка определенным лицам; запрета на передачу в аренду (субаренду); право на преимущественную покупку по объявленной цене в случае его продажи, установление допустимости приватизации земельного участка, предоставленного под индивидуальное жилищное строительство, лишь при завершении строительства и приемки государственной комиссией и т.д.

Другими словами, законами субъектов РФ объем субъективных прав граждан и юридических лиц на землю был существенно ограничен по сравнению с федеральными законами. К указанным региональным ограничениям прав на землю следует отнести: сужение круга правовых возможностей по сравнению с предусмотренными в федеральном законе, уменьшение объема прав, определение начала действия закона в связи с принятием специального ведомственного подзаконного акта и т.д. Например, ст. 9 Закона «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 8 августа 1995 г. (в ред. от 13 мая 1999 г.) предусматривалось, что «предоставление земельных участков юридическим лицам из других регионов Российской Федерации для жилищного строительства производится только при условии получения (наличия у них) гражданами, которым намечается предоставление жилья, права на постоянное проживание в Краснодарском крае».

Уменьшение объема прав для каких-либо групп людей нередко осуществлялось не прямым запретом, а предоставлением каких-то дополнительных прав отдельным категориям населения (например, преимущественное право на предоставление земельных участков лицам, прожившим на территории данного субъекта РФ определенное количество лет). Следовательно, здесь происходило сужение субъектов данного права и автоматически сужение объема прав для всех людей находящихся на территории субъекта РФ, но не являющихся его постоянными жителями. Подобные нормы законов субъектов РФ, фактически закрепляя неправомерное ограничение прав и свобод человека, противоречат как множеству международных документов, так и ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие (ограничивающие) права и свободы человека и гражданина.

4) Установление эколого-правовых ограничений прав субъектов земельных отношений является одним из наиболее распространенных видов ограничений и означает запрет причинения ущерба окружающей среде, посягающего на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Данная задача решается, во-первых, посредством создания территориальных экологических ограничений (в этой части эколого-правовые и градостроительно-правовые ограничения отчасти совпадают): а) посредством придания определенным территориям особого эколого-правового статуса (особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия); б) установлением территориальных ограничений, вызванных осуществлением хозяйственной или иной деятельности (санитарные зоны, охранные зоны транспорта, связи и т.д.).

Так, правомочия собственника ограничиваются при создании в черте поселений практически любой особо охраняемой природной территории с наличием охранных зон. Несмотря на то, что в черте поселений создание крупных особо охраняемых природных территорий (национальные парки, заповедники) не носит распространенного характера, такие примеры существуют (например, национальный парк «Лосиный остров» в городе Москва).

Кроме того, в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые и иные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Во-вторых, введение ограничений, стесняющих правомочие пользования собственника, в связи с установлением экологических требований - предъявление к хозяйственной и иной деятельности обязательных условий, ограничений или их совокупности, установленных законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предъявляться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте, обороне и т.д. и касаются, в том числе, экологических ограничений при строительстве хозяйственных объектов.

Подводя итоги, следует отметить, что отсутствие абсолютной частной собственности на землю является характерной чертой и законодательства зарубежных стран. Все чаще в научных работах, нормативных актах и правоприменительной практике зарубежных стран отмечается социальная функция собственности на землю, а также необходимость ограничения правомочий собственника в интересах общества и государства.1

Использование российским законодателем более жесткой из имеющихся в мировой практике принципиальных моделей градорегулирования отвечает, на наш взгляд, специфике российских условий и повышает эффективность государственного контроля за соблюдением собственниками и иными титульными владельцами земли земельного и градостроительного законодательства.


