Москва
| Вид материала | Документы |
- К совещанию по экспертным организациям, 81.78kb.
- С этой ссылки можно взять фото, 2277.05kb.
- М. В. Максимов (отв редактор, г. Иваново), А. П. Козырев (зам отв редактора, г. Москва),, 4733.99kb.
- Положение XVI международного фестиваля конкурса детского и юношеского творчества, 114.78kb.
- Кузьмина Нина Сергеевна Москва: ул Воронцовские Пруды 5-64 936-10-08 Маршрутно-квалификационная, 766.48kb.
- Гарант платеж от невыезда ж/д билеты Москва-Брест-Москва, 255.34kb.
- Жиряков Сергей Вячеславович Москва: Открытое шоссе 21-2-61 167-55-72 Маршрутно-квалификационная, 826.57kb.
- Гарант платеж от невыезда ж/д билеты Москва-Брест-Москва, 198.61kb.
- Темы дня : сохранить репродуктивный потенциал. Проблемы контрацепции в россии время, 788.29kb.
- Михаил Тихомиров: «Древняя Москва. XII xv вв.», 3535.31kb.
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ОТДЕЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК
№ 20 (151)
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Москва
2001
Предлагаемый вниманию читателя номер Аналитического вестника содержит три группы материалов.
Во-первых, в связи с началом работы с января 2002 года полностью обновленного Совета Федерации в сборнике рассматриваются отдельные аспекты опыта организации и деятельности верхних палат парламентов зарубежных стран, а также сфера их полномочий.
Вторая группа материалов посвящена вопросам текущего законодательного процесса. Предлагается политологический анализ возможных трендов в развитии партийной системы России, исходя из принятого закона о политических партиях. Рассматриваются основные элементы и наиболее дискуссионные аспекты пакета законопроектов, составляющих основу судебной реформы.
Наконец, в рамках теоретического осмысления долгосрочных задач развития российского федерализма подводятся некоторые итоги общественной дискуссии последних лет о субъектном составе Российской Федерации.
Составившие сборник материалы подготовлены сотрудниками отдела государственного строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации..
Ответственный за выпуск – Е.В.Першин.
Издание подготовлено Информационно-аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации, Информационно-аналитическое управление. Тел. 20344-52; http: // council.gov.ru
При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна
С О Д Е Р Ж А Н И Е
| Порядок формирования и полномочия вторых палат парламентов в странах зарубежной Европы……………………. | 4 |
| Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах | 27 |
| Еще раз о Федеральном законе «О политических партиях»..…. | 55 |
| Судебно-правовая реформа в Российской Федерации | 71 |
| Некоторые аспекты дискуссии о совершенствовании субъектного состава Российской Федерации | 83 |
Порядок формирования и полномочия вторых палат
парламентов в странах зарубежной Европы.
(Информационный обзор)
I
Первое, что бросается в глаза при сравнении порядка формирования и полномочий вторых палат европейских парламентов, это чрезвычайное их многообразие. Все известные принципы формирования - прямые и непрямые выборы, назначение и кооптация встречаются в самых разных и прихотливых сочетаниях.
В чистом виде прямые выборы членов второй палаты для Европы явление относительно редкое. Полностью путем прямых выборов формируются Сенаты Польши, Румынии и Чехии, а также Совет Кантонов Швейцарской Конфедерации. Непосредственно населением воеводств избираются все сто сенаторов Польши. Выборы проводятся по простой мажоритарной системе в отличие от выборов в сейм, которые организованы по пропорциональной системе. В Румынии, напротив, выборы членов Сената проводятся по пропорциональной системе с минимальным проходным баллом , равным трем процентам. В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования - мажоритарная в два тура. Члены Совета Кантонов избираются населением кантонов, как правило, простым большинством голосов, по два члена от каждого кантона и по одному от полукантонов.
Кроме того прямыми выборами определяется большая часть членов вторых палат в Ирландии, Испании, Италии. В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан на основе пропорционального принципа представительства избирается 43 из 60 членов Сената. Еще 6 избираются двумя крупнейшими университетами страны (также достаточно редкий и архаичный принцип корпоративного представительст-
ва) и 11 назначаются премьер-министром. Из 324 сенаторов Италии 315 избираются прямым голосованием на региональной основе пропорционально к населению каждой области, ни одна из которых, за исключением Молисе и Валле-дАоста, не может иметь менее 7 сенаторов. Система голосования - смешанная: 75 процентов избираются простым большинством, 25 процентов - на пропорциональной основе. Кроме того в Сенат Италии по праву входят бывшие Президенты республики. пять “достойных граждан” имеет право назначить пожизненными сенаторами каждый действующий президент.
Другим распространенным способом формирования вторых палат парламентов европейских стран являются непрямые выборы. Так формируется Сенат Франции. Все сенаторы (321 человек) избираются коллегиями выборщиков по департаментам. Коллегии выборщиков состоят из депутатов Национального собрания, избранных в данном департаменте, членов регионального Совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для 5-ой республики мажоритарной системе в два тура. Сенаторы, представляющие французов за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства. В Югославии члены Вече республик (40 человек) избираются республиканскими парламентами Сербии и Черногории по 20 членов от каждой республики (правда, в настоящее время Черногория не признает легитимности федеративных институтов власти). Депутаты Палаты Народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих эту саму молодую федерацию Европы. Десять депутатов назначаются федерацией Боснии и Герцеговины (причем пять из них должны быть хорватами, а еще пять - этническими мусульманами) и 5 республикой Сербской (5 сербов). Таким образом обеспечивается равное представительство не только государственных образований, но и этнических сообществ. Члены Федерального Совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие - отталкиваясь от этой цифры, в соответствии с соотношением своего населения с населением наиболее населенной земли. Порядок голосования в ландтагах - пропорциональный, причем партия, занимающая в ландтаге по количеству мандатов второе место в обязательном порядке должна быть представлена в федеральном совете хотя бы одним голосом. Членами провинциальных Штатов (парламентов) по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих Первую палату Генеральных штатов Нидерландов.
