Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Дополнительные требования
Специальные требования
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   ...   19
Глава 6. Охрана земель поселений

§ 1. Понятие охраны земель поселений

Неотъемлемым элементом правового режима земель поселений является охрана окружающей среды на данной территории, и в первую очередь охрана земель как базового природного объекта. Такая задача решается посредством как установления общего режима охраны окружающей среды, так и путем установления особых эколого-правовых режимов для отдельных территорий (особо охраняемых и экологически неблагополучных), природных объектов (зеленых насаждений) и видов экологически значимой деятельности.

По мнению Г.В. Выпхановой, «окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно-территориальных границах городов, их пригородных и зеленых зонах, а также в агломеративных пределах».1 Однако в данном случае окружающая среда рассматривается в «широком» смысле, включая «материальные ценности и условия жизнедеятельности», что в состав окружающей среды включать не следует. Объектом охраны окружающей среды поселений являются все городские экологические системы как в своей совокупности, так и дифференцированно. В «узком» смысле данное понятие рассматривает Ю.В. Митрофанская, которая полагает, что под правовой охраной окружающей среды в городах следует понимать “систему государственных и общественных мер, направленных на поддержание качества окружающей среды в городах”.2

Охрана окружающей среды в поселениях может осуществляться по нескольким направлениям. Например, Н.А. Шингель полагает, что по функциональным признакам правовая охрана окружающей среды городов включает экологические требования к размещению и развитию городов как центров расселения людей, к хозяйственной деятельности в городах как центрах размещения производительных сил, а также к обеспечению социально-экологического благополучия населения городов.1 С таким подходом следует согласиться.

Общепринятого понимания охраны земель пока не сложилось как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике.2 Не исследована и специфика охраны земель поселений как отдельной категории. Данная специфика, на наш взгляд, заключается в своеобразии целей охраны земель поселений. Земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель поселений не актуальны либо просто не нужны, например, мелиорация. Свои отличия мы обнаружим в целях и задачах охраны земель лесного или водного фонда и земель поселений.

Так, различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов ориентировано на культурно-массовые и рекреационные мероприятия (например, в отличие от лесов III группы), различны будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров вряд ли применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

В связи с этим представляется, что под охраной земель поселений следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений Российской Федерации.

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием и проблему соотношения понятий «охрана» и «использование» земель. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения – рациональное использование земель. Необходимость четкого понимания данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

В научной литературе за последние годы сформировалось два принципиальных подхода к соотношению данных понятий. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы.1 Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли.2 Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».3

Как видно из этого определения, понятия «рациональное использование» и «охрана» земель используются рядом, что обусловливает необходимость более четкого выявления их соотношения. Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к их неприкосновенности. Наоборот, она сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.

На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель поселений, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и соответственно окружающей среды городов. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения городскими природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана и рациональное использование земель различаются и по кругу требований. Например, самовольная постройка как таковая не обязательно оказывает неблагоприятное воздействие на состояние окружающей среды городского или сельского поселения. В то же время, самовольное строительство противоречит земельному и градостроительному законодательству, предусматривающему посредством введения градостроительных регламентов определенные параметры и виды застройки, а также порядок получения разрешения на строительство. Другим примером нерационального использования земель поселений, не влияющим прямо на экологическое состояние земель, является не продуманное градостроительное планирование, которое в городе Волгограде, например, привело к вытягиванию города вдоль реки Волга на протяжении почти 100 километров. Это влечет косвенно и ряд экологических последствий в связи с удлинением транспортных коммуникаций и увеличением вредных выбросов от автомототранспорта при доставке пассажиров и грузов из одного конца города в другой. В то же время не следует понимать под рациональной застройкой города наличие только плотной высокоэтажной застройки, поскольку для сбалансированного развития поселений необходимо и наличие незастроенных озелененных территорий, рекреационных зон.

