Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 июня 2010 года
| Вид материала | Кодекс |
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 18747.62kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 15437.3kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- Кодексу российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 8903.84kb.
- Кодексу российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6718.64kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию, 14736.24kb.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.
Границы третьей зоны определяются по совокупности площадей распространения всех природных лечебных факторов и объектов с учетом возможного воздействия на них источников загрязнения.
Границы округа санитарной или горно-санитарной охраны совпадают с внешними границами третьей зоны, а при ее отсутствии или совпадении на отдельных участках с границами второй либо первой зоны - с внешними границами этих зон.
Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).
Обеспечение установленного режима санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения осуществляют:
в первой зоне пользователи природных лечебных ресурсов;
во второй и третьей зонах пользователи природных лечебных ресурсов, землепользователи и проживающие в этих зонах граждане.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (ред. от 28.03.2010) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370" <397> Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.
--------------------------------
<397> Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (ред. от 28.03.2010) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // Собрание законодательства РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3347.
Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы
Комментарий к статье 65
1. Общей задачей установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос является защита окружающей среды, поддержание экологической безопасности водных объектов и объектов животного и растительного мира. Водоохранные зоны - территории, примыкающие к акватории водного объекта, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной деятельности.
Согласно части 2 статьи 3 ВК РФ основным принципом водного законодательства является приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы устанавливаются для экологической охраны водных объектов. Их главная цель - это предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Вступившая в силу с 1 января 2007 года новая редакция ВК РФ значительно либерализовала правовой режим водоохранных зон. Был уменьшен размер водоохранной зоны; значительно сокращены ограничения на ведение хозяйственной деятельности в водоохранной зоне (например, разрешено возводить строения в прибрежной защитной полосе, что раньше не допускалось); отсутствует обязанность согласовывать с водоохранным органом предоставление земельных и лесных участков в водоохранной зоне.
Особенностью правового режима водоохранных зон является то, что его регулирование находится в сфере действия нескольких правовых актов: ВК РФ, ЗК РФ, Градостроительного кодекса РФ и других нормативных актов. До недавнего времени правовой режим водоохранных зон регулировался также и Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Особое внимание водоохранным зонам уделяется именно в ВК РФ.
В части 1 комментируемой статьи содержится определение водоохранных зон. Отсюда можно выделить следующие их признаки:
1) это территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ;
2) на них устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности;
3) целями их установления является предотвращение загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Прибрежные защитные полосы устанавливаются в границах водоохранных зон, то есть являются неотъемлемой их частью. Иногда прибрежная защитная полоса совпадает с водоохраной зоной. Это происходит в случае, если протяженность реки или ручья небольшая и составляет менее десяти километров от истока до устья. В прибрежных защитных полосах вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности, то есть устанавливаются повышенные меры охраны, связанные с тем, что такие участки территории находятся в непосредственной близости от охраняемых водных объектов.
Следует отметить также, что в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос имеются береговые полосы. Их установление не связано с охраной водного объекта. Береговая полоса - это полоса вдоль береговой линии (границы) водного объекта (статья 6 ВК РФ). Она определяется для всех водных объектов за исключением болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов (например, рек в закрытых коллекторах, а также прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности). Ширина береговой полосы 20 м, за исключением каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более 10 км, - для них 5 метров. Прибрежная защитная полоса никогда не совпадает с береговой полосой и не бывает меньше ее: она всегда шире.
Береговая полоса является общедоступной. Это означает, что каждый гражданин вправе передвигаться и пребывать в любой ее части, а следовательно, требовать от других освобождения береговой полосы. Земельные участки в пределах береговой полосы не могут быть приватизированы (пункт 8 статьи 27 ЗК РФ).
Водоохранные зоны (а также прибрежные защитные полосы) устанавливаются не для всех категорий водных объектов, а только для некоторых из них.
Согласно статье 5 ВК РФ водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на:
1) поверхностные водные объекты;
2) подземные водные объекты.
К поверхностным водным объектам относятся:
1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);
2) водотоки (реки, ручьи, каналы);
3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);
4) болота;
5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
6) ледники, снежники.