Уникальную в своем роде форму непрямых выборов представляет собой порядок формирования второй платы - Государственного Совета - Словении. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 - от работодателей, 4 - от наемных работников, 4 - от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 - от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избирается советами общин.
Специфическую комбинацию прямых и непрямых выборов являет собой порядок формирования Сената Испании. Прямым голосованием простым большинством голосов избираются по 4 сенатора от каждой из 47 континентальных провинций, по три сенатора от каждого из крупнейших островов, по два сенатора от средних и по одному от малых островных территорий. Всего 208 из 259 членов Сената. Еще 51 избираются законодательными ассамблеями (т.е. непрямыми выборами) по принципу: один сенатор от каждой автономной области и еще по одному - от каждого миллиона жителей.
Еще один вариант комбинированной системы представляет собой формирование Сената Бельгии. Здесь 40 сенаторов избираются прямыми выборами на основании пропорционального представительства по языковым квотам - 25 фламандско-говорящих и 15 франкофонах. 21 сенатор избирается на основе непрямых выборов - советами языковых общин так же по квотам: 10 - фламандским советом, 10 - Советом Франкофонов и один - Немецко-говорящим Советом. Кроме того, конституция Бельгии - единственной из всех стран с двухпалатными парламентами - предусматривает кооптацию членов Сената: шести - всеми фламандско-говорящими сенаторами и четырех франко-говорящими сенаторами.
Кроме прямых и непрямых выборов в формировании вторых палат в европейских странах существенную роль играет механизм назначения их членов. В Германии членов Бундесрата назначают и отзывают Земельные правительства. При этом правительства земель с более, чем семью миллионами жителей, назначают в Бундесрат по шесть своих членов; земли с более, чем шестью миллионами населения - по пять; с более, чем двумя миллионами жителей – четырех; остальные - трех членов земельного правительства. После упразднения в ноябре 1999 года института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования Палаты Лордов Британского парламента. Опубликованные в январе 2000 года предложения по будущему порядку формирования этой старейшей в мире второй палаты предполагают сохранение этого принципа и впредь: из запланированных 550 членов верхней палаты большинство, вероятно, будет назначаться на 15-летний срок независимым комитетом, а остальные избираться. Кроме того, палата Лордов имеет членов по должности. Ими являются в частности, Архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а так же епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский. Президент Беларуси назначает восемь членов верхней палаты - Совета республики, столько же, сколько каждая из областей и город Минск.
Таким образом, при формировании вторых палат парламентов европейских стран в разных сочетаниях и вариантах используются прямые выборы (по пропорциональной системе, системе простого большинства и по системе большинства в два тура), непрямые выборы, кооптация, назначение региональными органами власти или монархом. В двух странах, разделенных на этнические группы, при формировании вторых палат практикуется этническое квотирование. Какой-либо общей модели формирования вторых палат, специфичной для федеративных государств не просматривается, напротив, налицо большая пестрота - назначение земельными правительствами в Германии, избрание региональными законодательными собраниями в Австрии и Боснии-Герцеговине, сложная комбинация прямых и непрямых выборов, а также кооптации при наличии этнического квотирования в Бельгии, и наконец прямые выборы по кантонам в Швейцарии.
Не подтверждается фактами и представление о палате как синклите зрелых мужей с большим жизненным опытом, запечатленное в этимологии слова “сенат”: в ряде европейских стран в сенаторы можно попасть уже в 18 лет (Испания, Нидерланды, Босния-Герцеговина), в Великобритании и Ирландии - с 21 года. Относительно высокий возрастной ценз - 30 лет - установлен для членов верхней палаты Польши и максимально высокий - 40 лет - в Италии и Чехии. Срок полномочий членов второй платы колеблется от 2 лет в Боснии и Герцеговине до 9 лет во Франции и пожизненного членства в Великобритании, составляя в большинстве европейских стран 4-5лет. Одним словом, опираясь на факты, для Европы невозможно сконструировать какие-либо общезначимые модели формирования вторых палат. Представляется скорее что в парламентской системе европейских стран они играют роль носителей национального своеобразия.
Единственной, если не общей, то доминирующей чертой порядка формирования вторых палат парламентов европейских стран является территориальный принцип представительства. Он лежит в основе большинства вторых палат, как избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша), так и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, равно как и вторых палат, члены которых назначаются (Германия), причем практикуется как в федерациях (Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия), так и в унитарных государствах (Польша, Франция, Словения, Италия).
Таким образом сегодняшний опыт заставляет пересмотреть вывод о принципиальном различии вторых палат в федеративных и унитарных государствах. В течение последней трети двадцатого века одновременно происходили как централизация федераций (об этом много писали немецкие и австрийские ученые), так и регионализация унитарных государств - процесс в ходе которого исторические и административные регионы Италии и Испании, Великобритании и Франции, получая все более широкие полномочия, начинают играть самостоятельную роль в определении (в рамках общенационального целого) собственных подходов к решению экономических, социальных и гуманитарных задач жизнеобеспечения населения. Это своеобразное “стирание граней” между федерациями и унитарными государствами на парламентском уровне приводит к тому, что мы не наблюдаем систематических отличий в механизмах формирования и объемах полномочий вторых палат в унитарных государствах, с одной стороны, и федерациях - с другой.
Вторые палаты в парламентах Европы выступают прежде всего как способ обеспечения многомерного представительства гражданина в демократических институтах власти. Как отмечал Председатель Совета Федерации Е.С.Строев на российско-германской конференции, посвященной участию регионов в общенациональном парламентском процессе, состоявшейся в сентябре 2000 года: “В условиях демократии парламент правомочен законодательствовать и выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. Обеспечить такое представительство только через партийно-политический механизм невозможно. Чтобы сделать представительство более полным, нужно придать ему многомерный характер, включить в него региональные сообщества граждан. Региональные сообщества имеют, как правило, глубокие исторические корни и реальную территориальную, бытовую и хозяйственную основу. Принадлежность к ним, возможность через них участвовать в отправлении властных функций для гражданина зачастую не менее важно, чем представительство через политические партии”1.