Представляется, что охрана земель поселений только в одном случае не будет никак связана с проблемой рационального использования городских (сельских) земель. Это произойдет при создании в черте поселения особо охраняемых природных территорий (например, памятников природы), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных в естественном состоянии для будущих поколений людей. Поэтому здесь можно говорить только о косвенной связи охраны и рационального использования. Последнее будет выражаться, например, в соблюдении специальных градостроительных правил застройки территории, расположенной в границах охранной зоны такой ООПТ.

Таким образом, под рациональным использованием земель поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению, вводу в эксплуатацию и эксплуатации, а также выводе из эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития поселения.

Общими целями охраны земель, согласно п.2 ст. 12 ЗК РФ, являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нару­шения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйствен­ной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградация, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности. Однако данные цели, как справедливо отмечалось в научной литературе, носят декларативный характер и не соответствуют сложившимся экологическим условиям, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны.1

Исходя из этого, целями охраны земель поселений следует нормативно определить установление через систему стимулов и ограничений порядка поддержания и восстановления благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских поселений как составной и неотъемлемой части окружающей среды в целях обеспечения устойчивого развития поселений в России.

Целями рационального использования земель поселений являются экологически обусловленное размещение хозяйственных, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее превышение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Реализацию данных целей законодатель предполагает посредством возложения на собственников земельных участков, зем­лепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанностей по проведению группы мероприятий, в том числе по сохранению почв от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламле­ния отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных (вредных) воздействий, а также мероприятий по внедрению новых технологий и восстановлению нарушенных земель. При этом проблемы обеспечения повышения плодородия почв для земель, расположенных в большинстве территориальных зон поселений, не имеет принципиального значения. На органы государственной власти и местного самоуправления возлагаются обязанности по разработке планов и программ охраны земель с учетом осо­бенностей хозяйственной деятельности, природных и других усло­вий, закрепление в составе градостроительной и иной документации экологических нормативов и правил и т.д.

Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв органами государственной власти и местного самоуправления может предусматриваться система общесоциальных и юридических гарантий. В число общесоциальных гарантий входят экономические, политические, духовно-нравственные и иные условия реализации и средства защиты экологических прав человека. Среди них можно отметить, например, экономические стимулы, устанавливаемые в порядке, определенном бюджетным и налоговым законодательством (например, ст. 59, 64 Бюджетного кодекса РФ).

В настоящий момент большое значение в реализации данной задачи имеет деятельность органов местного самоуправления в случаях, когда законами субъектов РФ для них предусмотрены дополнительные полномочия в области экономического стимулирования охраны земель. Как правило, указанные мероприятия включают в себя выделение и использование средств из местных бюджетов, а также иных источников на землеустройство, восстановление плодородия почв, проведение различных почвозащитных мероприятий, благоустройство территорий поселений. Большую роль в реализации землеохранных мероприятий играет и деятельность экологических фондов в тех субъектах РФ и муниципальных образованиях, где они не были ликвидированы в 2001-2002 году.

Духовно-нравственной гарантией реализации экологических прав граждан, не получившей пока общественного признания и тем более нормативного закрепления, является благоприятное эстетическое состояние окружающей среды. Действительно, унылая застройка, неправильно обрезанные «под ноль» деревья, низкий уровень благоустройства негативно влияют на работоспособность и самочувствие, а, как следствие, и здоровье граждан.1

К числу юридических гарантий относятся гарантии, предусмотренные конституционным, градостроительным, экологическим и иным законодательством. К ним относится установленная законом необходимость разработки градостроительной документации, осуществление строительства и реконструкции городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил и т.д.

Например, в генеральном плане города Сыктывкар (Республика Коми) наряду с рекомендациями по функциональному зонированию пригородной зоны города, параметрам и конфигурации его природного каркаса, размещением элементов экологической инфраструктуры, было проведено эколого-экономическое обоснование по переносу строительства вблизи города крупного газо-химического промышленного комплекса и крупной ГРЭС в другой район, безопасный в гигиеническом отношении для населения.1

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится на основе экологических нормативов и технических регламентов с учетом результатов государственной экологической и иных экспертиз, осуществляемых в сфере охраны окружающей среды. В числе последних следует выделить экспертизу обеспечения радиационной безопасности, экспертизу промышленной безопасности опасных производств и объектов, санитарно-эпидемиологическую экспертизу и ряд других.2

