Ю. А. Тихомиров Административное право и процесс. Полный курс

Вид материала

Документы

Содержание Глава iv. административная юстиция

Подобный материал:

• Г. В. Плеханова Факультет политологии и права Дисциплина: Юридическая ответственность, 63.45kb.
• Введение Курс «Административное право», 444.11kb.
• Рабочая программа по дисциплине «административное право» Разработал преподаватель, 664.25kb.
• Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета, 2472.34kb.
• Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития, 582.63kb.
• Учебно-методический комплекс дисциплины: Административное право Специальность, 942.78kb.
• Темы дипломных работ по дисциплине «Административное право» Административное право, 73.8kb.
• Перечень вопросов по дисциплине: “Административное право”, 25.05kb.
• