Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 июня 2010 года
| Вид материала | Кодекс |
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 18747.62kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 15437.3kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- Кодексу российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 8903.84kb.
- Кодексу российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6718.64kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию, 14736.24kb.
КОММЕНТАРИЙ К ВОДНОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Постатейный)
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 июня 2010 года
Под редакцией профессора
А.А. ЯЛБУЛГАНОВА
Авторы:
Ялбулганов А.А., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права ГУ-ВШЭ, ведущий научный сотрудник Центра публично-правовых исследований - вводная часть комментария, ст. 1, ст. 3, ст. 8, ст. 20, ст. 46, ст. 48.
Алпатьева Е.Н. - ст. ст. 39 - 40, ст. 44.
Барыкин Е.А. - ст. ст. 11 - 19, ст. ст. 21 - 23.
Буртасова Е.В. - ст. ст. 41 - 43.
Вобликов В.Ю., научный сотрудник Центра публично-правовых исследований - ст. 51, ст. 53.
Козырин А.Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права ГУ-ВШЭ, директор Центра публично-правовых исследований - ст. 2, ст. 4, ст. 7.
Королева М.Н. - ст. ст. 24 - 27, ст. ст. 55 - 56, ст. 62, ст. 64.
Корф Д.В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового права ГУ-ВШЭ, научный сотрудник Центра публично-правовых исследований - ст. ст. 28 - 29, ст. 47, ст. 49, ст. 66.
Лагутин И.Б., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права ГУ-ВШЭ - ст. ст. 32 - 34, ст. 36, ст. ст. 68 - 69.
Скорина В.И. - ст. 63, ст. 65.
Смирнова И.Ф. - ст. 7.1, ст. ст. 9 - 10.
Суткевич Е.А. - ст. ст. 5 - 6, ст. ст. 30 - 31, ст. ст. 37 - 38, ст. ст. 45, ст. 50, ст. 52, ст. 54, ст. 59.
Черепков Д.С. - ст. ст. 57 - 58.
Юлина М.Е. - ст. 35, ст. ст. 60 - 61, ст. 67.
Принятые сокращения
1. ВК РФ - Водный кодекс РФ
2. ЗК РФ - Земельный кодекс РФ
3. ГК РФ - Гражданский кодекс РФ
4. ЛК РФ - Лесной кодекс РФ
5. ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд РФ
Вместо введения
Для лучшего понимания и применения норм комментируемого Водного кодекса РФ необходимо обратиться к положениям Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ (ред. от 14.07.2008) "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". Водный кодекс РФ (далее также - ВК РФ) применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие, т.е. с 1 января 2007 года.
Со дня введения в действие ВК РФ признаны утратившими силу прежний Водный кодекс РФ и ряд других законодательных актов Российской Федерации. Со дня введения в действие Водного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, признаются не действующими на территории Российской Федерации. В ВК РФ возросла роль договорных отношений при использовании водных объектов. Поэтому в Федеральном законе "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" устанавливается порядок перехода к новым договорным отношениям при водопользовании.
Во-первых, водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании решений Правительства Российской Федерации или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие ВК РФ, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров.
Во-вторых, водопользователи, указанные в Федеральном законе "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", в соответствии с ВК РФ вправе заключить договоры водопользования или обратиться с заявлениями о предоставлении водных объектов в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование. При этом условия и сроки использования водных объектов могут быть изменены только по инициативе водопользователей. Договоры водопользования или решения о предоставлении водных объектов в пользование заключаются или принимаются в соответствии с ВК РФ.
В-третьих, действие решений Правительства Российской Федерации или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие ВК РФ, прекращается с момента возникновения права пользования водными объектами на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, либо по истечении срока действия лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, либо в случае прекращения права пользования водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены ст. 10 ВК РФ.
В-четвертых, предоставление водных объектов в пользование, в отношении которых ко дню введения в действие ВК РФ не были приняты решения Правительства Российской Федерации или решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не были выданы лицензии на водопользование и не были заключены договоры пользования водными объектами, осуществляется в порядке, предусмотренном ВК РФ.
Следует также обратить внимание на положения Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", которые касаются вопросов разграничения собственности на водные объекты. В соответствии со статьей 7 вышеназванного Федерального закона:
1) земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности;
2) земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Российской Федерации;
3) земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений;
4) земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.
Под земельными участками, согласно ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии.
Другим важным документом в этой сфере является Водная стратегия РФ на период до 2020 года. В ней обозначены все проблемы России и пути их решения. Даже простое обращение к заглавиям разделов позволяет говорить о грандиозности поставленных вопросов. В Водной стратегии РФ рассматриваются современное состояние водохозяйственного комплекса Российской Федерации через призму использования водных ресурсов и охраны водных объектов, обозначения системы государственного мониторинга водных объектов. В документе также определены стратегические цели, приоритетные направления развития водохозяйственного комплекса, мероприятия и механизм реализации данной Стратегии.
В целях реализации Водной стратегии РФ предусмотрен целый комплекс мер, а финансирование предусматривается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников.
Водная стратегия РФ на период до 2020 года особое внимание уделяет вопросам обеспечения населения качественной питьевой водой. По этой проблеме еще в 2006 году был опубликован доклад ООН по проблеме чистой пресной воды. Отдельные организации, например Продовольственная и Сельскохозяйственная организация ООН, в 2003 году заявили, что водного кризиса в настоящее время нет, но необходимо предпринять шаги для недопущения такого кризиса в будущем. Главные аспекты водного кризиса заключаются в общем дефиците доступной человеку воды и загрязнении вод. Проблема обеспечения чистой водой населения мира остается центральной в гуманитарной деятельности ООН. ООН закладывает программу безопасной воды в цели развития тысячелетия ООН, чтобы сократить вдвое долю населения, не имеющего устойчивого доступа к безопасной питьевой воде и основным санитарным услугам (см. подробнее: g/apps/news/story.asp).
В российской Водной стратегии для обеспечения населения качественной питьевой водой в разрабатываемой государственной программе "Чистая вода" отмечается, что должен быть предусмотрен комплекс взаимоувязанных мероприятий, осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями промышленности, финансового сектора, научными организациями и направленных на бесперебойное обеспечение населения страны чистой водой. В частности, программа должна предусматривать создание эффективной системы управления сектором водоснабжения и водоотведения, формирование социально ориентированной бизнес-среды и конкурентного рынка услуг по водоснабжению, ускоренное развитие инновационно-технологического потенциала, улучшение качества питьевого водоснабжения территорий на основе новых технологических решений.
Водная стратегия РФ утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р.
3 июня 2006 года N 74-ФЗ
ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 19.06.2007 N 102-ФЗ,
от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 24.07.2009 N 209-ФЗ,
от 27.12.2009 N 365-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Комментарий к статье 1
Комментируемая статья содержит законодательно установленные понятия, используемые в ВК РФ. Они определены как основные, что означает возможность использования в необходимых случаях и иных дефиниций, заимствованных из других нормативных правовых актов, правовых актов, методических разработок, научных работ и тематических энциклопедий. Они будут играть роль вспомогательных. Всего в комментируемой статье 19 понятий, перечень закрытый. Их важность продиктована вопросами рационального использования и охраны вод. Все понятия можно классифицировать по соответствующим группам по принципу их предметности: 1) "ресурсные" (водные ресурсы, использование водных объектов (водопользование)); 2) "водоохранные" (водный режим, водохозяйственная система, истощение вод, негативное воздействие вод, охрана водных объектов); 3) "хозяйственные" (водное хозяйство, водоотведение, водопользователь, водопотребление, водоснабжение, водохозяйственный участок, дренажные воды, сточные воды); 4) "пространственные" (водный объект, акватория, водный фонд, речной бассейн). Данная классификация имеет условный характер, а ее цель - упорядочить и уйти от путаницы и неадекватного их использования, особенно при обращении к схожим понятиям в других документах. Надо заметить, что ряд терминов из этого ряда используется в десятках и сотнях нормативных правовых актов, но определение содержится только в ВК РФ (например, термины "акватория", "водопотребление", "водный режим" и т.д.).
Если еще раз обратиться к Водной стратегии РФ на период до 2020 года, то, безусловно, в ней вопросам рационального использования и охраны вод уделено много внимания. Водные ресурсы Российской Федерации характеризуются значительной неравномерностью распределения по территории страны. На освоенные районы европейской части страны, где сосредоточено более 70 процентов населения и производственного потенциала, приходится не более 10 процентов водных ресурсов.
