Geum.ru

Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник

Вид материалаЛитература
4. Федеральная служба государственной статистики
5. Федеральная служба по финансовым рынкам
Подобный материал:
1   ...   27   28   29   30   31   32   33   34   ...   50

4. Федеральная служба государственной статистики


В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 Государственный комитет Российской Федерации по статистике преобразован в Федеральную службу государственной статистики, с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 установлено, что руководство Федеральной службой по тарифам, Федеральной службой государственной статистики, Федеральным космическим агентством, Федеральным агентством по атомной энергии осуществляет Правительство Российской Федерации (первоначальное подчинение Министерству экономического развития и торговли - по Указу N 649 руководство осуществляет Правительство).

Как следует из Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 188 "Вопросы Федеральной службы государственной статистики" (с изменениями от 30 июля 2004 г.), Федеральная служба государственной статистики является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны (далее - статистическая информация), а также в порядке и случаях, которые установлены законодательством Российской Федерации, функции по контролю в области государственной статистической деятельности на территории Российской Федерации.

Федеральная служба государственной статистики осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р Федеральной службе государственной статистики подчинены в ведение территориальные органы Госкомстата РФ.

Основными функциями Федеральной службы государственной статистики являются:

а) представление в установленном порядке статистической информации Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, органам государственной власти, средствам массовой информации, организациям и гражданам, а также международным организациям;

б) разработка и совершенствование научно обоснованной официальной статистической методологии для проведения статистических наблюдений и формирования статистических показателей, обеспечение соответствия указанной методологии международным стандартам;

в) разработка и совершенствование системы статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы;

г) сбор статистической отчетности и формирование на ее основе официальной статистической информации;

д) контроль за выполнением организациями и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, законодательства Российской Федерации в области государственной статистики;

е) развитие информационной системы государственной статистики, обеспечение ее совместимости и взаимодействия с другими государственными информационными системами;

ж) обеспечение хранения государственных информационных ресурсов и защиты конфиденциальной и отнесенной к государственной тайне статистической информации;

з) реализация обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в международных организациях и участия в международных договорах, осуществление международного сотрудничества в области статистики.

Положение о Федеральной службе государственной статистики утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 399.

Федеральная служба государственной статистики является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны, а также в порядке и случаях, которые установлены законодательством Российской Федерации, функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности.

Руководство деятельностью Федеральной службы государственной статистики осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральная служба государственной статистики осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, установленной п. 1 указанного Положения, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

3) представляет в установленном порядке официальную статистическую информацию Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, иным органам государственной власти, органам местного самоуправления, средствам массовой информации, организациям и гражданам, а также международным организациям;

4) разрабатывает в установленном порядке официальную статистическую методологию для проведения статистических наблюдений и формирования статистических показателей, в пределах своей компетенции обеспечивает соответствие указанной методологии международным стандартам;

5) осуществляет подготовку, проведение и подведение итогов Всероссийской переписи населения, а также ее методологическое обеспечение;

6) осуществляет подготовку, проведение и методологическое обеспечение статистических обследований в установленной сфере деятельности;

7) обеспечивает заинтересованных пользователей данными бухгалтерской отчетности юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации;

8) организует деятельность федеральных органов исполнительной власти по формированию государственных информационных ресурсов в области государственной статистики;

9) разрабатывает и ведет в установленном порядке общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба до принятия соответствующих нормативных правовых актов обеспечивает на безвозмездной основе юридические лица, их филиалы и представительства, а также граждан - индивидуальных предпринимателей бланками форм государственной статистической отчетности и соответствующими документами по их заполнению и представлению в пределах средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета.

Федеральную службу государственной статистики возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

Руководитель Службы имеет четырех заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.

Структурными подразделениями центрального аппарата Федеральной службы государственной статистики являются 11 управлений по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.


5. Федеральная служба по финансовым рынкам


В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 образована Федеральная служба по финансовым рынкам, с передачей ей функций по контролю и надзору упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, функций по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемого Министерства труда и социального развития Российской Федерации и функций по контролю деятельности бирж упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функций по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов Российской Федерации.

