Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   19
§ 3. Система и структура органов управления землями поселений

Категорию «система» необходимо рассматривать в контексте со «структурой» органов управления. Понятие «система» отдельные авторы определяют как «организованное множество взаимосвязанных между собой элементов, определенным способом упорядоченных, находящихся во внутреннем единстве и выполняющих определенные функции по достижению единой цели».1 В этом случае структура будет представлять собой количественный и качественный состав элементов системы, способ организации их связей, особенности процессов, совершающихся между ними.

Вопрос о соотношении указанных терминов пытался решить Конституционный Суд РФ.2 Как было указано в одном из его постановлений, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В систему федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются Конституцией и иными законами Российской Федерации.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Данное понимание категорий «система» и «структура» было реализовано в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. В п.1 данного указа отмечается, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Утвержденная Указом Президента РФ структура представляет собой перечень конкретных федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам.1

Однако несмотря на ряд достижений в ходе проводимой в конце XX - начале XXI веков административной реформы в России, система и структура органов управления земельными ресурсами, а также основания и порядок разграничения полномочий между ними так и не получили надлежащего исследования. На основе различных критериев представителями отраслевых юридических наук было предложено несколько подходов к пониманию системы органов управления. Так, представители науки административного права, по критерию характера компетенции, подразделяли органы исполнительной власти на органы общей компетенции, отраслевой компетенции, органы межотраслевой компетенции и органы внутриотраслевой компетенции.2

В теории земельного права были предложены иные подходы к данному вопросу. Как отмечал В.И. Суворов, представители советского земельного права различали органы общего государственного управления земельным фондом и органы ведомственного (отраслевого) управления землями. При этом деление органов государственного управления земельным фондом на органы общего и ведомственного (отраслевого) управления не совпадало с классификацией органов государственного управления на органы общей и специальной компетенции, которая использовалась в административном праве. В основу такой классификации в административном праве положен объем компетенции того или иного органа по отношению к существующим отраслям государственного управления: органам общей компетенции подведомствен широкий круг отраслей, а органам специальной компетенции – одна определенная отрасль государственного управления. С административно-правовой точки зрения государственное управление земельным фондом является отраслевым управлением, т. е. специальным.1

Однако с позиций науки земельного права выделяется несколько подходов к определению системы органов государственного управления земельным фондом. Так, одни авторы полагают, что общее государственное управление осуществляется органами общей и специальной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ и распространяется на все земли в пределах определенной территории независимо от категории земель и субъектов прав на землю. К числу таких органов относятся органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Ведомственное управление землями осуществляют министерства, комитеты, надзоры, службы и иные органы исполнительной власти. Данный вид управления строится по принципу подведомственности учреждений и организаций, которым предоставлены земельные участки.2

К этой точке зрения примыкает позиция ряда авторов, отмечающих, что по характеру управления и объему его функций следует различать общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным фондом. Основное отличие между ними заключается в том, что полномочия органов общей компетенции в области земельных отношений распространяются не на определенный круг субъектов, а на определенную территорию. Отраслевое (межотраслевое) управление, напротив, имеет ведомственный (отраслевой) характер, т.е. распространяется на земли отдельных отраслей (ряда отраслей) народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта и т.д.).

Общее государственное управление земельным фондом осуществляется представительными и исполнительно-распорядительными органами власти. К числу представительных органов власти данная группа авторов относит Президента РФ, Федеральное Собрание и Государственную Думу РФ, соответствующие органы субъектов РФ. Исполнительно-распорядительные органы власти подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К числу органов общей компетенции относятся Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления – городские, районные, сельские и поселковые администрации. Органы специальной компетенции подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные органы). К числу последних относятся те министерства и ведомства, к ведению которых отнесены земли определенного целевого назначения.1

Подобную классификацию нельзя признать удачной. Во-первых, Президент РФ не может быть отнесен к органам представительной власти, поскольку является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Более того, по своей юридической природе институт президента ближе к исполнительной, а не представительной власти. Во-вторых, не обосновано разграничение Государственной Думы РФ и Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 95 Конституции РФ, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В-третьих, неясна причина отнесения исполнительных органов местного самоуправления к системе органов государственного управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с частью 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом лишь отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако из этого не следует включение их в систему государственных органов.

В.Н. Харьков полагает, что в системе федеральных органов власти можно выделить органы общей компетенции (правительство РФ), межотраслевой (правительственные комиссии), специальной (министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и др.) компетенции. Анализируя систему органов государственного управления земельным фондом на уровне области, указанный автор включает в нее: Законодательное собрание; губернатора и администрацию области; координационный совет по проблемам охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов при администрации области; управление архитектуры и градостроительства администрации области; межведомственную комиссию администрации области по размещению производственных сил на территории области; органы местного самоуправления (по вопросам переданных им государственных функций) и т.д.1

Однако с данной позицией нельзя согласиться, поскольку правительственные комиссии, равно как и координационные советы областного уровня, не допустимо рассматривать в качестве государственно-властного органа. По общему правилу, комиссии носят согласительный, совещательный или координационный характер, и не могут оформлять свои решения в форме общеобязательного акта. Точно также, нельзя рассматривать в качестве самостоятельных органов комиссии и департаменты, являющиеся структурными подразделениями органа общей компетенции – администрации области.