В Российской Федерации функционирует водохозяйственный комплекс, который является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км. Сеть каналов межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, водохозяйственных систем воднотранспортного назначения общей протяженностью более 3 тыс. км позволяет осуществлять переброску стока в объеме до 17 куб. км в год.
Функционирующий водохозяйственный комплекс в целом эффективно обеспечивает текущие водоресурсные потребности Российской Федерации. Вместе с тем экономика страны в будущем потребует увеличения гарантированного объема водных ресурсов соответствующего качества, предназначенных для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд, а также для использования в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике и в рекреационных целях.
В водные объекты Российской Федерации сбрасывается до 52 куб. км в год сточных вод, из которых 19,2 куб. км подлежат очистке.
Свыше 72 процентов сточных вод, подлежащих очистке (13,8 куб. км), сбрасываются в водные объекты недостаточно очищенными, 17 процентов (3,4 куб. км) - загрязненными без очистки и только 11 процентов (2 куб. км) - очищенными до установленных нормативов.
Вместе со сточными водами в поверхностные водные объекты Российской Федерации ежегодно поступает около 11 млн. тонн загрязняющих веществ.
Основными источниками загрязненных сточных вод являются предприятия жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и агропромышленного комплекса, на долю которых приходится свыше 90 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод.
Объем сброса загрязненных сточных вод предприятиями жилищно-коммунального хозяйства составляет свыше 60 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод в Российской Федерации. Причинами этого являются значительный износ очистных сооружений, применение устаревших технологий очистки сточных вод, прием объектами жилищно-коммунального хозяйства загрязненных стоков промышленных предприятий.
На долю промышленности приходится 25 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод. Основными источниками загрязнения водных объектов являются предприятия, осуществляющие целлюлозно-бумажное, химическое, металлургическое производство, полиграфическую деятельность, производство кокса, нефтепродуктов, добычу металлических руд, а также предприятия угольной промышленности.
Высокую степень воздействия на водные объекты оказывает рассредоточенный (диффузный) сток с сельскохозяйственных и селитебных территорий, площадей, занятых отвалами и отходами промышленного производства, а также трансграничные загрязнения.
Сложившийся уровень антропогенного загрязнения является одной из основных причин, вызывающих деградацию рек, водохранилищ, озерных систем, накопление в донных отложениях, водной растительности и водных организмах загрязняющих веществ, в том числе токсичных, и ухудшение качества вод поверхностных водных объектов, используемых в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и являющихся средой обитания водных биологических ресурсов.
Статья 2. Водное законодательство
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья описывает систему источников правового регулирования водных отношений. Сразу же обращает на себя внимание несоответствие названия статьи и ее содержания. В статье, названной "Водное законодательство", собственно водному законодательству посвящены лишь две из семи частей. Остальные пять частей комментируемой статьи посвящены не водному законодательству, а различным подзаконным актам, регулирующим водные отношения. Таким образом, статью исходя из ее содержания следовало бы назвать "Водное законодательство и иные правовые акты, регулирующие водные отношения". Отмеченное несоответствие следует отнести к существенным недочетам юридико-технического характера, подлежащим устранению в процессе дальнейшей работы над водным законодательством <1>.
--------------------------------
<1> Такое же замечание можно сделать и в отношении соответствующих статей Земельного кодекса РФ (ст. 2), Лесного кодекса РФ (ст. 2).
В части первой комментируемой статьи содержится определение водного законодательства, под которым понимается Водной кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы, регулирующие водные отношения, а также законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют водные отношения на региональном уровне и принимаются в соответствии с актами федерального водного законодательства. Такое определение водного законодательства нуждается в комментариях.
При определении водного законодательства в комментируемом Кодексе было использовано понятие законодательства в узком (собственном) смысле. При этом в Водном кодексе РФ 1995 года (статья 2) использовалось понятие "законодательство" в широком смысле, то есть собственно законы и иные нормативные правовые акты, включая подзаконные акты: "Водное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации".
Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к понятию законодательства. Различали законодательство в широком и узком смыслах слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых воля народа становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.
Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, т.е. нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.
Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. Это объяснялось сразу несколькими причинами.