В связи с указанной динамикой взаимодействия общего и особого эколого-правового режима с градостроительным регулированием охраны земель поселений в теорию и практику градорегулирования была введена категория «благоприятная среда жизнедеятельности». Не вызывает сомнений тесная взаимосвязь между понятиями «благоприятная окружающая среда» и «благоприятная среда жизнедеятельности». Рассмотрение их взаимодействия является продолжением терминологических дискуссий о соотношении «благоприятной окружающей среды» с «благоприятной окружающей природной средой», «здоровой окружающей средой», «благоприятной средой обитания» и т.д., которые в течение многих лет велись на страницах юридических печатных изданий.1

Понятие «благоприятная окружающая среда» может быть рассмотрено в узком (ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды») и широком смысле. В последнем случае под «благоприятной окружающей средой» следует понимать такое состояние природной среды, которое со­ответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, эколо­гической устойчивости, видового разнообразия, способности удовлетво­рять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой деятельностью.

Право на благоприятную среду жизнедеятельности является, на наш взгляд, составной неотъемлемой частью права на благоприятную окружающую среду. Подобный подход уже получил распространение в юридической литературе. Так, О.И. Крассов отмечал, что право гражданина на благоприятную среду жизнедеятельности является элементом содержания данного права.2

По мнению Л.Н. Лисиной, напротив, право на благоприятную среду жизнедеятельности следует отличать от права каждого на благоприятную окружающую среду, которое считается экологическим субъективным правом. Право на благоприятную среду жизнедеятельности является по отношению к нему смежным, но имеет свою специфику.1

Нам представляется, что благоприятная среда жизнедеятельности, о которой идет речь в Градостроительном кодексе РФ - это нормальное состояние природной среды отдельно взятого поселения или его части. А когда речь идет о благоприятной окружающей среде, то сфера его действия не имеет территориальных границ. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности. Например, о таком взаимодействии можно говорить в случае признания поселения или его части зоной чрезвычайной экологической ситуации (зоной экологического бедствия), особо охраняемой природной территорией и т.д. Другими словами, «благоприятная среда жизнедеятельности» является составной частью «благоприятной окружающей среды».

В то же время нельзя согласиться с мнением, высказанным в юридической литературе о том, что субъектами «права на благоприятную среду жизнедеятельности являются граждане РФ, их общественные объединения и юридические лица».2 Во-первых, общественные объединения Гражданский кодекс РФ (ст. 117) и закон РФ «Об общественных объединениях» понимает именно как разновидность юридических лиц.

Во-вторых, юридические лица не являются субъектами права на благоприятную окружающую среду (благоприятную среду жизнедеятельности) как в силу закона, так и просто исходя из смысла данного субъективного права. Например, п.1 ст. 7 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что «каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности». В случае, когда определенное субъективное право предоставляется не только гражданам, но и юридическим лицам, используется иной прием юридической техники, например, «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю» (п. 1 ст. 36 Конституции Российской Федерации). Наконец, главная задача данного права заключается в достижении качества окружающей среды, не приносящей вреда здоровью человека. Однако проблема здоровья для юридического лица не актуальна. Конечно, юридические лица могут нести убытки от неблагоприятного воздействия окружающей среды (среды жизнедеятельности). Однако от этого суть данного блага не меняется и на них действие соответствующих норм не распространяется.

Деятельность юридических лиц (включая общественные объединения) может являться правовой гарантией реализации права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, наряду с лицензированием градостроительной деятельности отдельных видов, государственным нормированием градостроительной деятельности, сертификации строительных материалов и услуг в области строительства, техническим регулированием и т.д.

Представляется, что наиболее перспективной правовой мерой обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности в поселениях может явиться разработка в первую очередь федеральной программы охраны земель поселений. Такая возможность предусмотрена п.2 ст. 13 ЗК РФ, согласно которому в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.