Как следует из Постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам", Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору на финансовых рынках, и находится в ведении Правительства Российской Федерации.

Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Федеральной службе по финансовым рынкам переданы территориальные органы упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.

Основными функциями Федеральной службы по финансовым рынкам являются:

а) осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг;

б) обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) осуществление в рамках установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации функций по контролю и надзору в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализированных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных пенсионных фондов, Пенсионного фонда Российской Федерации, государственной управляющей компании, а также в отношении товарных бирж.

Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет:

- обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в сфере своей компетенции и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о его совершенствовании;

- разработку в установленном порядке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов;

- организацию исследований по вопросам развития финансовых рынков.

До внесения изменений в действующее законодательство функции по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам возложены на Федеральную службу по финансовым рынкам.

Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 317.

Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

Руководство Федеральной службой по финансовым рынкам осуществляет Правительство Российской Федерации.

Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам сферы деятельности Службы, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты:

- по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации, и порядка государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчетов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг, а также облигаций Банка России);

- по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;

- по утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг;

- по утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в том числе при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг;

- по утверждению норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности;

- по определению порядка допуска к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в Российской Федерации;

- по утверждению требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов;

- по утверждению порядка регистрации правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них, стандартов раскрытия информации и форм отчетности негосударственных пенсионных фондов;

- иные нормативные правовые акты, принятие которых отнесено федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию в части надзора и контроля;

3) на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Служба осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

3.1. регистрирует:

- выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг);

- правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них;

- правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них;

- документы профессиональных участников рынка ценных бумаг, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3.2. осуществляет уведомительную регистрацию негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика;

3.3. осуществляет лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, а также деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

3.4. контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

3.5. приостанавливает эмиссию ценных бумаг;

3.6. проводит проверки:

- эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия;

- профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций;

4) выдает предписания эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированным депозитариям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, субъектам отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектам отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечным агентам, управляющим ипотечным покрытием и специализированным депозитариям ипотечного покрытия, а также саморегулируемым организациям;

5) запрещает или ограничивает на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;

6) обращается в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями), в том числе с исками (заявлениями), предъявление которых в соответствии с законодательством Российской Федерации может осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

7) рассматривает факты нарушения законодательства Российской Федерации о товарных биржах и принимает соответствующие решения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8) рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применяет меры ответственности, установленные административным законодательством;

9) согласовывает:

- решения совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состав ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда;

- кодекс профессиональной этики специализированного депозитария, заключившего договор об оказании услуг Пенсионному фонду Российской Федерации, управляющих компаний, заключивших с Пенсионным фондом Российской Федерации договоры доверительного управления средствами пенсионных накоплений, а также брокеров, через которых совершаются сделки, связанные с инвестированием средств пенсионных накоплений в ценные бумаги;

10) утверждает планы мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний, являющихся субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, по приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств;

11) осуществляет иные функции по контролю и надзору, отнесенные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, уполномоченного федерального органа исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, а также уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию;

12) издает методические материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

Федеральная служба по финансовым рынкам не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Федеральную службу по финансовым рынкам возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.

Руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам имеет четырех заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации по представлению руководителя Службы.

Структурными подразделениями Федеральной службы по финансовым рынкам являются девять управлений по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.

Фондовый рынок, пожалуй, как никакой другой в системе рыночной экономики нуждается в жестком регулировании со стороны государства. Это объясняется сложностью возникающих на этом рынке ценных бумаг отношений, его масштабностью, присущими рынку рисками, интересами безопасности его участников и др., а также необходимостью дальнейшего развития этого важнейшего сектора экономики любой страны, в том числе и России.