Во-первых, господствовавшая в то время доктрина "всевластья Советов" предполагала концентрацию законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у этих органов государственной власти. Отстаивалась концепция полновластья Советов, принцип разделения властей признавался буржуазным и чуждым советскому государственному строительству. Считалось, что различия между законодательством в широком и узком смыслах представляют исключительно научный интерес и не востребованы в практике законотворчества и правоприменения.
Во-вторых, на протяжении длительного периода советской истории в системе государственных органов одновременно сосуществовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера (до принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы). Очевидно, что вторая причина напрямую была связана с первой и являлась ее следствием.
В 1990-е годы практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в первой части Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ. В пункте 2 статьи 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. Примечательно, что сама статья 3 называется "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права". Законодатель в пунктах 3, 4 и 7 предусматривает возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.
В тех отраслях законодательства, в которых законодательное регулирование соответствующих отношений относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в понятие "законодательство" наряду с федеральными законами включаются также региональные законы (законы субъектов Российской Федерации).
В отдельных случаях (ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в понятие законодательства включаются кроме федеральных и региональных законов акты, принимаемые представительными органами муниципальных образований, которые по формальным основаниям законами являться не могут.
Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" в законотворческой практике нашла свое подтверждение в большинстве "отраслеобразующих" законов - Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 5), Таможенном кодексе Российской Федерации (ст. 3), Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Лесном кодексе Российской Федерации (ст. 2) и др.
Однако подход законодателя к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью.
В Указе Президента РФ от 6 февраля 1995 года N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" предполагается в Свод законов включить не только собственно законы, но и ряд нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. А сам Свод законов в пункте 1 Указа Президента РФ назван "официальным систематизированным полным собранием действующих нормативных актов Российской Федерации".
В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Так, в статье 2 Воздушного кодекса РФ (от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ) определено, что воздушное законодательство состоит из Воздушного кодекса РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Как видно из содержания ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в состав законодательства в области охраны окружающей среды включен сам Федеральный закон "Об охране окружающей среды", иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Последние два определения, демонстрирующие расширительный подход к законодательству, при котором законодательство отождествляется с простой совокупностью нормативных правовых актов, взяты из законодательных актов, принятых после принятия Гражданского кодекса РФ, в котором законодатель уже толкует понятие "законодательство" в собственном (узком) смысле.
Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии четко сформировавшейся концепции законотворчества, неразработанности по этому вопросу юридической догматики и невысоком уровне юридической техники в федеральном законотворческом процессе.
В этой связи включение в комментируемую статью, посвященную водному законодательству, упоминаний о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также муниципальных правовых актов, регулирующих водные отношения, может быть истолковано как балансировка между определением водного законодательства в узком смысле, содержащимся в части 1 комментируемой статьи, и расширительным подходом к пониманию водного законодательства, обозначенным в частях 3 - 7 статьи 2 Водного кодекса РФ.
В комментируемой статье к "федеральной составляющей" водного законодательства отнесены собственно Водной кодекс РФ и "другие федеральные законы". Примером таких "других" федеральных законов является Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <2>, содержащий помимо организационных норм и переходных положений ряд важных материальных норм (статьи 6.1 - 6.4, 7 и др.).
--------------------------------
<2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.
Определение водного законодательства через открытый список законодательных актов обусловлено отсутствием в Водном кодексе РФ определения предмета правового регулирования - водных отношений. Законодатель в части 1 статьи 4 комментируемого Кодекса фактически ушел от определения понятия водных отношений, включив в текст Кодекса следующее положение: "Водное законодательство регулирует водные отношения".
Отсутствие определения водных отношений представляет, на наш взгляд, серьезный концептуальный изъян современного российского водного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации водного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм водного законодательства и норм "непрофильных" отраслей законодательства, регулирующих смежные с водными отношения (гражданские, земельные, лесные, налоговые, административные и другие). Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования водного законодательства трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений в связи с использованием и охраной водных объектов.
Заметим, что в ранее действовавшем Водном кодексе РФ 1995 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи водного законодательства (преамбула и статья 3), а также отношения, регулируемые водным законодательством Российской Федерации (статья 5).