По мнению О.И. Крассова, в систему органов общего управления входят государственные органы исполнительной власти РФ (Правительство РФ), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В систему органов специального управления включены Федеральная служба земельного кадастра России; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство здравоохранения РФ; Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерство сельского хозяйства РФ.

В систему органов ведомственного управления входят Министерство природных ресурсов РФ; Федеральная пограничная служба России; Министерство путей сообщения РФ; Министерство обороны РФ и некоторые иные. Данные органы осуществляют ведомственное управление землями, находящимися, как правило, в федеральной государственной собственности. Кроме того, О.И. Крассов выделяет иные органы управления, которым присущи некоторые функции управления в области использования и охраны земель, например, Министерство экономического развития и торговли РФ; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и т.д.1

В данной классификации представляется интересным подход автора к установлению места Министерства природных ресурсов РФ в системе органов государственного управления. О.И. Крассов относит Министерство природных ресурсов РФ одновременно к двум категориям органов государственного управления – специальных и ведомственных.

Действительно, Министерство природных ресурсов РФ, во-первых, выполняло (и выполняет сейчас через входящие в него службы и агентства) ряд управленческих функций по отношению таких природных ресурсов, как недра, воды и леса. Соответственно, данному органу присущи определенные полномочия в отношении земель лесного и водного фонда. Во-вторых, Министерству природных ресурсов РФ присущи функции по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, которые распространяются на все категории земель. Этим и обусловлено отнесение данного органа к числу органов специального управления.

Еще более удачную, на наш взгляд, классификацию предложил Р.К. Гусев, считающий, что «по направленности и объемам предоставленной компетенции в сфере управления земельными ресурсами» все управленческие органы следует подразделить на несколько групп. Говоря об «управлении», а не «государственном управлении», он выделяет:

1) общие органы управления. Р.К. Гусев, в отличие от ряда указанных выше авторов, включает в эту группу только органы общей компетенции, понимая под ними Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

2) специальные (межведомственные) органы управления.

3) ведомственные (отраслевые) органы управления, которые занимаются организацией использования, охраны, учета и т.д. применительно к землям, закрепленным за подчиненными учреждениями и организациями.

4) внутрихозяйственные органы управления.

5) общественные организации, участвующие в охране земель. 1

Следует поддержать высказанное В.И. Суворовым мнение о том, что в земельном праве вопросы государственного управления земельным фондом должны рассматриваться не только как часть государственного управления, но и как часть земельных отношений. С этой позиции государственное управление земельным фондом следует рассматривать не как отрасль государственного управления, а как самостоятельный элемент правового режима земли. Поэтому в основу классификации органов государственного управления земельным фондом должен быть положен объем компетенции тех или иных органов по отношению ко всему земельному фонду и всем категориям землепользователей, а также по отношению к отдельным категориям земель и соответствующему кругу землепользователей, а не по отношению к существующим отраслям государственного управления.

Соответственно органы, к компетенции которых относится государственное управление земельным фондом в пределах определенной территории независимо от категорий земель и землепользователей, будут являться органами общего государственного управления, а органы, компетенция которых ограничена лишь определенным кругом земель и подведомственных землепользователей, будут органами ведомственной (отраслевой) компетенции управления землями.1

Подводя итоги высказанным позициям, мы полагаем, что система государственных органов управления земельными ресурсами поселений строится на сочетании федеральных и территориальных начал управления с межотраслевыми и отраслевыми, а потому включает в себя органы общей и органы специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Президент РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства и т.д.). К специальной - органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение кадастра и т.д.). К ним относятся Министерство природных ресурсов РФ (в его составе - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования), Министерство здравоохранения и социального развития (в его составе – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, выполняющая функции санитарно-эпидемиологического надзора), Министерство промышленности и энергетики (в его составе Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству) и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (в его составе Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом).

К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные определенными функциями в области организации и контроля за состоянием земель поселений в рамках определенной отрасли хозяйства и территориальной зоны в черте поселений (промышленности, связи и т.д.). Как правило, такие земли находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным казенным предприятиям, государственным и муниципальным учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Роль и значение этих органов в управлении землями поселений будет сокращаться.

Органы местного самоуправления представляют собой самостоятельное звено в системе управления земельными ресурсами поселений, не входящее в состав органов государственного управления. По своей юридической природе они располагаются в группе органов общей компетенции.


§ 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений

Как уже отмечалось, функции управления земельными ресурсами поселений осуществляет система органов общей и специальной компетенции, т.е. единого специального органа, осуществляющего управление земельными ресурсами поселений, не существует. Поэтому в контексте проводимой сейчас в России административной реформы представляется актуальным исследование проблемы разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции, органов представительной и исполнительной власти всех уровней, а также полномочий органов государственного управления РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, как в общетеоретическом плане, так и применительно к управлению земельными ресурсами поселений.