II
Анализ мирового опыта работы вторых палат обнаруживает чрезвычайное многообразие объемов и состава их полномочий. В каждой стране на решение этих вопросов влияли традиции национальной государственности, опыт соседей, политическая конъюнктура той эпохи, в рамках которой происходило формирование двухпалатного парламента и множество других факторов. Попытки уложить все это многообразие в ограниченное число более или менее четко очерченных моделей (“эгалитарная” , “квазиэгалитарная”, “совещательная”) не дают удовлетворительного результата: по объему и значимости исключения далеко превосходят то, что вписывается в рамки “правила” , да и сами категории не бесспорны.2
Объем и состав полномочий вторых палат парламентов европейских стран также многообразен как и порядок их формирования.
Признаками эгалитарной модели обладают сенаты Италии, Румынии и Швейцарии. Верхние палаты парламентов Нидерландов, Хорватии, Великобритании, напротив, имеют фактически лишь совещательный голос. По объему полномочий в законодательной процедуре большинство вторых палат можно расположить между этими полюсами.
Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме Первой палаты генеральных Штатов Нидерландов, имеют право законодательной инициативы. Но практически почти везде подавляющее большинство законопроектов вносится правительствами и в большинстве случаев (за исключением вышеназванных стран) - первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками . Во Франции в нижнюю палату - Национальное собрание - в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вносится в любую из палат. В Германии Бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до их внесения в Бундестаг и может в пределах шести недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры. В ряде европейских стран рассмотрению в верхней плате подлежат не все законы. Законы, касающиеся бюджета и финансов часто являются прерогативой нижней палаты и в верхней не рассматриваются либо рассматриваются без права отклонения или выдвижения возражений (Бельгия, Чехия, Австрия). В большинстве Европейских стран верхние палаты имеют право предлагать поправки к законам принятым нижними палатами.
За исключением названных выше стран с признаками эгалитарной двухпалатности поправки верхних палат, как и их решение об отклонении законов, не являются окончательными и могут преодолеваться нижними палатами, как правило, абсолютным (Испания, Польша, Франция, Чехия,) или квалифицированным большинством. В политической практике нижние палаты предпочитают пользоваться своим правом последнего слова с максимальной осторожностью, ведь при возникновении серьезных разногласий между двумя палатами речь идет не только и не столько о конфликте между парламентскими собраниями, а об особой точке зрения регионов, без опоры на которые современные демократии не могут претендовать на действительно многомерное отражение интересов граждан. Ощущая свою ответственность перед обществом во всем его многообразии, палаты парламентов предпочитают избегать лобовых столкновений и искать согласия на путях компромисса. Во Франции, например, за всю историю Пятой республики было принято 3456 закон, из которых более 90% стали продуктом согласия двух палат парламента.3
В некоторых странах выделяются отдельные группы законов, которые в принципе не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся налоговых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии - законы, определяющие принципы работы и взаимоотношения палат парламента. В ряде стран существуют и особые процедуры воздействия вторых палат на законодательный процесс. В Бельгии, например, это так называемый предупредительный звонок, состоящий в том, что представители каждого языкового сообщества в Сенате тремя четвертями голосов могут объявить любой законопроект, осложняющим отношения между языковыми сообществами, что влечет за собой отсрочку в рассмотрении закона и дополнительные консультации. Эта процедура может применятся каждой языковой группой один раз в отношении каждого «двухпалатного» закона. На практике до сих пор она применялась только один раз.
В Ирландии Сенат может просить главу государства о вынесении законов на референдум. До окончательного голосования в нижней палате при возникновении разногласий между палатами действуют согласительные процедуры в виде специальных совместных комиссий либо процедуры челнока.
Особые процедуры установлены законодательством большинства европейских стран в отношении роли вторых палат при рассмотрении законов, вносящих изменения в конституцию.
Ниже мы предлагаем обзор полномочий верхних палат в конституционной, законодательной и незаконодательной сферах по странам.
а) Полномочия, касающиеся пересмотра конституции
В Австрии когда конституционные законы или конституционные меры в рамках обычных законов сокращают законодательную или исполнительную компетенцию земель, для их принятия требуется согласие 2/3 голосов присутствующих членов Федерального Совета при кворуме 50%. Это касается также конституционных законов, затрагивающих федеральные земли. Одна треть членов Федерального Совета (или Национального Совета) может требовать, чтобы вопрос о частичном пересмотре конституции был вынесен на референдум.
В Белоруссии Совет Республики одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в конституцию, а также о толковании конституции.
В Бельгии Сенат (а также Король и Палата представителей) может инициировать пересмотр конституции. В этом случае обе палаты автоматически распускаются. Вновь сформированные палаты парламента вводят в действие законодательные акты относительно положений, подлежащих изменению. Для этого требуется присутствие двух третей членов обеих палат и необходимо большинство в две трети от числа голосовавших.
В Германии, законы, вносящие поправки в основной закон, должны быть одобрены двумя третями членов Бундестага и двумя третями членов Бундесрата.
В Ирландии в Сенат для изучения направляется любая поправка к конституции, предложенная палатой представителей.
В Испании Сенат имеет право инициировать изменение конституции. При этом проекты соответствующих законов должны быть приняты каждой палатой большинством в три пятых от общего числа голосов. Когда поправка к конституции ратифицирована Кортесами, она выносится на референдум, если в течение 15 дней с момента ее принятия одна десятая членов одной из палат выразит такую просьбу.
Принципиальный пересмотр конституции (т.е. делается различие между частными, точечными поправками и принципиальным пересмотром конституции или основ конституционного строя - П.Ф.) или ее положений, касающихся принципиальных основ государственности, основных прав и гражданских свобод, а также монархии, должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой палате, после чего Кортесы немедленно распускаются. Затем эти поправки должны быть приняты в обеих вновь избранных палатах большинством в две трети голосов, прежде чем они считаются ратифицированными кортесами и могут быть вынесены на референдум.