Двухуровневая система водного законодательства, предусматривающая включение в него как "федеральную составляющую" (Водный кодекс РФ и иные федеральные законы), так и региональное водное законодательство, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию водных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на водные объекты и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, и т.д.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, включая водные ресурсы; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Водное законодательство субъектов Российской Федерации формируется в соответствии с Конституцией РФ, Водным кодексом РФ (см. часть 2 комментируемой статьи) и с учетом полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, закрепленных в статьях 25 и 26 Водного кодекса РФ.
В Водном кодексе РФ встречаются нормы, содержащие упоминания об отдельных актах водного законодательства субъекта Российской Федерации. Так, в части 3 статьи 20 устанавливается, что ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной нормой в некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законодательные акты (например, Закон Ивановской области от 16 апреля 2009 года N 39-ОЗ "Об установлении ставок платы за пользование поверхностными водными объектами или их частями, находящимися в собственности Ивановской области" <3>, Закон Краснодарского края от 5 июня 2008 года N 1479-КЗ "О порядке расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Краснодарского края" <4>, Закон Тамбовской области от 4 июня 2007 года N 218-З "О плате за пользование водными объектами, находящимися в государственной собственности Тамбовской области" <5>).
--------------------------------
<3> Ивановская газета. 22.04.2009. N 70(4437).
<4> Кубанские новости. 09.06.2008. N 93.
<5> Тамбовская жизнь. 08.06.2007. N 209 - 213 (24070 - 24074).
Другой пример - статья 6 Водного кодекса РФ, в которой (часть 4) закреплено, что на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В развитие этой нормы в Законе Костромской области от 29 февраля 2008 года N 267-4-ЗКО "О регулировании водных отношений на территории Костромской области" <6> появилась статья 7 "Случаи запрета использования водных объектов общего пользования или их частей".
--------------------------------
<6> Деловое обозрение. 20.03.2008. N 599.
Региональное водное законодательство представлено законодательными актами, регулирующими водные отношения в соответствии с полномочиями, которые закреплены в этой сфере за субъектами Российской Федерации.
Еще недавно в отдельных субъектах Российской Федерации существовали собственные водные кодексы. В настоящее время все они утратили силу: Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 года признан утратившим силу в 2007 году, Водный кодекс Республики Татарстан от 16 июня 1999 года - в 2005 году, а Водный кодекс Кабардино-Балкарской Республики от 30 апреля 1997 года - в 2004 году.
Во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о регулировании водных отношений: Закон Московской области от 11 января 2007 года N 5/2007-ОЗ "О регулировании водных отношений на территории Московской области" <7>, Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 года N 523 "О регулировании водных отношений в Тюменской области" <8>, Закон Амурской области от 14 сентября 2007 года N 388-ОЗ "О регулировании водных отношений в Амурской области" <9>, Закон Республики Коми от 3 апреля 2006 года N 22-РЗ "О регулировании водных отношений в Республике Коми" <10>, Закон Республики Башкортостан от 1 марта 2007 года N 412-з "О регулировании водных отношений в Республике Башкортостан" <11>, Закон Республики Хакасия от 12 марта 2008 года N 4-ЗРХ "О регулировании отдельных вопросов в области водных отношений" <12>, Закон Республики Дагестан от 1 ноября 2007 года N 52 "О регулировании водных отношений в Республике Дагестан" <13> и т.д.
--------------------------------
<7> Ежедневные новости. Подмосковье. 19.01.2007. N 9.
<8> Вестник Тюменской областной Думы. 2006. N 11.
<9> Амурская правда. 25.09.2007. N 117.
<10> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 23.11.2006. N 11. Ст. 4595.
<11> Республика Башкортостан. 06.03.2007. N 43(26276).
<12> Вестник Хакасии. 19.03.2008. N 13.
<13> Собрание законодательства Республики Дагестан. 15.11.2007. N 17. Ст. 806.
В отдельных региональных законах в самих названиях законодательных актов уточняется, конкретизируется объект правового регулирования: Закон Томской области от 12 августа 2008 года N 168-ОЗ "О регулировании отдельных водных отношений, связанных с использованием и охраной поверхностных водных объектов, на территории Томской области" <14>, Закон Республики Ингушетия от 19 июля 2007 года N 30-РЗ "Об использовании и обеспечении безопасности водных ресурсов Республики Ингушетия" <15>, Закон Нижегородской области от 3 мая 2007 года N 40-З "Об охране и использовании водных объектов в Нижегородской области" <16>.