§ 2. Обременения прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ (на примере сервитутов)

Гражданское и земельное законодательство предусматривает возможность обременения земельных участков правами третьих лиц как обязательственного (аренда, доверительное управление, рента), так и вещного характера (сервитуты, залог). Так, согласно ст. 586 ГК РФ рента обременяет земельный участок, предприятие, здание, сооружение или другое недвижимое имущество, переданное под ее выплату. В случае отчуждения такого имущества плательщиком ренты его обязательства по договору ренты переходят на приобретателя имущества. Обременением прав собственника земельного участка является также залог (ипотека), сервитут (см., например, п.2 ст. 274 ГК РФ), аренда земельного участка (данный перечень не носит исчерпывающего характера). При этом сервитут прямо предусмотрен в качестве разновидности ограниченных вещных прав (ст. 216 ГК РФ), а, по мнению ряда авторов, к числу таковых относится и залог.1

Рассмотрим проблему обременения прав собственников земельных участков на примере сервитутов. Земельный сервитут (сервитут земельного участка) как право ограниченного пользования чужим земельным участком имеет многовековую историю и восходит к эпохе Древнего Рима, где уже во II-III в. нашей эры выделялись сельские сервитуты. Разграничение сервитутов на сельские и городские зависело не столько от того, в какой местности располагались участки, сколько от хозяйственного назначения господствующего участка.

В Российской империи порядок установления сервитутов получил свое развитие, в частности, в Соборном Уложении 1649 г., а непосредственно для городских владельцев недвижимости – Законом о постройке домов в Петербурге от 3 октября 1737 г. В Своде гражданских узаконений губерний Прибалтийских упоминалось около тридцати разновидностей вещных сервитутов, разделенных на сельские и городские (домовые). К числу последних относились: право опереть строение на стену соседа, право устраивать сток, выливать помои в чужой двор, право строиться выше соседского дома, право не позволять соседу застраивать открытый вид или препятствовать свету новыми зданиями и т.д.1 В Германском гражданском уложении от 18 августа 1896 г. содержалась статья 81, посвященная сервитутам. Однако в современном российском законодательстве до сих пор нет не только четкой правовой базы установления сервитута, но и не определено соотношение понятий “обременение прав собственника” и “сервитут”.

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. “Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства” в разделе гражданского законодательства (номер 020.058.000) в качестве отдельного института было установлено “ограничение права собственности (сервитут)”. Планом основных мероприятий по реализации федеральной целевой программы “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 – 2002 годы”, проводимых в 1999 – 2000 годах предусматривалась “разработка публичных и частных обременений (сервитутов) в городах и других поселениях”.

Таким образом, в одном случае отождествлялись понятия “сервитут” и “ограничение права собственности”, а во втором случае “сервитут” и “обременение прав”.

Не лучшим образом происходило разграничение понятий «ограничение» и «обременение» прав собственников. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. утвердил бланк Свидетельства на право собственности на землю», одним из разделов которого являлось «Ограничения в использовании и обременения участка земли». Таким образом, данный нормативный акт различал ограничения и обременения прав на землю.

Напротив, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. упоминает об «ограничениях (обременениях)» земельных участков как о тождественных понятиях (ст. 14). Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г., также упоминающий об «ограничениях (обременениях)» прав, устанавливает, что «наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество, подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда» (ст. 4). Таким образом, при буквальном толковании данной нормы получается, что сервитут, аренда и ипотека являются разновидностями ограничений (обременений) прав собственника, причем разницы между «ограничениями» и «обременениями» права собственности не прослеживается.

Согласно п. 2 ст. 12 закона РФ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений обязаны соблюдать агротехнические требования, установленные режимы, ограничения, обременения и сервитуты. Таким образом, законодатель в данном случае установил, что это три разных правовых категории. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, под разрешенным использованием земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве понимается “использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты”. Следовательно, сервитут не относится к разновидностям ограничений, а является самостоятельной правовой категорией. Такой же вывод следует из ст. 56 ЗК РФ 2001 г., который среди ограничений прав на землю не упоминает сервитутов.