Проведение такого исследования позволит усовершенствовать работу органов государственной власти и местного самоуправления, способствовать разработке и принятию нормативных актов, регулирующих вопросы управления землями поселений. Для последовательного решения указанных вопросов необходимо выявить общетеоретические основы разграничения компетенции между органами управления всех уровней.

Термин «компетенция» имеет два наиболее распространенных значения. Во-первых, под компетенцией понимается круг вопросов, в которых данное лицо (лица) обладают познаниями («ведают что-то»). Во-вторых, круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»).1 Поэтому в самом общем виде под компетенцией государственного органа следует понимать «установленные правом полномочия (правомочия) в определенной сфере государственной деятельности, по определенным предметам ведения».2

Под полномочиями органа государственной власти понимаются права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Соотношение компетенции как совокупности прав и обязанностей представляется сложным потому, что не всегда каждой обязанности соответствует аналогичное право. Зачастую одна обязанность раскрывается в сумме прав, а одно право проистекает из нескольких обязанностей.

В системе правовых явлений компетенция относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям, вытекающим непосредственно из закона и существующим до стадии конкретных правоотношений. Компетенция органа государственного или муниципального управления имеет пространственные и временные пределы, а также принципиально различается по характеру осуществляемых полномочий.

Рассматриваемые в данном параграфе органы общей компетенции включают в себя органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, осуществляющие государственное управление земельными ресурсами поселений, а также органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальное управление.

Государственные органы общей компетенции (правительства, администрации, мэрии) осуществляют свои полномочия по управлению земельными ресурсами поселений как непосредственно, так и через создаваемые структурные подразделения. Любой орган общей компетенции, как правило, имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из главы администрации (председателя правительства, президента, мэра), его заместителей, а также различных управлений, отделов, комитетов, комиссий, департаментов и иных структурных подразделений. Например, Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти его постановлений и распоряжений, создается Аппарат Правительства Российской Федерации со своей внутренней структурой.

Структура органа общей компетенции РФ и субъекта РФ обладает рядом схожих черт, но в целом уникальна в каждом субъекте РФ. Например, в структуру городской администрации Москвы входят мэр и коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром.1 В целях совершенствования управления и упорядочения взаимодействия между органами исполнительной государственной власти субъекта РФ, могут приниматься специальные акты о разграничении полномочий.2

Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется последними самостоятельно, но по предметам совместного ведения действует единая система органов исполнительной власти. Поэтому следует различать две группы органов исполнительной власти субъектов РФ: 1) органы, созданные по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ; 2) органы исполнительной власти субъекта РФ, созданные по предметам ведения ст. 73 Конституции РФ.

Согласно ст. 43 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах своих полномочий оно осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.1

Несмотря на предпринятые в ходе административной реформы шаги по установлению принципов взаимодействия органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, четкого разграничения полномочий между федеральным органом управления общей компетенции и органом государственного управления общей компетенции субъекта РФ в области управления земельными ресурсами поселений, за некоторым исключением, пока не произведено.2

По действующему законодательству разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией и федеральными законами.3 Поэтому, как справедливо отмечал В.М. Манохин, «Конституция РФ 1993 г. определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения: 1) административный и 2) договорный. Первый метод - административный – закреплен в п.2 ст. 76 Конституции РФ…».1

Второй из названных методов (договорный) означает, что Договоры о разграничении предметов ведения заключаются не между РФ и ее субъектами, а между органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ч. 3 ст. 11; ч.2 ст. 125 Конституции РФ) или между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ (ч.2,3 ст. 78 Конституции РФ). Другими словами, сторонами в Договоре являются именно органы власти, а не Российская Федерация как суверенное государство и субъекты РФ как ее составная часть.2 При этом делегировать полномочия могут друг другу только органы исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ).

Соглашения между органами исполнительной власти являются разновидностью административных договоров, под которым в научной литературе принято понимать «управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях. Оно опосредствует горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки права.

Юридическая природа административного договора состоит в том, что это соглашение интегрирует волю участников процесса осуществления исполнительной власти. Как правило, административные договоры предшествуют акту органа управления, но иногда акты органов исполнительной власти предопределяют возникновение таких соглашений между нижестоящими органами».1

Данный способ разграничения полномочий востребован практикой двумя путями: посредством заключения Соглашений между органами исполнительной власти общей компетенции Российской Федерации и ее субъекта о разграничении полномочий и посредством заключения Соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами специальной компетенции и органами общей компетенции субъектов Российской Федерации.

Использование обоих путей разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ посредством заключения Соглашений представляется пока наиболее оптимальным способом их взаимодействия.

Представляется, что посредством взаимного делегирования полномочий органы исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ получают возможность более детальной проработки системы дополнительных гарантий по реализации прав граждан соответствующих поселений, в том числе, путем создания региональных органов (управлений, комитетов в структуре органов общей компетенции) по использованию и охране земель (иным вопросам), не вступая в противоречие с полномочиями федеральных органов. В случае, когда субъекты РФ не планируют создание соответствующих структурных подразделений, возможна передача отдельных полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральным органам специальной компетенции (их территориальным органам) с надлежащим финансированием.