--------------------------------
<14> Собрание законодательства Томской области. 26.08.2008. N 8(37).
<15> Ингушетия. 26.07.2007. N 92.
<16> Нижегородские новости. 12.05.2007. N 83(3735).
Реже встречаются случаи объединения законодательного регулирования на региональном уровне водных и иных отношений (например, лесных, земельных отношений, отношений по недропользованию): Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 декабря 2006 года N 148-оз "О регулировании отдельных вопросов в области водных и лесных отношений на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" <17>, Закон Республики Адыгея от 7 июля 2008 года N 194 "О разграничении полномочий между органами государственной власти Республики Адыгея в сфере водных отношений, а также в сфере регулирования отношений недропользования" <18>.
--------------------------------
<17> Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 29.12.2006. N 12 (часть I). Ст. 1491.
<18> Собрание законодательства Республики Адыгея. Июль. 2008. N 7.
Субъектами Российской Федерации принимаются законы, регулирующие вопросы распределения полномочий в сфере использования и охраны водных объектов между:
а) Российской Федерацией и ее субъектами (Закон Псковской области от 5 марта 2007 года 643-оз "О реализации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений на территории Псковской области" <19>);
--------------------------------
<19> Псковская правда. 13.03.2007. N 47.
б) отдельными государственными органами субъекта Российской Федерации (Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 года N 60-13 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга" <20>, Закон Смоленской области от 25 июня 2007 года N 62-з "О разграничении полномочий органов государственной власти Смоленской области в сфере водных отношений" <21>);
--------------------------------
<20> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 26.02.2007. N 6.
<21> Вестник Смоленской областной Думы и администрации Смоленской области. 27.06.2007. N 6. Часть III.
в) государственными органами субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления (Закон Корякского автономного округа от 7 февраля 2007 года N 263-оз "О разграничении полномочий между органами государственной власти Корякского автономного округа и органами местного самоуправления в области водных отношений" <22>).
--------------------------------
<22> Народовластие. 15.02.2007. N 17.
Особое место в системе источников регионального водного законодательства занимают законы о питьевой воде: Закон Алтайского края от 8 декабря 2003 года N 74-ЗС "О питьевом водоснабжении" <23>, Закон Липецкой области от 11 июня 2002 года N 3-ОЗ "О питьевой воде и питьевом водоснабжении" <24>, Закон Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 года 103-З N 209-III "О питьевой воде и питьевом водоснабжении" <25>, Закон Чувашской Республики от 19 декабря 1997 года N 26 "О питьевой воде" <26> и т.д.
--------------------------------
<23> Сборник законодательства Алтайского края. 2003. N 92. Ч. 1.
<24> Липецкая газета. 15.06.2002. N 116.
<25> Якутские ведомости. 17.01.2004. N 4.
<26> Собрание законодательства Чувашской Республики. 1998. N 1 - 2. Ст. 6.
Нормы водного права могут содержаться в региональных природоохранных законах (например, в Законе Волгоградской области от 28 февраля 2000 года N 379-ОД "Об охране озера Эльтон" <27> установлен водный режим озера Эльтон (ст. 6 и др.)).
--------------------------------
<27> Волгоградская правда. 21.03.2000. N 49.
Законами, принимаемыми на региональном уровне, утверждаются заключение и расторжение бассейновых соглашений (Закон Хабаровского края от 30 ноября 2005 года N 316 "Об утверждении расторжения Бассейнового соглашения между Хабаровским краем и Амурской областью о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами Бурейского водохранилища" <28>), принятие целевых программ в сфере использования и охраны водных объектов (Закон Томской области от 12 сентября 2005 года N 154-ОЗ "Об утверждении областной целевой программы "Питьевая вода Томской области" <29>, Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 июня 2007 года N 65-оз "О Программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Первоочередные меры по использованию и охране водных объектов или их частей бассейна реки Обь на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" на 2008 - 2010 годы" <30>). На законодательном уровне в субъектах Российской Федерации регулируются вопросы платности водопользования (Закон Краснодарского края от 5 июня 2008 года N 1479-КЗ "О порядке расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Краснодарского края" <31>) и некоторые другие сферы водных отношений.
--------------------------------
<28> Собрание законодательства Хабаровского края. 12.01.2006. N 12 (41).