Последний подход получил широкое признание и в науке. Так, О. И. Крассов предлагает различать такие понятия, как “сервитут” и “ограничение прав”, поскольку ограничения прав по использованию земельного участка являются неотъемлемым элементом правового режима участка в силу его местоположения и устанавливаются в административном порядке. Сервитут может быть установлен по соглашению сторон или по решению суда, причем за использование участка, обремененного сервитутом, может взиматься плата. При установлении ограничений прав субъектов земельных отношений плата не взимается, однако в отдельных случаях могут возмещаться причиненные убытки.1

По мнению В. П. Камышанского, ограничения, основанные на законе, по своему содержанию в принципе не отличаются от ограничений права собственности, связанных с сервитутом. Однако в отличие от ограничений, вызванных сервитутом, они возникают независимо от воли частных лиц на основании федерального закона. Кроме того, закон может установить ограничения в отношении любого имущества, а сервитут может обременять только объекты недвижимости. Третье отличие связано с возмездностью. В отличие от ограничений, установленных федеральными законами, собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от владельца сервитута соразмерную плату за пользование земельным участком.1

Таким образом, не допустимо смешение понятий «ограничения», «обременения» прав на землю и «сервитуты». Данные термины имеют ряд сходных признаков и ряд принципиальных отличий. К числу отличий относится, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Последний случай прямо предусмотрен ЗК РФ и распространяется только на публичные сервитуты.

Во-вторых, ограничения права собственности могут быть установлены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (то есть в публичных интересах). Обременения могут быть установлены посредством договора между заинтересованными субъектами (договор об установлении частного сервитута), то есть, преимущественно, в частном интересе.

Как отмечала Т.В. Дерюгина, сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления; субъектному составу; объектам, содержанию; возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к категории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в системе вещных прав».1

Аналогичную позицию высказывал и А.В. Копылов, полагающий, что публичные сервитуты не имеют ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву. Они представляют собой, по его мнению, «только ограничения права собственности в силу закона. Такие ограничения вообще не относятся к категории прав на чужие вещи, а составляют только пределы реализации права собственности».2 Таким образом, эта конструкция рассматривает публичный сервитут не как самостоятельное вещное право, а лишь как ограничение других вещных прав. Иной позиции придерживается А.А. Соколова, рассматривающая публичные сервитуты как обременения муниципальных земельных участков.3 Однако с последней точкой зрения нельзя согласиться. Субъекты классического, частного сервитута всегда определены, а цель его установления – хозяйственная. В отличие от этого, субъекты ограничений, как правило, неопределенны, а цели ограничений указаны в ст. 55 Конституции. Кроме того, следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что практический смысл разграничения понятий «ограничение» и «обременение» будет, если «под обременением мы будем понимать установление дополнительных прав на объект, а ограничениями считать сужение пределов субъективного права, не сопровождающееся установлением каких-либо дополнительных прав».4

В-третьих, ограничения права собственности касаются только недвижимости, а обременениям может быть подвергнуто и движимое имущество.

Сходство понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты» земельного участка заключается в том, что все эти категории включаются в его правовой режим, отражаются в земельном и градостроительном кадастре, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе права на земельный участок.

Рассматривая земельные сервитуты как единую правовую категорию и выявляя их юридическую природу, необходимо остановиться на эволюции данного правового института в российском законодательстве.

ГК РФ содержит классическое определение сервитута. Согласно п.1 ст. 274 ГК РФ, сервитутом является право одного собственника земельного участка требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком. Несмотря на то, что данная глава в течение ряда лет не действовала, ее нормы иногда применялись в силу того, что согласно ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности могут возникать из договоров и иных сделок, как предусмотренных законом так и не предусмотренных, но и не противоречащих ему. Впоследствии отдельные, отрывочные упоминания о земельных сервитутах содержались в Федеральных законах «О мелиорации» от 10 января 1996 г.; «О товариществах собственников жилья» от 17 июня 1996 г.; «О гидрометеорологической службе»; «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. и т.д. Другие (кроме земельного) разновидности природоресурсовых сервитутов были предусмотрены в Водном кодексе РФ от 16 ноября 1995 г. и Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г., а, по мнению некоторых исследователей, фактически существуют также публичные и частные горные сервитуты.1