§ 2. Правовые способы охраны земель при осуществлении отдельных видов деятельности на территории поселений

На состояние земель поселений влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные факторы, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и т.д.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие городов на окружающую среду и здоровье населения. Наиболее эффективным из них является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных городских хозяйственных объектов, а также требований к размещению отходов производства и потребления. Разработана и система критериев соблюдения названных требований. Среди них выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы (ПДК, ПДВ и ряд других), а в дальнейшем – технические регламенты.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель поселений следует понимать предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, другими нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, энергетике, транспорте и т.д.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности поселений находится промышленная деятельность,1 оказывающая наибольшее воздействие на состояние окружающей среды (включая земли) поселений. В целях снижения негативного воздействия промышленного производства на состояние окружающей среды поселений, законодатель предусматривает исполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований и соблюдение установленных ограничений при осуществлении хозяйс­твенной деятельности на всех стадиях производства.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении иной экологически вредной деятельности в поселениях на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные. Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории городских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе соблюдение экологических нормативов и санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды и т.д.

Дополнительные требования обусловливаются, например, необходимостью охраны отдельных видов природных объектов. Так, Водный кодекс РФ устанавливает требование о том, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду (ст. 105). Из данной нормы вытекает ряд следствий, в том числе, необходимость проведения согласований места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, с рядом специально уполномоченных органов государственного управления.

Иной причиной установления дополнительных требований к городским хозяйствующим субъектам является необходимость охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов от воздействия промышленных зон иных объектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Для этого создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений – озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Исчерпывающего перечня таких зон не предусмотрено.

Санитарно - защитные зоны устанавливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими СНиПами и СанПиНами. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия (например, в части размера земельного налога). При этом следует отметить тенденцию снижения нормативного размера санитарно-защитных зон по принятым в последние годы СанПиНам, что не соответствует целям и задачам повышения степени защищенности населения от вредного воздействия промышленных объектов на окружающую среду. Отчасти это объяснимо тем, что устройство санитарно-защитных зон приводит практически к полному изъятию из использования крупных земельных массивов в черте города (их размер может быть от 50-1000 м. в ширину от предприятия до жилой застройки), что ведет к дополнительным затратам в связи с удлинением коммуникаций. Особые требования предъявляются и к источникам радиационного загрязнения городских и сельских поселений.1

Правовое значение СанПиНов в части определения возможности и характера застройки территории поселений хорошо видно на примере следующего судебного дела. ООО «Волгоградавтострой» обратилось с иском в Арбитражный суд, в котором просило отменить Решение комитета по градостроительству и архитектуре г. Волгограда об отказе в выделении земельного участка под строительство кафе-закусочной в микрорайоне 410, между домами № 2 и 4 по улице Менжинского города Волгограда. Решением от 16 мая 2002 г. иск был удовлетворен.

При рассмотрении дела в апелляционной инстанции было установлено, что согласно ст. 41 Градостроительного кодекса РФ в жилых зонах, предназначенных для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17 мая 2001 г. № 15 введены в действие санитарные правила «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01», которыми установлены обязательные гигиенические требования к размеру санитарно-защитных зон в зависимости от санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов. Требования СанПиНа распространяются на размещение, проектирование и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих предприятий, зданий и сооружений промышленного назначения, транспорта, связи, торговли и др.

К пятому классу подраздела 4.4 СанПиНа отнесены объекты торговли и общественного питания (стационарные и временные), для которых установлена санитарно-защитная зона 50 метров. Для объектов торговли и общественного питания этот размер может быть уменьшен при надлежащем обосновании, но не более, чем в два раза. Как было видно из выкопировки из генплана по спорному участку, расстояние между двумя блок-секционными домами № 2 и 4 по улице Менжинского составляет всего 55 метров.

Отсюда следует, что даже при условии уменьшения санитарно-защитной зоны для кафе (стационарного объекта общественного питания и торговли) в два раза размещение объекта общественного питания и торговли любой площади, а тем более той площади кафе-закусочной, которая указана в выполненном для истца эскизном проекте, на избранном истцом участке невозможно.