Очевидно, что водоохранные зоны и природные защитные полосы создаются лишь для отдельных видов поверхностных вод - морей, водотоков, некоторых видов водоемов.
Из содержания комментируемой статьи можно также сделать вывод, что водоохранная зона не установлена для озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км, не имеющих особо ценного рыбохозяйственного назначения; прудов и обводненных карьеров; ледников, снежников, родников, гейзеров, болот и озер внутри болот; рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы.
Как следует из статей 5, 8 ВК РФ, водные объекты, для которых установлены водоохранные зоны, могут находиться только в собственности РФ.
Водоохранные зоны примыкают к береговой линии. Береговая линия - это граница водного объекта. Она определяется следующим образом (часть 4 статьи 5 ВК РФ):
1) для моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;
2) для реки, ручья, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
3) для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;
4) для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.
2. Установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос не означает, что собственники земель, землевладельцы, землепользователи лишаются каких-либо прав на данные земельные участки или то, что эти участки не могут быть объектами гражданско-правовых сделок. Из статьи 27 ЗК РФ следует, что земельные участки в пределах водоохраной зоны и природной защитной полосы не изъяты из оборота, и значит, могут находиться в частной собственности.
Однако владельцы земельных участков, в границах которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Специальный режим предполагает, что на данной территории устанавливаются запреты и ограничения на ведение хозяйственной и иной деятельности.
Так, согласно части 15 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон запрещается:
1) использование сточных вод для удобрения почв;
2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:
1) распашка земель;
2) размещение отвалов размываемых грунтов;
3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Важным новшеством по сравнению с предыдущей редакцией ВК РФ является норма части 16 статьи 65 ВК РФ, согласно которой в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
Данная норма значительно либерализовала режим водоохранных зон. По сути, разрешены любые виды деятельности и строительства, кроме прямо запрещенных законодательством. Единственное условие - должна обеспечиваться должная охрана водного объекта, в противном случае эксплуатация хозяйственных объектов или иная деятельность не допускается (Постановление ФАС УО от 6 августа 2009 г. N Ф09-5605/09-С1 по делу N А47-2121/2009).
Следует помнить, что строительство объектов недвижимости в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, предназначенной для общего пользования, не допускается (Определение ВАС РФ от 03.02.2009 N 160/09 по делу N А53-19261/2007-С2-50).
Нарушение режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос влечет ответственность на основе действующего законодательства (ст. 8.12 КоАП РФ). Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляют:
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы - федеральный государственный контроль и надзор;
- органы исполнительной власти субъектов РФ - региональный государственный контроль и надзор <398>.
--------------------------------
<398> Постановление Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 (ред. от 04.03.2009) "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов".
3. Одной из наиболее важных задач является установление ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы, а также установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос.
Линия, которая является началом отсчета ширины водоохранных зон от берега, по-разному определяется в населенных пунктах и за их пределами. Если для водных объектов, расположенных за пределами населенных пунктов, ширина водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы устанавливается от соответствующей береговой линии, а для морей - от линии максимального прилива, то в городах при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. Однако при отсутствии набережной ширина водоохранной зоны прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.
Это можно представить в виде следующей таблицы:
┌─────────────┬──────────┬────────────────────────────────────────────────┐
│ширина │за │ от береговой линии (для морей - от линии │
│водоохранных │пределами │ максимального прилива) │
│зон и │населенных│ │
│прибрежных │пунктов │ │
│защитных ├──────────┼──────────┬─────────────────────────────────────┤
│полос │в │при │границы прибрежных защитных │
│ │населенных│наличии │полос совпадают с парапетами │
│ │пунктах │ливневой │набережных │
│ │ │канали- │ширина водоохранной зоны - от │
│ │ │зации │парапета набережной │
│ │ │набережных│ │
│ │ ├──────────┼─────────────────────────────────────┤
│ │ │при │от береговой линии │
│ │ │отсутствии│ │
│ │ │набережной│ │
└─────────────┴──────────┴──────────┴─────────────────────────────────────┘
Установление ширины водоохранной зоны может зависеть от разных факторов. Следует отметить, что ранее ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос определялась Постановлением Правительства РФ. Теперь данный вопрос получил законодательное закрепление. Размеры водоохранных зон и правила их установления по ВК и Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" (далее - Постановление Правительства РФ N 1404) различаются весьма существенно. Например, раньше Постановление Правительства РФ N 1404 устанавливало водоохранные зоны рек протяженностью от их истока до 10 км - 50 м, от 10 до 50 км - 100 м, от 50 до 100 км - 200 м, от 100 до 200 км - 300 м; от 200 до 500 км - 400 м; от 500 и более километров - 500 м. Часть 4 статьи 65 ВК РФ ограничивает водоохранную зону реки свыше 50 км независимо от ее протяженности 200 метрами. Таким образом, ширина водоохраной зоны для крупных рек сократилась с 500 м до 200 м. Очевидно, это сделано для того, чтобы повысить оборотоспособность земель, расположенных на расстоянии от 200 до 500 метров от воды, и также отменить ограничения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности в пределах данной территории.