Значение природоресурсовых сервитутов в рамках рассматриваемой темы можно продемонстрировать на следующем примере. Известно, что прибрежные участки по берегам реки Волги у крупных городов (Нижний Новгород, Ярославль, Казань, Самара, Саратов) предоставлены многочисленным садоводческим товариществам, которые практически отрезали от воды земли сельскохозяйственных организаций, а иногда и целые населенные пункты. Решение таких проблем вполне может быть достигнуто при помощи конструкции водного сервитута.2

В Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. урегулированы вопросы установления частных и публичных сервитутов в области градостроительства. Частные сервитуты в области градостроительства могут устанавливаться в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком, иными объектами недвижимости для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений; строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также других нужд собственников объектов недвижимости, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Публичный сервитут устанавливается нормативными актами органов государственной власти или местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки.

Получившее широкое распространение вслед за римской традицией деление земельных сервитутов на публичные и частные впервые было упомянуто в Указе Президента РФ от 22 июля 1994 г. (с изм. от 25 января 1999 г.), которым были утверждены «Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.». Согласно п. 4.10 данного Указа, для продаваемых земельных участков могли устанавливаться публичные сервитуты, в соответствии с которыми собственники названных земельных участков обязаны обеспечить: а) безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность; б) возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; в) возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.

Однако отсутствие тогда у законодателя четких критериев разграничения частных и публичных сервитутов привело впоследствии к трансформации публичного сервитута в частный. Для такого вывода достаточно сравнить публичный сервитут, предусмотренный Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. о доступе на земельный участок для ремонта объектов инфраструктуры и частный сервитут в ст. 64 Градостроительного кодекса РФ, обеспечивающий реконструкцию, ремонт и эксплуатацию объектов инженерной и транспортной инфраструктур.1

Несмотря на множество фрагментарных упоминаний в федеральных нормативно-правовых актах о сервитутных отношениях, законодательство долгое время оказалось в этой части пробельным, поскольку глава 17 ГК РФ и ЗК РФ вступили в силу только в 2001 году. Именно поэтому субъекты РФ (а в ряде случаев и органы местного самоуправления) вынуждены были принимать собственные правовые акты, регулирующие основания и порядок установления сервитутов в целях защиты прав и законных интересов собственников, а также лиц-не собственников земельных участков. Можно выделить несколько принципиальных особенностей регулирования названных отношений:

а) В большинстве законов субъектов РФ, регулирующих основания и порядок установления земельных сервитутов, было дано классическое определение земельного сервитута, как права ограниченного пользования чужим земельным участком. В соответствии с законами ряда субъектов РФ обязательным условием установления сервитута являлась невозможность обеспечения нужд собственника иначе, как путем установления сервитута.

б) Законами субъектов РФ были предусмотрены классификации сервитутов на сервитуты временные и постоянные, а также публичные (устанавливаемые в интересах общества) и частные (устанавливаемые в интересах одного или нескольких лиц). Публичный сервитут устанавливался законом или иным правовым актом, а частный сервитут - на договорной основе или в судебном порядке. Упоминание судебного решения как основания установления сервитута следует отнести к числу безусловных достоинств региональных законов, поскольку ни римские юристы, ни дореволюционная российская традиция таких оснований не предусматривали. В ряде федеральных законов мы также обнаружим такую норму (например, в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Следует подчеркнуть, что ряд законов субъектов РФ, наряду с обязательностью государственной регистрации сервитута, упоминают и необходимость специальной регистрации, содержание которой, однако, в тексте закона не раскрывалось (Самарская область).

в) В некоторых законах субъектов РФ подчеркивалась допустимость установления сервитута не только в интересах собственника, но и в интересах или по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или на праве долгосрочной аренды (Свердловская область). В последнем случае субъекты РФ шли дальше п.4 ст. 274 ГК РФ, согласно которой сервитут может быть установлен только в интересах собственника, землепользователя и землевладельца.