Не менее важной и не разрешенной до конца проблемой является отсутствие детального разграничения полномочий по управлению землями поселений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (органами общей компетенции). В связи с этим представляется необходимым кратко остановиться на анализе юридической природы муниципального управления.

В соответствии с действующим законодательством РФ и субъектов РФ, муниципальное управление землями поселений характеризуется рядом принципиальных черт. Главная из них заключается в том, что местное самоуправление осуществляется на ограниченной (локальной) территории, в пределах которой расположены земельные участки федерального значения, участки в собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной и частной собственности.

По нашему мнению, компетенция органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель поселений находится в стадии формирования, поскольку до сих пор полностью не разграничено право собственности на земельные ресурсы, полномочия по охране окружающей среды, вопросы управления земельными ресурсами поселений и т.д. Принятый Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», при наличии ряда удачных подходов, оставляет открытым вопрос о собственности земель поселений, а также о четких критериях их разграничения.

Согласно ст. 3 данного закона основанием внесения в перечень земельных участков, на которые у РФ возникает право собственности, является включение этих участков в состав … земель населенных пунктов. Аналогичная норма закреплена в ст. 4 (земли субъектов РФ) и ст. 5 (муниципальные земли). Таким образом, остается без ответа вопрос, например, о собственности на земли общего пользования поселений или на земли, занятые городскими лесами и т.д. Актуальность определения объектов муниципальной собственности заключается еще и в том, что согласно п.2 ст. 60 Бюджетного кодекса РФ, в местные бюджеты полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Кроме того, муниципальная власть носит «подзаконный» характер. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Поэтому органы местного самоуправления ограничены в возможностях осуществлять деятельность «самостоятельно и под свою ответственность» по использованию и охране земельных ресурсов за пределами, установленными законами Российской Федерации и субъектов РФ.

Наконец, полномочия органов местного самоуправления распространяются на ограниченный круг вопросов, отнесенных законодателем к числу вопросов «местного значения», а также государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В качестве правовой основы делегирования полномочий выступает в первую очередь ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Для решения вопросов местного значения, связанных с использованием и охраной земель поселений (включая вопросы градостроительного планирования и зонирования, выдачи разрешений на строительство), в структуре местной администрации могут создаваться специальные комитеты, управления, департаменты и иные структурные подразделения. Так, в структуре администрации города Петрозаводска выделяются Аппарат администрации города; Департамент экономики и финансов; Департамент градостроительства и управления городской недвижимостью; Департамент жилищно-коммунального хозяйства.1 В свою очередь, в состав каждого Департамента включаются свои структурные подразделения.

Структура местной администрации различается для городских и сельских муниципальных образований. Если для крупных городов областного (краевого, республиканского) значения актуальны, например, вопросы охраны окружающей среды, то вполне объяснимо создание муниципальных органов по охране окружающей среды, основная задача которых заключается в создании дополнительных гарантий реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Например, в отличие от структуры администрации города Петрозаводска, в структуре администрации города Волгограда создан Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов, включающий отделы экологической безопасности, отдел организации экологической экспертизы; оценки воздействия на окружающую среду и экологического аудита, выдачи разрешений; отдел финансирования и бухгалтерского учета.2

Для сельских районов, напротив, более целесообразно создание в структуре местной администрации сельскохозяйственных управлений или иных структурных подразделений, отвечающих потребностям сельского района.

Однако на территории каждого муниципального образования действуют территориальные подразделения федеральных органов по охране окружающей среды, использованию земельных ресурсов и т.д. Поэтому отдельную проблему представляет соотношение полномочий органов местного самоуправления и полномочий указанных территориальных федеральных органов в части использования и охраны земель поселений. Она решается по-разному в субъектах РФ. В большинстве субъектов РФ созданы представительные и исполнительные органы местного самоуправления, поэтому органы государственной власти общей компетенции в городах, районах и иных муниципальных образованиях отсутствуют. В таких муниципальных образованиях государственные функции выполняют лишь территориальные государственные органы исполнительной власти специальной компетенции, либо сами органы местного самоуправления в случае делегирования им соответствующих полномочий (например, Волгоградская область, Рязанская область, Саратовская область и т.д.).

К числу вопросов государственного значения, решение которых может возлагаться на органы местного самоуправления, законы таких субъектов Российской Федерации относят, например, охрану окружающей среды на территории муниципального образования; осуществление государственного архитектурно-строительного контроля; обеспечение санитарно - эпидемиологической безопасности и т.д.

В случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе передавать их органам государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами на договорной основе, если это предусмотрено законами РФ и субъектов РФ (ч.6 ст. 53 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г.). В случае же, когда отсутствие материальных и финансовых ресурсов является единственной причиной невыполнения органами местного самоуправления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, органы государственной власти субъекта РФ обязаны принять указанные полномочия без соответствующего обеспечения.