| Водный объект | Ширина водоохраной зоны |
| Море | 500 метров |
| Реки, ручьи | 50 метров - для рек и ручьев протяженностью до 10 км; 100 метров - для рек и ручьев протяженностью от 10 до 50 км; 200 метров - для рек и ручьев протяженностью от 50 км и более. Ширина водоохраной зоны совпадает с шириной прибрежной защитной полосы - для рек и ручьев протяженностью менее 10 км. 50 метров - для истоков реки, ручья. |
| Реки, их части, помещенные в закрытые коллекторы | Водоохранные зоны не устанавливаются. |
| Магистральные или межхозяйственные каналы | Совпадает по ширине с полосами отводов таких каналов. |
| Озеро, водохранилище (за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 кв. км) | 50 метров Ширина водоохранной зоны водохранилища, расположенного на водотоке, устанавливается равной ширине водоохранной зоны этого водотока. |
| Озеро Байкал | В части 7 статьи 65 ВК РФ сказано, что ширина водоохранной зоны озера Байкал устанавливается Федеральным законом от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал". Однако анализ данного Федерального закона не позволяет точно установить ширину водоохранной зоны. В данном законе водоохранная зона упоминается лишь как часть центральной экологической зоны озера Байкал, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру водоохранную зону, а также особоохраняемые природные территории, прилегающие к озеру (пункт 2 статья 2). Сами границы центральной экологической зоны уста- навливаются по географическим координатам <399>. Ширина водоохранной зоны озера Байкал данным Федеральным законом или принятыми в соответствии с ним подзаконными актами не установлена. Из этого следует предположить, что размер водоохранной зоны озера Байкал определяется в общем порядке. Так как озеро Байкал имеет особо ценное рыбохозяйственное значение, то ширина его прибрежной защитной полосы должна составлять 200 м, а значит, водоохранная зона не может быть меньше этого расстояния. |
--------------------------------
<399> Распоряжение Правительства РФ от 27.11.2006 N 1641-р "О границах Байкальской природной территории".
Ширина прибрежной защитной полосы
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в │
│ зависимости от уклона берега водного объекта │
├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤
│для обратного или │ 30 метров │
│нулевого уклона │ │
├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤
│для уклона до трех │ 40 метров │
│градусов │ │
├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤
│уклона три и более │ 50 метров │
│градуса │ │
├───────────────────────┴─────────────────────────────────────────────────┤
│ Независимо от уклона берега водного объекта │
│ устанавливаются прибрежные защитные полосы │
├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤
│Для расположенных в │ 50 метров │
│границах болот │ │
│проточных и сточных │ │
│озер и соответствующих │ │
│водотоков │ │
├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤
│Озера, водохранилища, │ 200 метров │
│имеющих особо ценное │ │
│рыбохозяйственное │ │
│значение (места │ │
│нереста, нагула, │ │
│зимовки рыб и других │ │
│водных биологических │ │
│ресурсов) │ │
├───────────────────────┼───────────┬─────────────────────────────────────┤
│На территории │При │границы прибрежных защитных полос │
│населенных пунктов при │наличии │совпадают с парапетами набережных │
│наличии ливневой │ливневой │ │
│канализации и │канализации│ │
│набережных │и │ │
│ │набережных │ │
│ ├───────────┼─────────────────────────────────────┤
│ │При │от береговой линии │
│ │отсутствии │ │
│ │набережной │ │
└───────────────────────┴───────────┴─────────────────────────────────────┘
Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" (далее - Правила установления границ).