г) Предусматривалось право собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка, обремененного частным сервитутом, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за ограничения в пользовании участком. Порядок или принципы ее установления не указаны. Однако ряд законов субъектов РФ (Республика Башкортостан, Саратовская область) заимствовал норму о бесплатности сервитутов, устанавливаемых в пользу сельских жителей (т.е. жителей сельских поселений), из п.4 ст. 55 одного из первых проектов ЗК РФ.

В связи с этим трудно согласиться с мнением, высказанным в научной литературе о том, что цена является существенным условием такого рода договоров, поскольку в законе они определяются как строго возмездные (п.5 ст. 274 ГК РФ) и применить к ним правило п.3 ст. 424 ГК РФ не представляется возможным. Поэтому договор об установлении сервитута, в котором отсутствуют данные о его цене, не является заключенным и не может быть зарегистрирован.1

Согласно п.5 ст. 274 ГК РФ «собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком». Таким образом, 1) собственник вправе (мера возможного поведения), а не обязан (мера должного поведения) требовать плату, а, следовательно, допускается безвозмездное установление и пользование частным сервитутом; 2) существенные условия договора о земельном сервитуте, отсутствие которых может повлечь отказ в его государственной регистрации, не упоминаются в ГК РФ. В связи с этим представляется дискуссионным вывод А.В. Копылова о невозможности регистрации безвозмездного договора об установлении земельного сервитута; 3) новый Земельный кодекс РФ не решает вопрос о платности (бесплатности) установления частного земельного сервитута, отсылая к «гражданскому законодательству», которое по данному вопросу фактически состоит из нескольких статей главы 17 ГК РФ.

д) Классификация сервитутов, выделяемых законами субъектов РФ, включает три группы: сервитуты, устанавливаемые в основном на землях сельскохозяйственного назначения; сервитуты, устанавливаемые на территории городских и сельских поселений; сервитуты, которые могут быть установлены и на территории поселений, и за их пределами. В числе относящихся к предмету нашего исследования можно выделить следующие виды сервитутов: сервитут пешеходной тропы; сервитут проезжей дороги; сервитут линий коммуникаций; сервитут водопровода; сервитут водостока и водозабора; возведение здания, строения, сооружения на земельном участке с опорой на соседний земельный участок или здания, строения, сооружения, проникающего на соседний участок на определенной высоте и др.

Таким образом, субъекты РФ при регулировании сервитутных отношений использовали в качестве основы ГК РФ и проект ЗК РФ. Поэтому неудивительно, что в законах субъектов РФ выделялся примерно одинаковый (заимствованный из проекта ЗК РФ) перечень оснований и порядок установления и прекращения действия сервитутов, выделялись постоянный и временный сервитуты, в ряде случаев различались частный и публичный сервитут, предусматривалась платность установления сервитута. Однако в разных субъектах РФ был заимствован разный объем нормативного материала из проекта ЗК РФ и ни в одном субъекте РФ в рассматриваемый период земельной реформы не был принят отдельный закон «О земельных сервитутах», которым были бы восполнены пробелы в правовом регулировании сервитутных отношений.

Новый Земельный кодекс РФ решил ряд практических проблем, связанных с установлением земельных сервитутов. Безусловно, положительным является указание оснований и порядка установления и прекращения действия публичного сервитута, указание на способ его осуществления (наименее обременительное для земельного участка), установления гарантий прав собственников, владельцев, пользователей земельных участков. К их числу относится, во-первых, право указанных лиц при невозможности использования участка в связи с установлением публичного сервитута требовать его изъятия у них за выкуп с возмещением убытков от органов государственной власти или местного самоуправления, установивших сервитут, либо предоставления равноценного земельного участка.