В Италии конституционные законы принимает каждое из собраний в ходе двух последовательных рассмотрений и интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения.
Если конституционный закон не был утвержден после второго слушания абсолютным большинство в каждой из палат, он может быть вынесен на референдум, если этого в трехмесячный срок потребует одной пятой членов одной из палат, 500 000 избирателей или пяти областных советов.
В Нидерландах Первая (верхняя) палата Парламента как и его вторая палата после опубликования проекта поправок к конституции распускаются.
Вновь избранные палаты парламента рассматривают проект и принимают его большинством не менее, чем в две трети голосов.
В Польше проект закона об изменении конституции может быть представлен не менее одной пятой предусмотренного законом числа депутатов, Сенатом или Президентом республики. Изменение конституции осуществляется законом, принятым в одной и той же редакции Сеймом, а затем, в срок не дольше 60 дней - Сенатом. Закон об изменении конституции принимается Сеймом большинством не менее двух третей голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, а также Сенатом - абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа сенаторов. Если закон об изменении конституции касается положений глав I, II или XII, субъекты, определенные в абзаце I , могут потребовать в 45-дневный срок со дня принятия закона Сенатом, проведения утверждающего референдума.
В Румынии инициатива о пересмотре конституции может исходить от не менее четверти сенаторов (или депутатов, правительства или 500000 граждан). Это предложение должно быть доведено до президента, который назначает необходимую процедуру. Сенат должен одобрить законопроект о пересмотре конституции двумя третями от общего числа голосов сенаторов. Если между двумя палатами возникают разногласия, а согласительная процедура не дает результатов, решение должно быть принято на совместном заседании Палаты депутатов и Сената путем голосования, в ходе которого за него должно проголосовать не менее трех четвертей депутатов и сенаторов. Поправка к конституции становится окончательной после одобрения референдумом.
Во Франции Сенаторы совместно с Президентом республики (по предложению Премьер-министра) и депутатами могут инициировать пересмотр конституции.
Правительственные законопроекты, как и законопроекты по пересмотру конституции, являющиеся парламентской инициативой, должны проходить рассмотрение и голосоваться в обеих палатах на одинаковых условиях. Пересмотр считается окончательным после его утверждения референдумом.
Закон о пересмотре конституции не подлежит референдуму, если Президент представляет его на совместное заседание парламента. В таком случае законопроект считается утвержденным, если он получил три пятых голосов.
В Чехии для принятии конституционного закона нужно три пятых голосов присутствующих сенаторов (и большинство в три пятых всех депутатов).
В Швейцарии полный пересмотр конституции, как и законодательства вообще, может происходить по инициативе любой из плат или 100000 граждан, и предполагает принятие соответствующего текста обеими платами в одинаковой редакции. Если народ проголосует за полный пересмотр конституции, для работы над ее текстом состав обеих палат обновляется. Частичный пересмотр конституции возможен через народную инициативу, или по той же процедуре, что обычное законодательство (без предварительного обновления состава палат). Любые поправки к конституции должны быть вынесены на референдум.
б)Взаимодействие с нижними палатами в законодательной процедуре.
Федеральный Совет Австрии имеет право законодательной инициативы равно как и треть его членов4. Законопроекты вносятся в Национальный Совет. Все тексты, которые пропускает Национальный Совет, немедленно передаются в Федеральный Совет. Председатель Федерального Совета должен направить любые возражения в письменной форме в течение 8 недель после получения текста Федеральным Советом. Федеральный Совет не может высказывать возражения в тексты, касающиеся бюджетных или финансовых вопросов. В Национальном Совете возражения Федерального Совета могут быть либо приняты либо преодолены повторным голосованием по данному закону простым большинством при наличии по крайней мере половины своих членов.
Если Федеральный Совет в течение 8 недель не внес возражений, закон подлежит промульгации.
Законодательство Бельгии проводит различие между разными типами законов. По законам, касающимся государственного устройства и структуры государственных институтов, законопроекты могут вносится в равной мере в Палату представителей и в Сенат. Законы, касающиеся бюджета, вопросов гражданства, ответственности членов Федерального правительства, устанавливающие численность вооруженных сил являются предметом исключительной компетенции палаты представителей (т.н. монокамерные - однопалатные законы). Законопроекты Правительства всегда вносятся в палату представителей. По т.н. “двухпалатным” законам5 акты, принятые Палатой Представителей, направляются в Сенат. Если мин.15 сенаторов представляют в течение 15 дней запрос, то Сенат рассматривает данный акт. В течение 60 дней он может внести поправки и вернуть закон Палате Представителей для дальнейшего обсуждения. Далее осуществляется челнок с ограниченным количеством возвращений, в котором Палата представителей все же имеет последнее слово.
В Боснии и Герцеговине члены Дома Народов имеют право законодательной инициативы также, как и депутаты палаты представителей. Дом народов имеет право вносить поправки. Законопроекты подлежат рассмотрению и утверждению в обеих палатах. Если автор законодательного предложения не решил иначе, законопроект вносится в Палату представителей. После принятия в одной палате, закон поступает в другую. Если та вносит поправки, закон возвращается обратно. Особенностью законодательной процедуры является то, что большинством делегатов каждой национальности законопроект может быть объявлен угрожающим жизненным интересам.