В других субъектах РФ между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления расположено еще одно звено – органы местного государственного управления, которые наделены рядом функций одновременно с иными государственными органами общей и специальной компетенции (Республики Хакасия, Удмуртия, Коми и другие).

Как отмечалось в научной литературе, «Конституция РФ не препятствует созданию в субъектах РФ системы органов государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Поэтому создание местных органов власти вполне правомерно. Формы государственного самоуправления присутствуют в большинстве региональных правовых актов, причем наблюдается несколько вариантов решения вопросов государственного участия в делах местного самоуправления: передача полномочий на основе заключаемых договоров; включение исполнительной власти местного самоуправления в единую исполнительную вертикаль субъекта РФ (например, только по переданным государственным полномочиям); подконтрольность переданных государственных полномочий только губернатору (Пермская область); введение предметов совместного ведения (только между исполнительными структурами)».1

Более того, в декабре 1999 г. Совет Федерации Российской Федерации проводил круглый стол «О первом этапе конституционной реформы», на котором были высказаны предложения о том, что местное самоуправление должно осуществляться на уровне поселков, сел и деревень. Городской и районный уровень должны быть звеном системы государственной власти.2 Конституционность существования данного звена государственного управления неоднократно была и предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Так, на основании рассмотренных материалов дел о проверке конституционности ряда законов субъектов РФ, Конституционный Суд РФ установил, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. К числу таких административно-территориальных единиц могут относиться районы и города республиканского (областного, краевого) подчинения, непосредственно входящие согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации основана на праве субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать на своей территории административно-территориальное деление и определять систему местных органов государственной власти. Это право вытекает из федеративной природы России.

В то же время, например, Уставом Курской области (ст. 18) было предусмотрено создание органов государственной власти общей компетенции на уровне, более низком, чем районы, непосредственно входящие в состав Курской области. Аналогичные по смыслу положения Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года были признаны неконституционными.1

Таким образом, создавая органы государственной власти, субъект РФ не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе, в части использования и охраны земель поселений.

К особой группе субъектов РФ с определенной спецификой управления, относятся города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст. 6 Устава города Москвы устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы. Это правовое положение означает, что названные органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах города Москвы – районные Управы, являющиеся органами власти районов.1 Данная ситуация изменится после вступления в силу закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который предусматривает создание такой разновидности муниципальных образований, как внутригородская территория города федерального значения.

Пока же по своему правовому положению и особенностям компетенции «органы власти района нельзя в полной мере отнести к органам местного самоуправления, которые образовываются самим населением, самостоятельно и под свою ответственность, независимо от государственной власти и реализуют конституционное право граждан на управление собственными местными делами».2 Поэтому более правильно их следует рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. Таким образом, о местном самоуправлении в г. Москве пока можно говорить лишь как о территориальном общественном самоуправлении.3

В числе иных специфических особенностей управления территорией городов федерального значения следует отметить, во-первых, многозвенность системы административного управления. Так, мэр Москвы руководит городской администрацией, в структуру которой входят коллегиальный орган исполнительной власти, состоящий из Правительства Москвы, управления делами мэрии, отраслевых и функциональных органов городской администрации, префектов административных округов и органов, специально создаваемых мэром. Во-вторых, в указанных субъектах РФ отмечается значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти (мэра и губернатора).

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни крупного мегаполиса (экономические особенности, численность жителей и т.д.), что обусловливает специфику создаваемых органов и особенности их компетенции.

В-четвертых, государственная исполнительная власть действует на том территориальном уровне, на котором в иных субъектах Российской Федерации осуществляется муниципальная власть. Это отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями. Существуют и иные особенности.1

Таким образом, разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления (включая управление земельными ресурсами поселений) является одной из актуальных проблем на данном этапе правовой реформы. Для ее решения необходимо: 1) активизация законотворческой активности по вопросам отнесения конкретных полномочий к числу вопросов местного значения не только на уровне РФ, но и субъектов РФ. 2) совершенствование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроля за их исполнением; 3) передача муниципальными образованиями отдельных полномочий органам государственной власти, которая хотя прямо и не предусмотрена федеральным законодательством, но и не запрещена им. Такой вариант возможен в случае, если органы местного самоуправления не в состоянии обеспечить решение вопросов, жизненно важных для населения муниципального образования. Условием передачи является двухстороннее добровольное соглашение.1

Итак, Конституция РФ и Федеральные законы предусматривают для органов местного самоуправления как собственную компетенцию (вопросы местного значения), так и возможность осуществлять государственные полномочия, делегированные в установленном порядке органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По мнению И.В. Бабичева, наделение государственными полномочиями муниципальных образований может быть осуществлено в формах передачи и делегирования. Передача - это способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления; делегирование же - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления в разовом порядке, на определенный срок или бессрочно.2

Другие авторы полагают, что в Конституции РФ не употребляется термин «делегирование полномочий», а говорит о «наделении государственными полномочиями». Данные термины не являются синонимами. Делегирование – «это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица)». Таким образом, делегирование – это «некоторое расширение полномочий органов власти и управления и как следствие – временное (на период выполнения переданных полномочий) расширение сферы их действия и компетенции».1

Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «государственная деятельность и деятельность органов местного самоуправления взаимоувязаны и взаимопроникаемы, а порой институты государства непосредственно осуществляют деятельность по предметам ведения местного самоуправления (например, исполнение местного бюджета через государственное казначейство, исполнение муниципальных программ занятости через государственные центры занятости и т.д.)».2 Отсюда следует вывод о том, что «как государство является субъектом местного самоуправления, так и местное самоуправление - субъектом государства». Органы местного самоуправления могут проявлять себя как субъект государства при издании нормативно-правовых актов общей юрисдикции; при реализации переданных государственных полномочий и в иных случаях. Примером взаимоперетекаемости полномочий может служить сбор местных налогов (в том числе земельного) государственной налоговой инспекцией, когда государство в лице своего института налоговой инспекции выступает как субъект местного самоуправления, а органы местного самоуправления, содействующие ей в части сбора местных налогов – как субъекты государства.3

В настоящий момент в науке определилось два основных подхода к решению вопроса о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: во-первых, предлагается законодательное установление сферы совместного ведения государства и муниципальных образований (причем высказывается предложение о закреплении этой модели посредством внесения изменений в федеральный закон);1 во-вторых, указывается на необходимость разработки и принятия Федерального закона «О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом РФ и муниципальными образованиями».2

Принятие такого закона (после осуществления детального разграничения прав на землю) позволит предотвратить ситуацию, когда возникает коллизия актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления. Так, постановлением Волгоградской городской Думы от 8 декабря 1995 г.3 была приостановлена на территории города Волгограда продажа земельных участков, занимаемых приватизированными предприятиями, до разграничения прав собственности на землю между субъектами РФ и органами местного самоуправления.

Постановлением администрации города Ижевска приостановлена передача в частную собственность земельных участков, предназначенных для жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в деревнях Тонково, Октябри, Смирново Устиновского района до выхода закона, регулирующего земельные отношения в санитарно - защитных зонах.4

Не менее сложной проблемой является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ в сфере использования и охраны земель, включая земли поселений. Общие положения об этом содержатся в Конституции РФ (принцип разделения властей) и федеральных законах, Конституциях (уставах) субъектов РФ и т.д.

В ряде субъектов РФ для разграничения указанных полномочий приняты специальные законы, и этот путь представляется наиболее предпочтительным. Так, во Владимирской области к полномочиям представительных органов власти области отнесены вопросы утверждения порядка отнесения земель к областной и муниципальной собственности; предоставления земель в частную собственность; утверждение порядка управления и распоряжения землями, отнесенными к собственности области; утверждение порядка установления границ территорий с особым правовым режимом использования земель; утверждение и изменение границ муниципальных образований и черты поселений и т.д.

Полномочия исполнительных органов власти Владимирской области направлены на осуществление исполнительно-распорядительных функций, например, управление и распоряжение земельными ресурсами, отнесенными к собственности области; территориальное планирование использования и зонирование земель; организация ведения государственного земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель; выкуп земельных участков, находящихся в частной и муниципальной собственности, для областных нужд и т.д.1

Не решен вопрос и о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Георгиева Т.П. полагает, что на местном уровне «неприменимо понятие разделения властей, ибо в данном случае имеет место лишь разграничение и персонификация полномочий, которыми наделено местное сообщество в целом».1 Действительно, согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны. Данный принцип нельзя распространять на органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).2

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поэтому разграничение полномочий (а не разделение властей) между представительными и исполнительными органами местного самоуправления осуществляется не посредством принятия федеральных законов или законов субъектов РФ, а на местном уровне – в уставах муниципальных образований и иных актах органов местного самоуправления. Этот подход прослеживается и в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти. Так, в Постановлении Правительства РФ от 5 января 1998 г. отмечалось, что продажа земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется по решению органа местного самоуправления, без указания на то, представительный это орган или исполнительный.3

Разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в части управления землями поселений в своей основе базируется на выбранной теоретической модели разграничения полномочий, известной и мировой практике: «сильный мэр»–«слабый совет»; «сильный совет–слабый мэр»; «совет-управляющий».1 По подсчетам некоторых авторов, 25% муниципальных образований реализуют схему «сильный мэр – слабый совет».2 Выбор той или иной модели во многом зависит от географических, исторических и иных аспектов.

Согласно п.3 ст. 15 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (куда входят и муниципальные земельные участки), находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. До принятия в 1995 г. этой редакции данного закона были нередки случаи, когда представительные органы местного самоуправления брали на себя практическое решение вопросов о предоставлении участков.3

В настоящий момент в законах субъектов РФ, в которых осуществлено разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, не производится разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, а детальное решение этого вопроса остается за самими местными органами.