В то же время на начальном этапе рыночных реформ часть российского общества не имела точного представления относительно сущности рынка ценных бумаг и рыночной экономики в целом. Многим казалось, что они не требуют никакого государственного вмешательства и способны полностью самостоятельно регулироваться. Однако по прошествии некоторого времени выявилась несостоятельность такой точки зрения, а причиненный ею ущерб еще до сих пор до конца не оценен.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг - это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны уполномоченных на эти действия органов исполнительной власти. Система государственного регулирования рынка ценных бумаг помимо органов государственной власти включает совокупность различного рода нормативно-правовых актов.

К началу 2004 г. в России сложилась довольно сложная структура органов государственного регулирования фондового рынка. Так, начиная с середины 1996 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" в качестве основного регулятора российского фондового рынка выступала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Однако помимо ФКЦБ России полномочия по регулированию рынка ценных бумаг имели и другие органы государственной власти. К их числу прежде всего необходимо отнести Банк России (кредитные организации), Минфин России (страховые организации и отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), Минтруд России (негосударственные пенсионные фонды, отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), МАП России (антимонопольный надзор, срочный рынок) и другие.

Подобная сложная и запутанная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзору за фондовым рынком пересекались и дублировались, что нередко приводило к конфликту между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить имевшие в свое время место конфликты между ФКЦБ России и Банком России по регулированию деятельности кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг или же совсем недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по регулированию рынка срочных инструментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повышению эффективности системы государственного регулирования российского фондового рынка и стала тормозом развития этого важнейшего сектора экономики страны.

Ситуация усугублялась еще и тем, что базовое законодательство фондового рынка, принятое еще в начале девяностых годов, в большинстве своем до сих пор еще существует в форме общих "рамочных" законов, передающих регулирование большинства аспектов деятельности участников фондового рынка на уровень ведомственных нормативных актов, которые на практике нередко противоречат друг другу. Так, например, требования к размещению средств инвестиционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых компаний значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпадать. В таких условиях затруднено создание сложных, комплексных финансовых продуктов, когда участник финансового рынка должен одновременно соответствовать требованиям различных регуляторов, финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора.

Мировая практика показывает, что такая ситуация во многом становится объективной основой для проведения реформы системы государственного регулирования рынка ценных бумаг, прежде всего системы органов государственного регулирования отечественного фондового рынка. Это и было сделано в рамках широкомасштабной административной реформы, начало которой было положено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ от 9 марта 2004 г. N 314).

Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти кардинально изменило расстановку сил и в сфере государственного регулирования рынка ценных бумаг. После вступления в силу Указа от 9 марта 2004 г. N 314 была ликвидирована ФКЦБ России, а на ее месте была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (далее - ФСФР). К новому государственному органу отошли практически все функции упраздненной ФКЦБ России (в общей сложности около 180). Кроме того, ему был передан ряд функций и других государственных структур, ранее регулировавших различные аспекты функционирования фондового рынка и деятельности его участников. Так, от Минфина России к ФСФР перешел контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике - контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда России - надзор за негосударственными пенсионными фондами. В результате ФСФР стала регулятором не только фондового рынка, но и некоторых других сегментов отечественного финансового рынка.

В развитие положений Указа от 9 марта 2004 г. N 314 Правительство РФ приняло Постановление от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" (далее - Постановление от 9 апреля 2004 г. N 206), в котором были определены основные направления деятельности ФСФР, а также некоторые вопросы организации нового государственного органа. В этом нормативном правовом акте были определены основы организации деятельности ФСФР, а также определены ее основные функции.

Указ от 9 марта 2004 г. N 314 и Постановление от 9 апреля 2004 г. N 206 наделили ФСФР достаточно широким кругом полномочий по регулированию финансового рынка. При этом в духе административной реформы (разделение функций по установлению правил и контролю за их применением и передача их не зависящим друг от друга органам исполнительной власти) ФСФР, как и другие федеральные службы в новой системе органов государственной власти, была лишена возможности издания нормативных актов, регулирующих отношения во вверенной ей сфере. Однако уже Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (внес изменения и дополнения в Указ от 9 марта 2004 г. N 314) право ФСФР на принятие нормативных правовых актов в сфере своей деятельности было восстановлено. Таким образом, ФСФР была наделена одновременно и правоустанавливающими, и правоприменительными функциями.