Палата Лордов Британского парламента имеет право законодательной инициативы (кроме бюджетных вопросов) и право внесения поправок (также кроме бюджетных вопросов). Однако поправки палаты Лордов имеют чисто рекомендательный характер: по финансовым вопросам законы передаются палате Лордов и сразу поступают на утверждение королеве в случае принятия Палатой Лордов. В случае непринятия - через месяц. По иным вопросам в случае отклонения закона Палатой Лордов он еще раз голосуется палатой общин (на следующей сессии) и становится законом, если между вторым слушанием при первом рассмотрении и датой его принятия при повторном рассмотрении прошло не менее года
Германский Бундесрат обладает законодательной инициативой наряду с федеральным правительством, которое и инициирует подавляюще большинство законов, и членами Бундестага. Как отмечалось выше, проекты законов до внесения в Бундестаг представляются в Бундесрат, который в пределах шести недель имеет право сформулировать позицию по концепции представленного законопроекта. Среди законов выделяются те, которые подлежат обязательному одобрению Бундесратом. К таким законам относятся:
- законы, вносящие изменения в конституцию (по ним требуется утверждение двух третей Бундесрата);
- законы, влияющие на налоговые сборы земель;
- законы, затрагивающие административный суверенитет земель;
- законы, передающие суверенные права Европейскому Союзу.
Эти законы не вступают в силу без одобрения Бундесратом. Таких законов - примерно половина от общего числа. Проекты бюджетных и финансовых законов представляются Бундесрату одновременно с внесением в Бундестаг. Бундесрат может определить свою позицию по ним в течение шести недель. Утверждению Бундесратом подлежат также распоряжения правительства и федеральных министров относительно порядка управления федерацией.
Сенат Ирландии имеет право законодательной инициативы и внесения поправок, но законопроекты, не принятые Сенатом или принятые им с поправками, не принятыми затем Палатой Представителей, тем не менее вступают в силу по истечении определенного срока. Таким образом, неодобрение Сенатом или внесение им поправок является для Палаты Представителей лишь поводом еще раз подумать, а не барьером на пути вступления закона в силу. В случае несогласия с финансовыми законами, принятыми палатой Представителей, Сенат может призвать Президента Ирландии передать закон в комиссию, включающую членов двух палат и возглавляемую судьей Верховного Суда, чей голос является решающим в случае равного распределения голосов. Решение комиссии является окончательным. Применяется также делегирование полномочий парламента, при котором решением палат постановлениям министров придается сила закона.
Сенат Испании имеет право законодательной инициативы. Правительственные законопроекты, а их большинство, вносятся в Конгресс депутатов. Принятые Конгрессом законопроекты предаются в Сенат. который в двухмесячный срок (или в течение 20 дней, если Правительство признает закон срочным) может отклонить его или внести в него поправки. Отклоненный закон возвращается в Конгресс и вступает в силу в случае повторного одобрения его абсолютным большинством голосов, а при внесении Сенатом поправок - в случае принятия таковых или их отклонения простым большинством голосов. И Сенат и Конгресс могут делегировать право принятия законов профильным комитетам (кроме изменений Конституции, международных дел, системных и рамочных законов, государственного бюджета). Пленарное заседание любой из палат может потребовать возвращения закона из комитета на палату.
Польский Сенат рассматривает все законы, принятые Сеймом, и имеет 30 дней, чтобы принять закон без изменений, внести в него поправки или отклонить. Если в течение 30 дней по законопроекту не принято никакой резолюции, он считается одобренным.
Сейм может абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины его членов отклонить резолюцию Сената об отклонении законопроекта или внесении в него поправок. Если Сейм не отвергает поправки Сената, они считаются принятыми. Если Сейм не принимает поправки Сената, закон снимается с обсуждения.
В Румынии законопроект может вноситься в любую из двух палат. Законы, одобренные одной из палат, передаются в другую . Осуществляется челночная процедура. Когда законопроект был отклонен одной из палат дважды, он снимается с обсуждения. При несовпадении позиций палат может быть введена процедура создания совместного комитета. Если комитет не приходит к согласию, отличающиеся друг от друга проекты вносятся на совместное заседание Сената и палаты депутатов.
В Словении Государственный Совет может вносить в Государственное собрание предложения о принятии законов. В соответствии с отлагательным вето в течение 7 дней после принятия закона Государственным собранием Государственный Совет может просить Государственное собрание рассмотреть его еще раз. Закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало простое большинство депутатов (кроме законов, требующих квалифицированного большинства). В 1992-2000 гг. Государственный Совет использовал свое отлагательное вето 51 раз. В 10 случаях Государственное собрание не смогло преодолеть вето Государственного Совета.
Французские сенаторы имеют право законодательной инициативы и право предлагать поправки, если последние не увеличивают налоговое бремя. Правительственные законопроекты могут направляться руководству одной из двух палат, за исключением законопроектов, касающихся финансирования социального обеспечения и финансов вообще, которые изучаются прежде Национальным Собранием.
Все законопроекты рассматриваются обеими палатами и должны быть приняты в идентичной редакции.
В случае устойчивых разногласий после двух чтений Премьер-министр может созвать заседание совместной комиссии, составленной из семи сенаторов и семи депутатов, чтобы выработать согласованный текст по спорным положениям. Выработанный текст представляется двум собраниям для утверждения.
Если совместная палата не в состоянии прийти к согласию, Правительство может просить Национальное собрание принять окончательное решение. При этом органические законы принимаются Национальным собранием абсолютным большинством голосов.
Сенат Чешской республики имеет право законодательной инициативы (кроме бюджета) и поправок. Он рассматривает все законопроекты кроме бюджета и ежегодного государственного финансового отчета.
Сенат одобряет или отклоняет законопроект, либо возвращает его Палате депутатов с поправками, либо выражает желание не рассматривать законопроект. Если Сенат отклонил законопроект он должен быть принят палатой депутатов абсолютным большинством голосов.
Законопроекты определяющие принципы работы и взаимоотношений палат парламента , а также законопроект о регламенте Сената не могут быть приняты без одобрения Сенатом.
Законы о бюджете и ежегодном финансовом государственном отчете рассматриваются и голосуются только в Палате депутатов.
В Швейцарии законопроект последовательно рассматривается в каждой из двух палат. Если между ними возникают разногласия, челночная процедура повторяется, но не более трех раз, после чего проводится координационное совещание и окончательное голосование в обеих палатах.