Следует отметить и опыт ряда субъектов РФ, в которых раздельно регулируются полномочия в области использования и охраны земель органов местного самоуправления городов и районов и органов местного самоуправления городов районного значения, сел и поселков.1

В заключение данного вопроса необходимо поставить еще одну проблему управления земельными ресурсами поселений. Как отмечал Д.Н. Бахрах, на территории каждого субъекта Федерации помимо собственной системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом остаются структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в-третьих, органами исполнительной власти субъекта Федерации могут быть делегированы территориальным федеральным органам отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.2

Отсюда вытекает проблема разграничения полномочий органов общей компетенции (субъектов РФ и органов местного самоуправления) и органов специальной компетенции в области использования и охраны земель поселений. Так, требует специального правового анализа ситуация, когда федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции является структурным подразделением органа общей компетенции субъекта РФ. Положения о большинстве федеральных органов исполнительной власти указывают на существование территориальных подразделений указанных органов. Так, например, в Волгоградской области действует территориальный орган Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, который не входит в структуру администрации области (как ранее не входил и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Волгоградской области). Не являлся органом «двойного подчинения» и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Московской области,1 что специально оговорено разъяснениями Государственного комитета по земельной политике.2

Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга, напротив, являлся территориальным органом Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (сейчас - Федерального агентства кадастра объектов недвижимости) и структурным подразделением администрации г. Санкт-Петербурга, т.е. в своей деятельности подчинялся федеральному специально уполномоченному органу в области использования и охраны земель и председателю Правительства Санкт-Петербурга. Финансирование деятельности Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Санкт-Петербурга должно осуществляться за счет ассигнований из бюджетов Российской Федерации и г. Санкт-Петербурга, а также иных, не запрещенных законодательством, источников.3

Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству предписывают создание территориальных органов для обеспечения своей деятельности в субъектах Российской Федерации. Согласно Примерному положению «Об органе архитектуры и градостроительства исполнительной власти субъекта Российской Федерации», орган архитектуры и градостроительства субъекта РФ подотчетен в своей деятельности исполнительной власти субъекта РФ, а также Госстрою России в части формирования государственной политики в области строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, конструкций и деталей. Органы архитектуры и градостроительства РФ и субъекта РФ (территориальные органы архитектуры и градостроительства) входят в состав органов исполнительной власти РФ, и в соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса РФ образуют единую систему исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства РФ.

Ситуация, когда территориальное подразделение федерального органа специальной компетенции входит в структуру областного органа общей компетенции (или подчиняется ему) представляется не очень удачной, хотя она и является следствием объективных финансовых причин. Однако особенно четко недопустимость подобной практики видна на примере специально уполномоченного органа по охране окружающей среды.

Необходимость раздельного существования в каждом субъекте РФ территориального органа Министерства природных ресурсов РФ и природоохранного органа, создаваемого соответствующим органом исполнительной власти (администрацией края, области, правительством республики и т.д.), обусловлена закрепленным в законодательстве разграничением полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В частности, федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. устанавливает отдельными статьями полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 5) и полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6).

Наряду с федеральным законом «Об охране окружающей среды», постановлением Правительства РФ определены государственные органы, специально уполномоченные в области охраны окружающей среды, однако, в их числе не упоминаются государственные органы субъектов РФ. Следовательно, законодательство допускает возможность осуществления прав и обязанностей специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды только федеральными органами исполнительной власти. При этом в систему каждого федерального органа исполнительной власти входят территориальные органы, функционирующие на территориях субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать собственные природоохранные органы и осуществлять посредством них всю необходимую для устойчивого развития региона деятельность.1 Однако некоторые функции природоохранных органов федерального значения не могут быть осуществлены органами субъекта Российской Федерации. В частности, не допускается проведение экологического контроля по объектам, подведомственным федеральным природоохранным органам,2 государственной экологической экспертизы - все то, что в соответствии с действующим законодательством вправе осуществлять исключительно федеральные органы власти и их территориальные органы как представители центральной власти на местах. Перечень и объем задач, решаемых территориальными органами Министерства природных ресурсов, определяется только Министерством природных ресурсов на основании действующего законодательства, включая Положение о данном органе.3

Таким образом, предлагаемый комитетами и администрациями некоторых субъектов РФ путь решения данной проблемы (переподчинение, двойное подчинение специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и т.д.) в корне противоречит как действующему законодательству РФ, так и всей системе федеративного устройства государства, закрепленного в Конституции России. Поэтому, как отмечалось в Письме Госкомэкологии РФ от 13 сентября 1999 г., «воплотить в жизнь (предложение о двойном подчинении) возможно только изменив конституционные основы России».1

Одним из возможных выходов из сложившейся ситуации могло бы служить построение взаимоотношений территориальных органов Министерства природных ресурсов РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды на основе соглашений.2 Так, 5 марта 2002 г. между комитетом по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и администрацией Быковского района Волгоградской области было подписано соглашение в целях координации действий и исключения дублирования процедур по соблюдению природоохранительного законодательства. Данные органы приняли решение взаимодействовать следующим образом.

Сотрудникам комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района делегируются права комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области в части составления и подготовки документов, в том числе административных. Заведующий соответствующим территориальным отделом управления экологической безопасности и контроля за состоянием окружающей среды выносит решения по подготовленным материалам комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района.

Сотрудники комитета по охране окружающей среды администрации Быковского района являются внештатными инспекторами комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области и осуществляют свои полномочия на основании утвержденного положения о внештатных инспекторах комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области. Однако заключение таких Соглашений носит единичный характер, в то время как присвоение региональными или муниципальными органами полномочий федерального органа специальной компетенции является повсеместным.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.132) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Вместе с тем в нарушение данных требований в ряде субъектов Российской Федерации на уровне отдельных органов местного самоуправления имеются случаи муниципализации функций территориальных подразделений федеральных органов специальной компетенции.

Например, в числе задач Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда указаны организация и обеспечение осуществления экологической экспертизы и экологического контроля; установление нормативов вредного воздействия на окружающую природную среду для предприятий, учреждений, организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования - Волгоград; ведение учета и оценки объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и размещения отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения и т.д.

Отмечались действия по присвоению государственных полномочий и имущества городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в городах Самара, Краснодар, Челябинск, Нижний Новгород, Омск, Вологда, Калуга, Таганрог и других. Беспрецедентным случаем является создание муниципального земельного комитета в г. Тюмени. Подобные действия получили в научной литературе справедливую оценку как не корректные с точки зрения конституционного принципа разделения системы государственного и местного управления.1 Кроме того, нельзя считать оправданным закрепление ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. в числе вопросов местного значения осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, а также закрепление в ст. 72 ЗК РФ муниципального земельного контроля.2 Представляется, что аналогичные полномочия принадлежат территориальным подразделениям федерального органа специальной компетенции в области использования и охраны земель. Разграничения полномочий в данной сфере федеральными законами не осуществляется. Это затрудняет деятельность органов местного самоуправления в области использования и охраны земель в целях создания дополнительных гарантий реализации прав граждан на землю и охрану окружающей среды.

Иная ситуация складывается в сфере планировки и застройки территорий муниципальных образований. Согласно п.3 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований создаются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований. Так, комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда является структурным подразделением администрации города, входит в единую систему органов управления архитектуры и градостроительства Российской Федерации, является ее структурным подразделением и создается администрацией Волгограда, подотчетен в своей деятельности администрации города, главному управлению архитектуры и градостроительства администрации Волгоградской области и Госстрою РФ.1 В данном случае реализация принципа «двойного подчинения» прямо противоречит Конституции РФ, устанавливающей в ст. 12 норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Подводя итоги, необходимо отметить, что структурные подразделения администрации субъекта Российской Федерации, безусловно, должны взаимодействовать с территориальными федеральными органами специальной компетенции, однако включение территориальных федеральных органов в структуру администраций (правительств) субъектов РФ неоправданно и неконституционно. В то же время оправдана взаимная передача (делегирование) отдельных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти на основании специальных Соглашений.

Нецелесообразно создание в структуре областных и (или) муниципальных органов общей компетенции отделов (управлений, департаментов), дублирующих полномочия федеральных органов специальной компетенции (например, органов по охране окружающей среды). Представляется более обоснованным участие субъектов РФ и органов местного самоуправления в использовании и охране земель поселений посредством выделения на договорной основе дополнительных финансовых средств территориальным подразделениям соответствующих федеральных органов специальной компетенции с целью увеличения штатного состава данных органов. Данная мера позволит более эффективно осуществлять перечень необходимых мероприятий на территории муниципального образования (субъекта РФ), используя возможности территориального подразделения такого федерального органа, поскольку создаваемые на уровне субъекта РФ и органа местного самоуправления собственные органы обладают лишь незначительной частью возможностей федеральных органов.

Проблема разграничения полномочий органов общей и специальной компетенции приобретает особую актуальность в городах и агломерациях, так как:

а) вопросами управления земельными ресурсами в городских и сельских поселениях занимается больше органов, чем в сельской местности. Например, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству не осуществляет управление землями сельскохозяйственного назначения.

б) управление земельными ресурсами поселений намного сложней, чем землями сельскохозяйственного назначения. Наряду с общими проблемами использования участков рационально и по целевому назначению, в городах добавляются проблемы планировки и застройки, соблюдения градостроительных регламентов. в) в сельской местности живет меньше населения, поэтому меньше спорных ситуаций, меньшая потребность издавать правоприменительные акты или заключать соглашения о разграничении полномочий.

Представляется, что более правильно говорить не об органах управления землями поселений, а о компетенции органов публичной власти в области управления землями поселений. Однако наличие нескольких органов специальной компетенции на территории любого субъекта РФ (территории муниципального образования), организованных по различному принципу (или их комбинации) ставит вопрос о разграничении их полномочий по управлению земельными ресурсами поселений. В связи с этим в ЗК РФ необходимо добавить главу (по аналогии с ВК и ЛК РФ), в которой должны быть отражены следующие вопросы: полномочия Российской Федерации в области использования и охраны земель; полномочия субъектов РФ в области использования и охраны земель; разграничение полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области использования и охраны земель; полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земель; функции специально уполномоченного федерального органа в области использования и охраны земель.