Вторая гарантия распространяется только на собственников земельных участков, обремененных публичным сервитутом. Она заключается в том, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа, установившего сервитут, соразмерную плату. Характерно, что для частного сервитута необходимость «существенных затруднений» закон не предусматривает.

Закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. закрепил ряд своих особенностей установления и прекращения действия публичного сервитута. Во-первых, решение об установлении публичного сервитута (который закон рассматривает как разновидность обременения) принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. При наличии такого решения публичный сервитут является существенным условием сделки приватизации.

Во-вторых, публичный сервитут может быть прекращен либо его условия изменены в случае отсутствия (изменения) государственного или общественного интереса в нем, а также при невозможности или существенном затруднении использования имущества по его прямому назначению. Таким образом, в отличие от положений ст. 23 ЗК РФ, предусматривающей право граждан и юридических лиц требовать изъятия у них участка за выкуп в случае невозможности его использования, данный закон закрепляет обратную стратегию: требовать прекращения действия самого публичного сервитута. Поскольку публичный сервитут устанавливается, как правило, для обеспечения работы коммуникаций (водопровод, газопровод, электросети), реализация данной нормы на практике будет затруднительна.

Между тем, ряд актуальных вопросов остается без решения. Во-первых, остается актуальной проблема взимания регистрационных платежей при установлении публичного сервитута. Федеральный закон о регистрации предусматривает, что разработка необходимых для представления на государственную регистрацию документов (включая план земельного участка с указанием сферы действия публичного сервитута и заключения специально уполномоченного органа субъекта РФ в области архитектуры и градостроительства), а также оплата государственной регистрации производится заявителем. Следовательно, если публичный сервитут устанавливается по инициативе органов местного самоуправления, то оплата государственной регистрации производится из местных бюджетов. Но органы местного самоуправления не готовы или не имеют возможности вносить такую плату.

Кроме того, согласно ст. 87 БК РФ данная статья расходов не является для местного бюджета обязательной, хотя и может рассматриваться в качестве «прочих расходов», отнесенных к вопросам местного значения и определяемых представительными органами местного самоуправления (т.е. названные расходы являются правом, а не обязанностью органов местного самоуправления).

Поскольку органами местного самоуправления не производится оплата государственной регистрации публичного сервитута, он не вступает в силу, что может вызывать недовольство граждан соответствующих муниципальных образований (такие случаи имели место, например, в Иловлинском, Николаевском, Ленинском районах Волгоградской области). Выход из сложившейся ситуации (учитывая тяжелое финансовое положение местных бюджетов) может быть либо в установлении символической платы за установление публичного сервитута, либо в выделении соответствующих дотаций из бюджета субъекта РФ.1

Во-вторых, Земельный кодекс РФ посвящает ст. 23 публичным сервитутам. Решение вопроса об установлении (п.1. ст. 23) и прекращении (п.1 ст. 48) действия частных сервитутов, ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству, а именно к ст. 274-277 ГК РФ, которые не решают, а только обозначают данную проблему. Таким образом, если ранее субъекты РФ могли урегулировать данные отношения посредством принятия регионального закона, теперь такая возможность отсутствует (гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации). Пострадают от этого граждане и юридические лица, которым, как и ранее, придется столкнуться с рядом препятствий на пути установления частных сервитутов.

В-третьих, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ, установление публичного сервитута осуществляется с учетом общественных слушаний. Градостроительное и экологическое законодательство использует термин «общественные обсуждения», частью которых могут являться общественные слушания. Указанная форма учета мнения населения на сегодняшний день применяется при информировании граждан о градостроительной деятельности. Но установление публичных земельных сервитутов и градостроительная деятельность – это разные сферы общественных отношений. Механическое применение к ним одной правовой конструкции, на наш взгляд, не оправдано и не правомерно. В связи с этим, представляется обоснованным отдельным нормативным актом (лучше всего законом субъекта РФ) распространить данную процедуру на публичные сервитуты, либо тем же законом разработать отдельную процедуру проведения таких общественных слушаний. В последнем случае может быть предложен следующий вариант статьи закона: «Установление публичного сервитута осуществляется только с учетом результатов общественных слушаний, которые проводятся путем опроса населения независимыми экспертами по заданию органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в установленный ими срок».