На первый взгляд совмещение регулирующих и контрольных функций одним ведомством в корне противоречит идеологии реформы, перечеркивая одно из основных ее достижений (относительно бесспорно признаваемых большинством экспертов). Однако если в случае с государственным регулированием других сфер экономики такое положение дел представляется весьма обоснованным, то в случае с фондовым рынком ситуация более сложная. Дело в том, что при разделении этих функций возникает вполне очевидное противоречие с Законом "О рынке ценных бумаг", где установлено, что уполномоченный в сфере рынка ценных бумаг государственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и правоприменительную функции. Разграничение же этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и, как следствие, - к снижению эффективности функционирования последнего. Все-таки от наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на рынке, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом. Поэтому представляется вполне обоснованным предоставление ФСФР права на совмещение и правоустанавливающей, и правоприменительной функции.

Как было отмечено выше, ФСФР осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы - региональные управления ФСФР (далее - РУ ФСФР). По состоянию на начало августа 2004 г. в общей сложности на территории Российской Федерации создано 14 РУ ФСФР. В их качестве выступают бывшие региональные отделения ФКЦБ России, которые были переданы в состав ФСФР Постановлением от 9 апреля 2004 г. N 206.

Как видно, изменение структуры и системы органов государственной власти федерального уровня в Российской Федерации привело к кардинальным изменениям в системе государственного регулирования российского фондового рынка. Вместо ФКЦБ России - государственного органа исполнительной власти, уполномоченного на государственное регулирование фондового рынка, создан новый орган государственной власти - ФСФР, к полномочиям которого отнесены вопросы государственного регулирования не только фондового рынка, но и значительной части финансового рынка.

ФСФР является совершенно особой структурой в системе органов государственной власти. Во-первых, в ведении этой федеральной службы уже сейчас находится значительная часть финансового рынка, а впоследствии, вероятно, ей будут переданы функции по регулированию деятельности аудиторов, страховых и кредитных организаций, которые сейчас не вошли в сферу ее деятельности и находятся в ведении Минфина РФ, Федеральной службы страхового надзора и Банка России соответственно. Кстати, возможность передачи ФСФР функций по надзору за этими секторами финансового рынка уже на этом этапе административной реформы рассматривалась ее инициаторами. Однако, например, передаче ФСФР функций по банковскому надзору помешала позиция Банка России. Впрочем, как считают многие специалисты, вопрос о передаче регулирования этих сегментов финансового рынка ФСФР - это дело времени. И в перспективе по мере укрепления системы государственного регулирования оставшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, все же будут переданы в ведение ФСФР. Во-вторых, ФСФР в отличие от большинства других федеральных служб, которые находятся в подчинении министерств, прямо подчинена премьер-министру РФ, что подчеркивает значимость этой службы и регулируемой ею сферы. В-третьих, в отличие от многих других федеральных служб в структуре федеральных органов исполнительной власти ФСФР имеет право издавать нормативно-правовые акты, регулирующие отношения во вверенной ей сфере (нормотворческая функция).

Таким образом, в России сделан первый шаг к созданию мегарегулятора финансового рынка, что в целом отвечает общемировой тенденции (без учета некоторых исключений, например США) совершенствования системы государственного регулирования финансовых рынков. Вместе с тем следует отметить, что создание нового регулятора финансового рынка - это только начало процесса формирования системы государственного регулирования финансового рынка в целом и фондового рынка в частности. Система государственного регулирования рынка ценных бумаг помимо собственно органа государственной власти, уполномоченного на регулирование данного сегмента экономики, включает также нормативно-правовую базу, регламентирующую функционирование фондового рынка и деятельность его участников. Поэтому следующим шагом должно стать совершенствование и развитие нормативно-правовой базы финансовых рынков. И в этом направлении должны произойти весьма серьезные изменения.