<29> Собрание законодательства Томской области. 20.09.2005. N 2.
<30> Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 29.06.2007. N 6. Ст. 782.
<31> Кубанские новости. 09.06.2008. N 93.
В части второй комментируемой статьи закреплено положение о том, что нормы, регулирующие водные отношения и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Водному кодексу РФ. Данная норма, во-первых, определяет соотношение Водного кодекса РФ и актов законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих водные отношения. Региональные законы принимаются в соответствии с Водным кодексом РФ и не могут ему противоречить. С помощью данной нормы гарантируется единство системы законодательного регулирования водных отношений.
Во-вторых, данная норма определяет субординацию между федеральными актами водного законодательства. Как известно, кодифицированный законодательный акт в Российской Федерации является федеральным законом. Вопрос о выделении кодифицированного акта среди некодифицированных законодательных актов является неоднозначным. Его по-разному трактуют ученые и сам законодатель. В одних кодексах (ст. 2 Лесного кодекса РФ, ст. 2 Воздушного кодекса РФ, ст. 2 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ) кодифицированный федеральный закон не выделяется среди других федеральных законов. В других же кодексах содержится положение о том, что некодифицированные федеральные законы должны соответствовать (не могут противоречить) кодифицированному акту (ст. 3 Градостроительного кодекса РФ, ст. 2 Земельного кодекса РФ), и тем самым устанавливается некоторое юридическое преимущество кодекса по сравнению с иными федеральными законами.
Что же касается Водного кодекса, то он в порядке "самопровозглашения" закрепляет в части 2 статьи 2 большую юридическую силу Кодекса по сравнению с другими федеральными законами, регулирующими водные отношения.
В отличие от Водного кодекса РФ 1995 года, действующий Кодекс 2006 года не содержит нормы, закрепляющей приоритет международно-правовой нормы. Это обстоятельство никоим образом не влияет на расстановку источников водного права в порядке убывания юридической силы: Конституция РФ - международные договоры РФ - Водный кодекс РФ - другие федеральные законы, регулирующие водные отношения.
Части 3 - 5 комментируемой статьи посвящены подзаконным актам, которые принимаются в развитие Водного кодекса РФ и других федеральных законов, регулирующих водные отношения, и должны соответствовать законодательным актам. Речь идет об указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и приказах федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных Правительством РФ.
В части третьей комментируемой статьи упоминаются указы Президента РФ, которыми могут регулироваться водные отношения. Включение этой нормы в текст Водного кодекса РФ представляет собой отголосок правовой политики 1990-х годов, вошедшей в историю российского законодательства как эпоха "указного" права. В этот период Президент РФ своими указами заполнял законодательный вакуум в различных сферах экономической и социальной жизни. В настоящее время указы главы государства в реальном механизме правового регулирования утрачивают свои былые доминирующие позиции. В полной мере это относится и к правовому регулированию водных отношений. Президент издает указы для регулирования социально-экономических отношений в случаях, которые, как правило, непосредственно предусматриваются в самом законодательном акте. В этом смысле в системе нормативных правовых актов подзаконного характера, принимаемых на федеральном уровне, центральное место занимают акты Правительства РФ.
Нормативным правовым актам Правительства РФ как источникам водного права посвящена часть четвертая комментируемой статьи. В статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <32> закреплено, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом уточняется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Таким образом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими водные отношения, могут быть только постановления, но не распоряжения Правительства РФ.
--------------------------------
<32> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Нормотворческие полномочия Правительства РФ в сфере правового регулирования водных отношений устанавливаются непосредственно в актах водного законодательства - Водном кодексе РФ, Федеральном законе "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". По отдельным вопросам водных отношений Правительство РФ, в соответствии с предписаниями водного законодательства, обязано принять соответствующие постановления, по другим - оно может реализовать нормотворческие полномочия по своему усмотрению.
В соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" <33> некоторые полномочия в сфере правового регулирования водных отношений, ранее закрепленные за Правительством РФ непосредственно, переданы федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному Правительством РФ. Речь идет о порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах (часть 3 статьи 6 Водного кодекса РФ). При этом уже принятое Правительством РФ Постановление от 14 декабря 2006 года N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" <34> продолжает действовать до тех пор, пока уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти ни примет по этому вопросу соответствующий нормативный правовой акт.