Согласно данным Правилам установление границ может осуществляться либо органами государственной власти субъектов РФ либо Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы) и его территориальными органами. Эти же органы обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Образцы специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливаются Минприроды России <400>.
--------------------------------
<400> Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 августа 2009 г. N 249 "Об утверждении образцов специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".
Следует отметить, что ссылка на тот факт, что границы водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы не установлены, в ряде случаев не является основанием для непривлечения к административной ответственности (Постановление ФАС ДВО от 28 сентября 2009 г. N Ф03-4966/2009).
4. Много споров и в судебной практике, и в доктрине вызывает вопрос о том, к какой категории земель согласно статье 7 ЗК РФ относятся земли водоохранных зон и природных защитных полос. Позиция законодателя относительно этого вопроса представляется неясной.
До принятия ВК РФ 2006 года земельные участки в пределах водоохранных зон зачастую относили к землям водного фонда. Эта позиция была основана на действующем на тот момент положении статьи 102 ЗК РФ, согласно которой к землям водного фонда в том числе относились земли водоохранных зон водных объектов <401>. В силу коллизии норм ЗК РФ земли в пределах водоохранных зон можно было отнести и к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно к землям природоохранного назначения, так как норма подпункта 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ на тот момент относила земли водоохранных зон рек и водоемов к землям природоохранного назначения.
--------------------------------
<401> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 31.12.2005).
Однако с принятием Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" подпункт 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ утратил силу, а статья 102 ЗК РФ была изложена в новой редакции, из которой следует, что земельные участки в пределах водоохранных зон исключаются из состава земель водного фонда.
Принятие ВК РФ не способствовало решению проблемы определения категории земель, в границах которых расположены водоохранные зоны. Если раньше категорию данных земель нельзя было точно определить из-за коллизии в ЗК РФ, то сейчас это сделать нельзя из-за отсутствия вообще какого-либо упоминания водоохранных зон в ЗК РФ.
Очевидно, законодатель хотел вывести регулирование водоохранных зон из сферы действия ЗК РФ и урегулировать правовой режим водоохранных зон в ВК РФ. Однако это вызвало путаницу. Так, статья 97 ЗК РФ также предусматривает, что к землям природоохранного назначения относятся и иные земли, выполняющие природоохранные функции, к которым вполне могут быть отнесены земли водоохранных зон водных объектов. По сути, отменой данной нормы законодатель не достиг намеченной цели. Об этом можно судить также и по тому, что согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 97 к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, к которым согласно статье 102 ЛК РФ относятся, в частности, леса, расположенные в водоохранных зонах.
Регулирование водоохранных зон не может существовать в отрыве от земельного законодательства. Как следует из ЗК РФ, все земли в РФ по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории. Оборотоспособность земельного участка прямо обусловлена тем, в составе какой категории земель он находится. Так, согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
На сегодняшний день вопрос отнесения земель к той или иной категории остается актуальным. "Отсутствие системного подхода (единого критерия) к формированию отдельных категорий земель в РФ является причиной, по которой земельные участки в пределах водоохранных зон в равной степени могут быть отнесены к землям различных категорий" <402>.
--------------------------------
<402> Эйриян Г. Об особенностях правового режима земельных участков в пределах водоохранных зон // Хозяйство и право. 2007. N 4. С. 104.
Например, на сегодняшний день существует практика, когда земли водоохранных зон относят к категории земель особо охраняемых природных территорий, приравнивая их к природным заповедникам, национальным паркам и т.д. <403>. Это фактически означает частичное изъятие таких земель из оборота, так как согласно подпункту 1 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, в пределах особо охраняемых природных территорий ограничиваются в обороте.
--------------------------------
<403> Закон г. Москвы от 26.09.2001 N 48 (ред. от 10.06.2009) "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"; решение Совета депутатов Рождественского сельского поселения Гатчинского муниципального района от 22.05.2008 N 21.