В этой связи ФСФР уже сейчас подготовила целый ряд поправок в законодательство, которые должны способствовать развитию российского финансового рынка. В случае их принятия финансовый рынок будет современнее, а наказания за нарушение "правил игры" на нем станут более суровыми.

Первый блок законопроектов направлен на совершенствование институциональной инфраструктуры финансового рынка. Здесь прежде всего речь идет об укреплении регулирования и надзора на финансовых рынках, то есть функций, которые в ходе административной реформы получила ФСФР.

В этой связи ФСФР предлагает принять специальный закон об органе по регулированию и надзору на финансовом рынке <*>. Как предполагается, этот орган будет возглавляться руководителем, к полномочиям которого будет отнесено принятие индивидуальных распорядительных актов. Принятие нормативных правовых актов будет отнесено к полномочиям коллегиального органа - совета директоров, действующего на штатной основе, который как вариант может формироваться Государственной Думой Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Одновременно предполагается создание общественного органа по формированию стратегии и контролю деятельности регулятора финансового рынка - Национального совета по финансовому рынку. На него будут возложены следующие функции: одобрение основных направлений деятельности органа по регулированию и надзору на финансовом рынке; представление в Правительство Российской Федерации ежегодной оценки результатов его деятельности; утверждение общего объема расходов на содержание служащих и административно-хозяйственных расходов. Этот орган будет формироваться Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации, саморегулируемыми организациями финансового рынка в рамках квот, установленных законом. В него также будет входить руководитель органа по регулированию и надзору на финансовом рынке.

--------------------------------

<*> Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 ФСФР предписано в срок до 1 января 2005 г. внести в Правительство РФ предложения, предусматривающие образование коллегиального органа по регулированию и надзору на финансовом рынке.

Далее необходимо окончательно определиться с тем, как должны выглядеть депозитарный учет и клиринговая деятельность, торговые системы на рынке ценных бумаг, чтобы российскими активами торговали преимущественно в России. Это должно быть сделано в рамках специальных нормативно-правовых актов.

Второй блок законопроектов направлен на защиту прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Здесь прежде всего речь идет о регулировании процессов поглощения и вытеснения, из-за чего нередко нарушаются права и интересы инвесторов, а также сдерживается развитие финансовых механизмов развития средних компаний. Необходимо еще раз внимательно рассмотреть требования к регистрации эмиссии ценных бумаг, по раскрытию информации и стандартам отчетности. Кроме того, необходимо внесение новаций в Кодекс корпоративного поведения с тем, чтобы учесть современные тенденции и сделать его практически направленным. Также необходимо вернуться к законодательству об инсайдерской информации и обеспечить эффективность надзора за профессиональными участниками фондового рынка. Надзор должен стать более прозрачным. Для этих целей уже подготовлены соответствующие поправки в Закон "О рынке ценных бумаг". Кроме того, целесообразно внести дополнения в КоАП РФ, позволяющие ФСФР применять административные наказания по отношению к профессиональным участникам рынка ценных бумаг.

Третий блок законопроектов направлен на развитие инструментов финансового рынка. Здесь первым в списке остается законодательство по стимулированию развития срочного рынка и производных финансовых инструментов, а затем решение проблемы секьюритизации финансовых активов. Также ФСФР планирует расширить число финансовых инструментов. В частности, практически завершена работа над законодательством о российских депозитарных расписках и о коммерческих бумагах, которые можно будет легче размещать, чем обычные эмиссионные ценные бумаги. Еще одним существенным моментом является совершенствование правовых условий для развития рынка эмиссионных ценных бумаг (с целью вывода на этот рынок средних компаний).

И, наконец, завершающий этап реформирования системы регулирования отечественного финансового рынка наступит тогда, когда надзор над всеми институтами финансового рынка, включая банки, страховые компании и аудит, будет передан в единый орган, то есть действительно будет создан мегарегулятор финансового рынка, который окончательно объединит функции Банка России, Минфина России и ФСФР. По оценкам экспертов, произойти это может в течение ближайших двух-трех лет.