Представляется, что несоблюдение вышеуказанной процедуры установления публичного сервитута позволяет говорить о его не установлении. В этой связи показательно следующее судебное дело.

В сентябре 2003 г. Федеральный арбитражный суд Поволжского округа рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы МУП «Тракторозаводский рынок», г. Волгоград и Администрации города Волгограда, на решение от 21 мая 2003 г. и постановление апелляционной инстанции от 7 июля 2003 г. Арбитражного суда Волгоградской области по делу № А12-3209/03-с37, по иску ООО «Коробейники-М» к Администрации города Волгограда о признании постановления Администрации г. Волгограда недействительным.

В ходе судебного заседания было установлено следующее. Постановлением Администрации г. Волгограда № 793 от 15.07.2002 г. ООО «Коробейники-М» в аренду представлено несколько земельных участков в Тракторозаводском районе г. Волгограда. Во исполнение данного постановления 21.07.2002 г. ООО «Коробейники-М» и Администрация г. Волгограда заключили договор аренды земли, зарегистрированный в Волгоградском регистрационном управлении.

Постановлением Администрации г. Волгограда № 954 от 12.08.2002 г. в пункт 1 постановления № 793 от 15.07.2002 г. внесены изменения, обязывающие ООО «Коробейники-М» обеспечивать беспрепятственный проезд, проход МУП «Тракторозаводский рынок» к земельному участку, занимаемому вещевым рынком по ул. Шурухина.

Оспариваемое постановление в части произвольного изменения Администрацией города размеров и границ участков, представленных в аренду, правомерно признано судами недействительным, как вынесенное с нарушением п.9 ст.22 ЗК РФ, согласно которого изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора не допускается. В то же время, как отмечалось Федеральным арбитражным судом Поволжского округа, по существу, Администрацией г. Волгограда установлен публичный сервитут в части обеспечения прохода и проезда через участок.

Дело о признании постановления Администрации недействительным в части установления публичного сервитута направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию, поскольку данный вопрос судами по существу не рассматривался, а соответствующим доказательствам оценка не давалась.1

Между тем, решение администрации г. Волгограда об обеспечении прохода (проезда) через участок, арендуемый ООО, не может быть рассмотрено как основание установления публичного сервитута по причине отсутствия его государственной регистрации и несоблюдения предусмотренных ЗК РФ процедур проведения общественных слушаний.

В-четвертых, п.3 и п.4 ст. 36 ЗК РФ упоминает право ограниченного пользования земельным участком, не уточняя, является ли таковое сервитутом (частным или публичным?) либо же речь идет о введении новой разновидности прав на землю. Так, в соответствии с п.4 данной статьи, в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения. По нашему мнению, в данном случае речь идет об установлении ограничений прав пользователя земельного участка в силу закона, что требует нормативного уточнения диспозиции данной нормы.

В-пятых, ст. 262 ГК РФ предусматривает еще одну модель публичного земельного сервитута, не называя его, впрочем, таковым. Согласно названной статьи, граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной собственности или в собственности местного самоуправления, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет беспокойства собственнику.

Названная конструкция, по нашему мнению, представляет собой аналог публичных лесных и водных сервитутов, которые государственной регистрации не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не определяются. Представляется, что среди упомянутых в ЗК РФ публичных сервитутов данная их фактическая разновидность не упоминается. Поэтому наиболее перспективным путем совершенствования законодательства о сервитутах будет исключение из их числа публичных сервитутов в их современном понимании (это ограничения) и включение в ЗК РФ и иные нормативные акты вышеуказанной разновидности публичных земельных сервитутов. Однако пока юридическая природа данной правовой конструкции не определена и мало исследована.