Основной вопрос, на который можно ответить после определения категории земельного участка, - возможна ли его приватизация. До июля 2007 года Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" содержал норму, устанавливающую запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон (абз. 4 п. 8 ст. 28 данного Закона). По сути, данная норма противоречила ЗК РФ, а именно статье 36, предусматривающей исключительное право на приватизацию земельного участка собственниками объектов недвижимости. Коллизия ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и ЗК РФ в целом решалась в пользу первого (Постановление ФАС ВСО от 8 декабря 2004 г. по делу N А33-8373/04-С2-Ф02-5071/04-С2; Постановление ФАС УО от 11 февраля 2009 г. N Ф09-6257/08-С6).
С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" абзац 4 пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", устанавливающий запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон, утратил силу. Однако было бы неверно говорить о том, что запрет на приватизацию земельных участков в составе водоохранной зоны таким образом был снят полностью.
Как отмечает А.П. Ходаковский, нормы вышеназванного Закона должны рассматриваться в комплексе с изменениями, внесенными незадолго до этого в ЗК РФ Федеральным законом от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" <404>.
--------------------------------
<404> Ходаковский А.П. Приобретение прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.
В частности, п. 5 ст. 27 ЗК РФ дополнен пп. 14, в соответствии с которым ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что препятствует их приватизации в силу п. 2 ст. 27 ЗК РФ. Также следует учитывать, что п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования.
Таким образом, конкретизировав перечень земельных участков, приватизация которых запрещена, законодатель тем самым устранил основания для судебных споров о неправомерности отказов в приватизации данных категорий земельных участков <405>.
--------------------------------
<405> Ходаковский А.П. Приобретение прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.
Статья 66. Особо охраняемые водные объекты
Комментарий к статье 66
Водная стратегия Российской Федерации определяет не только основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, но и охрану водных объектов, и их защиту от негативного воздействия.
В соответствии с частью первой комментируемой статьи к особо охраняемым водным объектам могут быть отнесены водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Данное положение является позитивным по многим основаниям, прежде всего, с позиции сохранения водных объектов, представляющих особую ценность по вышеназванным критериям. Однако эта норма является уязвимой, потому что всего лишь предполагает в случае необходимости признание водного объекта особо охраняемым. Право же реализации остается на усмотрение органов федеральной исполнительной власти.
Согласно части второй комментируемой статьи определение статуса, режима особой охраны и границ территорий, в пределах которых расположены особо охраняемые водные объекты, проводится в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Норма бланкетная и отсылает к законодательству об особо охраняемых природных территориях. Согласно статье 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Конечно же, главным в этой системе является Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях". Преамбулой данного Закона особо охраняемые природные территории определены как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение; изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования; подчиняются режиму особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Все виды особо охраняемых водных объектов создаются двумя способами - решением Правительства РФ по представлению Министерства природных ресурсов и экологии РФ или они учреждаются только по решению Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Все зависит от статуса особо охраняемого водного объекта.
Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий
Комментарий к статье 67
Статья 67 ВК РФ комплексно регулирует возникновение и предотвращение чрезвычайных ситуаций на водных объектах и в речных бассейнах, устанавливая нормы по объявлению зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, нормы по предотвращению водопользователями негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Данные положения направлены на поддержание экологической безопасности, под которой в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Часть 1 комментируемой статьи устанавливает положение, в соответствии с которым водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды, могут объявляться зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций. Таковыми они объявляются в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и законодательством по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таким образом, помимо ВК РФ, водные объекты и речные бассейны, в которых происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды, подпадают под сферу правового регулирования Федерального закона N 7-ФЗ и Федерального закона РФ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).
В соответствии со статьей 57 Федерального закона N 7-ФЗ порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Следует отметить правовую лакуну в регулировании рассматриваемой области, так, отсутствует законодательство о зонах экологического бедствия, в настоящее время единственным актом, регулирующим данную область, являются Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия (утверждены Министерством природных ресурсов 30 ноября 1992 г.), которые предназначены для оценки состояния территорий по выявлению зон экологического бедствия или чрезвычайных экологических ситуаций, возникших в результате антропогенного воздействия.