Поэтому требование истца о признании недействительным отказа ответчиков в предоставлении земельного участка для строительства кафе является незаконным, а решение суда первой инстанции в части признания недействительным отказа в согласовании размещения кафе подлежит отмене.1

В отношении иных разновидностей охранных и защитных зон, действующее экологическое законодательство не смогло избежать ряда пробелов и противоречий. Так, согласно п.2 ст. 52 закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01. 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Между тем, действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Понятие зеленой зоны также может быть выведено только путем толкования отдельных эколого-правовых норм, а правовые последствия придания части территории поселения статуса зеленой зоны до конца не определены.

Однако обе указанные разновидности «зон» не зависимо от придания им особого эколого-правового статуса (ООПТ), попадают под действие ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой рекреационные зоны предназначены для организации мест отдыха населения и включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты. В рекреационные зоны могут включаться особо охраняемые природные территории и природные объекты. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Для наиболее адекватного решения данного вопроса необходимо принятие Федерального закона «О правовом режиме земель поселений», ряд статей которого должен определить содержание таких дополнительных требований и ограничений деятельности городских природопользователей.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т.д.

Нарушение указанных выше требований в области охраны окружающей среды (либо не выполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой применение к нарушителю эколого-правовых санкций.1 При этом в отличие от ст. 80 нового Федерального закона «Об охране окружающей среды», п.2-3 ст. 34 того же закона разграничивают порядок применения их отдельных разновидностей.

Так, приостановление экологически вредной деятельности (п.2) осуществляется органами исполнительной власти (административный порядок), а прекращение (п.3) – судом или арбитражным судом (судебный порядок). Указанный порядок отражен и в положениях о специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей среды. Статья 80 данного закона, напротив, не делает никаких различий между порядком приостановления и прекращения деятельности, осуществляемой с нарушениями экологических требований, устанавливая, что «требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом».

Из данной коллизии, на наш взгляд, следует вывод о том, что приостановление экологически вредной деятельности осуществляется по предписаниям специально уполномоченных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (при этом хозяйствующий субъект вправе обжаловать их законность в суд или арбитражный суд), в то время как ограничение или прекращение экологически вредной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований, должно осуществляться исключительно в судебном порядке.

Из текста приведенной нормы ст. 34 не до конца понятным остается и вопрос об основаниях применении санкции «ограничение деятельности», осуществляемой с нарушением природоохранных требований. В п.2-3 данной статьи сформулированы в самом общем виде основания и санкции эколого-правовой ответственности (приостановление и прекращение деятельности), причем среди этих оснований и санкций «ограничение деятельности» не упоминается. Указанная недоработка закона компенсируется в иных экологических нормативно-правовых актах, определяющих основания и порядок ограничения деятельности, не отвечающей экологическим требованиям (ст. 26, 27, 46, 77 ЛК РФ; ст. 89, 106 ВК РФ и т.д.)

По нашему мнению, прекращение (ограничение, приостановление) права специального природопользования является самостоятельной формой природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений. Специфическая черта лишения права природопользования как вида природоохранительной ответственности, согласно взглядам Н.Т. Разгельдеева, заключается в том, что оказывает влияние на организационную форму деятельности причинителей экологического вреда. В этом правоотношении иной вид санкций и специальная группа нормативных актов выражают условия и порядок их реализации.1

Целью лишения права специального природопользования как санкции является пресечение экологического правонарушения, недопущение дальнейшего ухудшения качества окружающей среды либо конкретных природных объектов, восстановление нарушенного эколого-правового отношения.

При этом указанная мера осуществляется в порядке, отличающемся от порядка применения санкций в административном или уголовном процессе, поскольку данный вид санкций применяется как к гражданам, так и юридическим лицам, а главное - эта мера применяется только к субъектам правоотношений специального природопользования, права и обязанности которых установлены нормами экологического и природоресурсового права.2 Кроме того, данная мера может применяться как при наличии вины правонарушителя (превышение лимитов), так и без вины (ограничения природопользования в случае создания ООПТ).