Наконец, следует остановиться на контрольных полномочиях вторых палат. Выше мы отмечали, что контроль за работой должностных лиц и рассмотрение жалоб в случаях злоупотреблений относятся к числу наиболее древних и общепризнанных функций парламента как института государственной власти. Вторые палаты играют в реализации этой функции весьма существенную роль. Почти повсеместно они имеют право анализировать деятельность правительства, задавать вопросы его членам и получать на них ответы, запрашивать и получать информацию о деятельности исполнительной власти и доводить до исполнительных органов свое мнение и свои пожелания. Вообще, эти полномочия прямо вытекают из сущности парламента как представительного органа и сущности вторых палат как специального органа представительства региональных сообществ граждан. Большинство вторых палат (Бельгия, Испания, Италия, Нидерланды, Франция и др.) имеет также право создавать комиссии по расследованию с закрепленными законом полномочиями в отношении снятия показаний с государственных чиновников, получения информации и т.п.
в) Незаконодательные полномочия
Незаконодательные полномочия вторых палат еще более многообразны, чем их функции в законодательной процедуре.
Прежде всего, речь идет о кадровых полномочиях - назначении (участии в назначении) или отстранении от должности ключевых должностных лиц.
Что касается назначений, то, как правило, полномочия вторых палат распространяются на назначение судей высших судов, дипломатических представителей, реже - высших офицеров вооруженных сил, прокуроров, уполномоченных по правам человека.
Во Франции полномочия Сената по назначению должностных лиц делегированы его Председателю, который определяет трех членов Конституционного Совета, одного члена Национальной комиссии по информационной технологии и свободам, трех членов национального Аудио-визуального совета, одного члена Комиссии по операциям на фондовом рынке, одного члена Управления по регулированию телекоммуникаций.
В некоторых странах кадровые полномочия закреплены за совместными сессиями обеих палат парламента. В Италии, например, совместной сессией Сената и Палаты Депутатов назначается третья часть судей Конституционного суда, а также избирается Верховный суд магистратуры. Другой вариант взаимодействия палат парламента в решении вопросов о назначении должностных лиц демонстрирует Польша, где решение Сейма о назначении Председателя Высшего аудиторского суда, защитника прав граждан, защитника прав детей и президента Института национальной памяти вступают в силу только с согласия Сената.
В Австрии Федеральный Совет предлагает Президенту для назначения на должность трех из двенадцати членов Конституционного суда.
В Белоруссии Совет Республики дает согласие на назначение президентом Председателя Конституционного суда, Председателя и судей Верховного и Высшего хозяйственного суда, а также Председателя центральной избирательной комиссии. Кроме того, Совет Республики самостоятельно избирает шесть судей Конституционного суда и шесть членов Центральной избирательной комиссии.
В Бельгии Сенат по очереди с палатой Представителей предлагает королю один из двух списков кандидатур для назначения членов Государственного Совета и Арбитражного Суда (Второй такой список предлагают суды).
В Германии Бундесрат избирает половину членов Федерального Конституционного суда.
По предложению Сената Испании Король назначает 4 из 20 членов Генерального совета юстиции. Сам же Сенат назначает 4 из 12 членов Конституционного трибунала.
Сенат Румынии назначает государственного адвоката и трех из девяти судей Конституционного суда.
Верхние палаты парламентов во многих странах имеют последнее слово в принятии решения об отрешении высших должностных лиц в случае совершения ими деяний, несовместимых с высокой ответственностью носителей народного доверия и представителей государства. Совместно с нижней палатой парламента вопрос об ответственности президента (придании его суду или отрешении) решают вторые палаты в Австрии, Ирландии, Италии, Польши, США, Румынии. В Германии Бундесрат наделен правом передавать на рассмотрение Конституционного суда обвинение преднамеренном нарушении Федеральным президентом федеральных законов.
Назначение членов и руководителей правительства, как правило, являются прерогативой нижних палат. Но есть и исключения. Например Совет Кантонов Швейцарии вместе с Национальным Советом избирает семь членов органа исполнительной власти Конфедерации.
Верхние палаты не имеют, как правило, полномочий в отношении отставки правительств. Но и здесь есть исключения: Палата Народов Боснии и Герцеговины может выносить в отношении правительства резолюцию порицания, которая влечет за собой отставку кабинета министров. Вотум недоверия Правительству может принять Сенат Италии, что однако не ведет автоматически к отставке кабинета.
Обзор подготовлен П.А.Федосовым,
Заместителем начальника
Информационно-аналитического управления
Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах
Сегодня можно с уверенностью сказать, что основы парламентаризма в нашей стране уже заложены. Функционирование российской государственной системы на современном этапе немыслимо без высшего законодательного органа, играющего существенную роль в жизни общества, в формировании и осуществлении внутренней и внешней политики. Вместе с тем очевидно, что парламентаризм в России находится пока ещё в стадии становления. Нельзя не осознавать того факта, что нам ещё только предстоит пройти нелёгкий и весьма долгий путь от зарождающегося парламентаризма до парламентаризма развитого, зрелого. Путь этот, несомненно, будет тернист и многотруден. Однако, преодолеть его придётся, ибо только в этом случае можно рассчитывать на создание правового государства, подлинно свободного и демократического общества.
Естественно, что внимательное, углублённое изучение, творческое осмысление опыта парламентского строительства в наиболее передовых странах крайне важно, более того, необходимо для использования его достижений в ходе дальнейшего совершенствования структуры и функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Настоящая статья посвящена рассмотрению правовых основ порядка формирования, организации и деятельности важнейших, пожалуй, даже основных (наряду с парламентскими фракциями) рабочих органов высших представительных учреждений зарубежных стран - постоянных комиссий и комитетов. Именно в них осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, учёные-юристы. Приведём наиболее яркие высказывания. Так, бывший Президент США Вудро Вильсон (1913 – 1921 годы), назвав комитеты американского парламента «маленькими легислатурами», заявил: «Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой»6. Французский исследователь, доктор права П.Локе, сравнивая парламентскую работу с айсбергом, утверждает, что публичные заседания палат представляют собой лишь видимую, надводную его часть. В них следует видеть не более чем спектакль, разыгрываемый для публики уже после того, как парламентское большинство и правительство пришли в постоянных комиссиях к согласию по законодательным положениям, которые должны быть приняты7. Бывший Председатель комиссии нижней палаты парламента Франции по национальной обороне и вооруженным силам А.Сангинетти высказал аналогичную точку зрения в еще более резкой форме. “Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное Собрание, - пишет он. - Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях”8.
Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.
1. Количество, название и компетенция постоянных
комиссий (комитетов)
Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.
В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (статья 42, часть 3) в Палате Советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам Кабинета министров, местной администрации, по социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы. В нижней палате японского парламента - Палате Представителей (статья 41, часть 2 Закона о Парламенте) имеются те же комиссии, плюс ещё три: по общественной безопасности, науки и технике и проблемам окружающей среды.
И тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Поэтому, как справедливо отмечают В.А.Рыжов и Б.А.Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии»9.
В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединённых комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов10 в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооружённых сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетная; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридическая; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам; по вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате Представителей – 22 комитета.
В однопалатном парламенте Швеции – Риксдаге на основе Акта о Риксдаге образуется 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам11.
В Италии Палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии количество комитетов - больше 20; причём создание комитетов по делам Европейского Союза, по иностранным делам, по обороне и по петициям (комитет по петициям, кстати, имеется и в Европейском парламенте; он призван аккумулировать различного рода обращения граждан) обязательно, ибо специально предусмотрено Основным Законом ФРГ (статьи 45, 45-а, 45-с, соответственно).
В однопалатном Кнессете Израиля насчитывается 9 комитетов.
В Регламенте нижней палаты высшего представительного учреждения Франции (статья 36) закреплены положения, согласно которым Национальное Собрание образует на публичном заседании следующие шесть постоянных комиссий:
1. Комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам, занимающуюся вопросами преподавания и исследований, профессионального образования, социального развития, молодежи и спорта, деятельности в области культуры, информации, труда и занятости, здравоохранения, семьи, населения, социального обеспечения и социальной помощи, военных и гражданских пенсий, выхода в отставку и нетрудоспособности.
2. Комиссию по иностранным делам, рассматривающую проблемы, которые возникают в сфере международных отношений, международного сотрудничества и внешней политики и в связи с заключением международных договоров и соглашений.
3. Комиссию по национальной обороне и вооруженным силам, компетентную по вопросам общей организации обороны, политики сотрудничества и помощи в военной области, долгосрочных планов развития армии, авиационной и космической промышленности и производства вооружений, военных предприятий и арсеналов, военного имущества, национальной службы и законов о комплектовании армии, а также по проблемам гражданского и военного личного состава вооруженных сил, жандармерии и военной юстиции.
4. Комиссию финансов, общих проблем экономики и плана, деятельность которой распространяется на доходы и расходы государства, исполнение бюджета, деньги и кредит, внутреннюю и внешнюю финансовую политику, финансовый контроль за государственными предприятиями, государственное имущество.
5. Комиссию конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой, компетенция которой охватывает конституционные, органические и избирательные законы, регламентарные акты, судебную организацию, гражданское, административное и уголовное законодательство, петиции, общее управление территориями Республики и местными коллективами.
6. Комиссию производства и обмена, интересы которой распространяются на следующие виды общественной жизнедеятельности: сельское хозяйство и рыболовство, энергию и промышленность, технические исследования, потребление, внутреннюю и внешнюю торговлю, таможню, средства связи и туризм, освоение территории и урбанизм, снабжение и общественные работы, жилье и строительство.
В Сенате Франции каждые три года создаются следующие постоянные комиссии: по делам культуры; экономики и плана; по социальным проблемам; иностранных дел, обороны и вооружённых сил; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления.
Разнообразие вопросов, с которыми сталкивается французский парламент в процессе своей законодательной и контрольной деятельности, а главным образом тот факт, что комиссии в различной степени загружены работой, обусловливают, как считают многие во Франции, необходимость увеличения числа постоянных комиссий. (Заметим, что в Четвертой Республике в Национальном Собрании действовало 19 постоянных комиссий.). Сделать этот, однако, не так просто. Ведь для этого нужно изменить Конституцию. Статья 43 (абзац 2) Основного Закона Франции предусматривает, что количество постоянных комиссий в каждой из палат парламента ограничено шестью.
2. Порядок формирования и состав постоянных
комиссий (комитетов)
Парламентские комиссии (комитеты) формируются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии.
В Национальном Собрании Франции члены постоянных комиссий назначаются в начале легислатуры и ежегодно в начале ординарной сессии.
Численный состав комиссий, устанавливаемый Регламентом нижней палаты, различен. Для комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссии производства и обмена он не может превышать соответственно четверти состава Собрания, равного 577 депутатам, для остальных четырех комиссий - соответственно одна восьмая его состава. Получаемая таким образом численность округляется до ближайшего большего числа. В результате оказывается, что в две наиболее крупные комиссии должны входить по 145 депутатов, а в остальные четыре - по 73 депутата, то есть общее количество членов комиссий должно быть 582 человека. Напомним, что Национальное Собрание, согласно Органическим законам №85-688 и №85-691 от 10 июля 1985г., состоит из 577 парламентариев. Естественно поэтому, что численность некоторых комиссий в действительности несколько меньше, чем та, которая была теоретически определена в соответствии с установлениями Регламента.
Заметим, что депутат может быть членом только одной постоянной комиссии, но имеет право присутствовать на заседаниях других комиссий.
Сенатор во Франции также вправе входить только в одну постоянную комиссию. Численный состав постоянных комиссий верхней палаты французского парламента (всего в неё избирается 321 человек) следующий: комиссия по делам культуры включает 52 сенатора; экономики и плана - 78; по социальным проблемам - 52; иностранных дел, обороны и вооружённых сил - 52; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации - 43; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления – 44 члена.