В действующем законодательстве отсутствует также понятие "зоны экологического бедствия", ранее оно содержалось в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 и определялось следующим образом: участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны, объявляются зонами экологического бедствия.
При чрезвычайных ситуациях Федеральный закон N 7-ФЗ указывает, что защита окружающей среды устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ под зоной чрезвычайной ситуации понимается территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация. В свою очередь, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Статья 5 названного Федерального закона указывает, что границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации. Во исполнении данной нормы принято Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 года N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В соответствии с данным Постановлением чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на чрезвычайную ситуацию локального характера, чрезвычайную ситуацию муниципального характера, чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, чрезвычайную ситуацию регионального характера, чрезвычайную ситуацию межрегионального характера и чрезвычайную ситуацию федерального характера.
Действие Федерального закона N 68-ФЗ направлено на эффективное предупреждение чрезвычайных ситуаций и их ликвидацию. Так, данный законодательный акт устанавливает обязательность заблаговременного проведения комплекса мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. В соответствии со статьей 7 Федерального закона N 68-ФЗ планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны.
При возникновении чрезвычайных ситуаций Федеральный закон N 68-ФЗ предписывает проводить аварийно-спасательные и другие неотложные работы, направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, причем при недостаточности данных сил и средств привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Часть 2 комментируемой статьи ВК РФ устанавливает обязанность осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Субъектом данной обязанности являются собственники водного объекта и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления. Последние осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 комментируемого Кодекса.
Под негативным воздействием вод ВК РФ понимает затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты. Следует отметить неконкретность мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, так, законодателем не установлены определенные действия, которые должны осуществлять водопользователи в вышеуказанных целях. Полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления также можно назвать неконкретными. Так, органы государственной власти РФ разрабатывают, утверждают и реализуют схемы комплексного использования и охраны водных объектов, осуществляют федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, организуют и осуществляют государственный мониторинг водных объектов, территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов, установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ, меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ. В свою очередь, органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают, утверждают и реализуют программы субъектов РФ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ, осуществляют региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, а также меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ. Органы местного самоуправления осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, и меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
В соответствии с частью 3 статьи 67 ВК РФ границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях в зависимости от частоты их затопления и подтопления устанавливаются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Таким образом, правовое регулирование границ указанных территорий, а также режим осуществления хозяйственной деятельности на этих территориях отнесены к сфере действия Градостроительного кодекса от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ).
В соответствии с Федеральным законом N 190-ФЗ установление границ территорий, подверженных затоплению и подтоплению, происходит при территориальном планировании, которое направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Границы территорий определенного вида и режим осуществления деятельности на них определяется в документах территориального планирования, которые подразделяются на документы территориального планирования РФ, документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований. В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 190-ФЗ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ и на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ. Так, в соответствии со статьями 10, 14 Федерального закона N 190-ФЗ на указанных картах определяются границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий. Следует отметить, что в документах территориального планирования РФ и документах территориального планирования субъектов РФ указывается перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, к числу которых относится риск затопления и подтопления территорий, а также негативного воздействия вод. При планировке территорий, в соответствии со статьей 42 Федерального закона N 190-ФЗ, в пояснительную записку проекта планировки территории включается описание и обоснование положений, касающихся защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности.
Часть 4 комментируемой статьи ВК РФ содержит запрет на размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений на территориях, подверженных затоплению, без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод. Данное положение направлено на защиту окружающей среды, предотвращение чрезвычайных ситуаций и разрушения экосистем, а также на санитарно-эпидемиологическое благополучие человека. Следует отметить, что в старой редакции данной части статьи 67 ВК РФ вместо "размещения новых населенных пунктов" упоминалось "размещение новых поселений", таким образом новая редакция данной части комментируемой статьи расширила количество объектов, попадающих под сферу правового регулирования данного положения. Ввиду того что затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие вод на определенные территории и объекты может привести к серьезным негативным последствиям, данный запрет представляется нам весьма целесообразным. Статья 39 ВК РФ установила обязанность собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, к числу таких мероприятий, безусловно, относятся специальные защитные мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод, которые, таким образом, должны осуществляться своевременно.