--------------------------------
<33> Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
<34> Собрание законодательства РФ. 2006. N 51. Ст. 5469.
Сейчас Правительство РФ, согласно предписаниям Водного кодекса РФ, наделено правом устанавливать (утверждать):
особенности договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, порядок проведения такого аукциона, а также порядок подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности (ст. 16 Водного кодекса РФ);
ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядок расчета и взимания такой платы (ст. 20);
порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (ст. 23);
перечень водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации (ст. 26);
методику определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26);
правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений (ст. 26);
порядок утверждения границ бассейновых округов (ст. 28), создания и деятельности бассейновых советов (ст. 29);
порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов (ст. 30);
порядок ведения государственного водного реестра (ст. 31);
порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы (ст. 33);
порядок резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 34);
порядок утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, целевых показателей качества воды в водных объектах (ст. 35);
критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, а также порядок осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (ст. 36);
порядок осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов (ст. 40);
порядок разработки, согласования и утверждения правил использования водохранилищ (ст. 45);
порядок использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (ст. 47);
правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов (ст. 65);
методику исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (ст. 69).
Отдельные нормотворческие полномочия Правительства закреплены также в Федеральном законе "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ст. 6.1 и др.).
Реализуя перечисленные полномочия, Правительство РФ принимает постановления, в которых, как правило, указываются статьи Водного кодекса РФ, в соответствии и во исполнение которых принимаются данные подзаконные нормативные правовые акты. В качестве примеров приведем Постановления Правительства РФ: от 30 ноября 2006 года N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов" <35>, от 10 апреля 2007 года N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" <36>, от 12 марта 2008 года N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования" <37>, от 22 апреля 2009 года N 349 "Об утверждении Положения о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ" <38>.
--------------------------------
<35> Собрание законодательства РФ. 2006. N 49 (ч. 2). Ст. 5225.
<36> Собрание законодательства РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.
<37> Собрание законодательства РФ. 2008. N 11 (ч. 1). Ст. 1033.
<38> Собрание законодательства РФ. 2009. N 18 (ч. 2). Ст. 2247.
Пятая часть комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты в случаях и пределах, предусмотренных как в самом Водном кодексе РФ и иных федеральных законах, так и в подзаконных источниках водного права - актах Президента РФ и Правительства РФ.
В Водном кодексе РФ содержатся нормы, наделяющие федеральные органы исполнительной власти правом принимать нормативные акты в области водных отношений (ст. ст. 6, 10 и др.).
Административная реформа в Российской Федерации внесла существенные коррективы в нормотворческую деятельность на подзаконном уровне. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <39> осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности возложено на федеральные министерства (указами Президента РФ могут быть установлены случаи, когда иные федеральные органы исполнительной власти (например, службы) могут в порядке исключения принимать нормативные правовые акты). Таким образом, в системе федеральных органов исполнительной власти министерства наделяются полномочиями издавать на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
--------------------------------
<39> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
В сфере водных отношений таким федеральным министерством является Министерство природных ресурсов и экологии РФ. В Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года N 404 <40>, установлено, что Минприроды России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая водные объекты.
--------------------------------
<40> Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.
Полномочия Минприроды России по нормативно-правовому регулированию водных отношений определены в Постановлении Правительства РФ от 13 декабря 2006 года N 757 "О полномочиях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в области водных отношений" <41>. В соответствии с этим актом Минприроды России утверждает:
--------------------------------
<41> Собрание законодательства РФ. 2006. N 51. Ст. 5461.
типовые правила использования водохранилищ;
перечни объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
форму предупреждения о предъявлении требования о прекращении права пользования водным объектом;
содержание и формы предоставления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений и целевые прогнозные показатели.
Кроме того, Минприроды России вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий.
Реализуя перечисленные полномочия, Минприроды России принимает соответствующие приказы (например, Приказ Минприроды России от 18 декабря 2006 года N 288 "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов" <42>, Приказ Минприроды России от 7 марта 2007 года N 49 "Об утверждении формы предупреждения о предъявлении требования о прекращении права пользования водным объектом" <43>).
--------------------------------
<42> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 5.
<43> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 17.