Очевидно, что уменьшение количества постоянных комиссий привело к значительному увеличению числа входящих в них членов. А это, по мнению известного французского профессора Б.Шантебу, существенным образом затрудняет их деятельность. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Конечно, комиссии, отмечает далее Б.Шантебу, создают небольшие рабочие группы. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии12. Другой видный французский юрист П.Пакте также считает, что нововведение статьи 43 Конституции 1958г. нельзя назвать удачным, ибо эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности13.
В этой связи следует подчеркнуть, что еще в 1959 году, то есть сразу же после принятия Конституции, перед высшим представительным учреждением Франции возникла дилемма: либо наделить каждого парламентария правом быть полноправным членом одной из постоянных комиссий, в результате чего эти органы неизбежно окажутся довольно многочисленными, либо лишить часть из них такого права и тем самым получить гораздо более узкие по своему составу и, следовательно, лучше приспособленные для парламентской работы комиссии. Обе палаты высказались за первое решение, исходя из того, что дискриминация одних парламентариев по отношению к другим ни при каких обстоятельствах недопустима.
Здесь нельзя не обратить внимание на тот факт, что недостаток, на который указывают Б.Шантебу, П.Пакте, другие французские исследователи, да и сами парламентарии, на практике преодолевается довольно своеобразным образом: многие депутаты и сенаторы часто просто не посещают заседания комиссий.
Члены комиссий (комитетов) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в Национальном Собрании Франции каждая политическая группа14 направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссию производства и обмена и по одной восьмой части в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Председатели парламентских групп передают Председателю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в “Journal Оfficiel”. Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.
При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии (комитеты) фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж.Клюзеля молодой или впервые избранный сенатор скорее попадёт в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооружённых сил или комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации15.
Здесь, на наш взгляд, уместно привести весьма любопытную характеристику постоянных комиссий нижней палаты парламента Франции, которую дают Ф.Баллан и Д.Мессаже в книге “Заседание открыто. За кулисами Национального Собрания”. Мечтой если не всех, то по крайней мере многих депутатов является комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. Наиболее влиятельная, она справедливо рассматривается как надежный и мощный трамплин для дальнейшей работы в правительстве. Доказательством этого служит тот факт, что в 1981г., когда к власти пришли левые силы, одиннадцать социалистов и коммунистов, входивших в состав этой комиссии во время предыдущей легислатуры, получили министерские портфели. Естественно, что молодые недавно избранные депутаты крайне редко становятся ее членами. По сложившейся традиции они должны сначала проявить себя в других комиссиях.
Комиссия по иностранным делам, продолжают Ф.Баллан и Д.Мессаже, по сравнению с комиссией финансов работает гораздо меньше. По их меткому замечанию, она представляет собой место отдыха воинов. Бывший Президент Французской Республики (В.Жискар д'Эстэн), бывшие Премьер-министры (Р.Барр, П.Моруа, Л.Фабиус), бывшие министры (Ш.Эрню, М.Крепо, Ж.-П.Шэвэнмэн, А.Лабаррэр, Л.Пэнсек), бывший Председатель Национального Собрания (Л.Мермаз), бывший председатель парламентской группы (А.Лажуани), бывший и нынешний руководители партий (Л.Жоспэн – ныне Премьер-министр, Ж.-М. Лё Пен), другие видные политические деятели ведут или вели в ней спокойную жизнь. Их достаточно скромная деятельность в качестве членов комиссии вовсе не означает, что они также пассивны на политической арене. Как раз наоборот, тем более что они, как подчеркивают авторы, имеют возможность путешествовать за счет государства и поддерживать отношения с сильными мира сего, выступая в качестве представителей французского парламента.
Комиссия по национальной обороне и вооруженным силам также работает не слишком напряженно. Будучи менее престижной, чем две первых, она, по свидетельству Ф.Баллана и Д.Мессаже, получила своеобразное прозвище “кладбища слонов”. В неё стремятся попасть парламентарии, карьера которых подходит к концу, и которые в силу этого обычно не заинтересованы в ожесточенных политических битвах. В эту комиссию также могут входить и впервые избранные депутаты.
Три оставшиеся комиссии работают много. Именно в них представлена большая часть депутатов-женщин,16 равно как и молодых депутатов.
После того, как парламентские группы Национального Собрания сделали свой выбор, остающиеся вакантными места предоставляются депутатам, не входящим ни в какую парламентскую группу. При отсутствии соглашения между претендентами действует принцип преимущественного выбора по возрастному критерию.
Число депутатов, не входящих ни в одну из парламентских групп, в период Пятой Республики никогда не было значительным. А это означает, что политический состав постоянных комиссий всегда практически полностью отражает политический состав самой нижней палаты парламента. С тем чтобы избежать возможности хотя бы незначительного изменения этого равновесия, необходимого, как отмечают авторы брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, для надлежащего функционирования постоянных комиссий17, Регламент нижней палаты устанавливает, что депутат, выбывший из парламентской группы, в состав которой он входил при назначении в такую комиссию, автоматически перестает быть ее членом. Таким образом, группы в некотором роде являются собственниками своих мест в комиссиях.
Принадлежность к той или иной постоянной комиссии (постоянному комитету) предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентария в определенной области законодательной деятельности. Этим и объясняется тот факт, что подавляющее число сенаторов и депутатов продолжает заседать в одной и той же постоянной комиссии (постоянном комитете) в течение всего срока своего мандата. Однако при этом не исключена возможность перехода сенатора или депутата из одной комиссии (комитета) в другую. Такой переход может быть как временным (например, когда парламентарий хочет принять участие в рассмотрении законопроекта или законодательного предложения, направленного в комиссию (комитет), членом которой он не является), так и постоянным (в частности, в случае, если сенатор или депутат решает сменить свою специализацию).
Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов. По свидетельству Ж.Клюзеля, председатель постоянной комиссии верхней палаты французского парламента весьма уважаем теми министрами, которые испытывают на себе контроль с её стороны18.
3. Функционирование постоянных комиссий (комитетов)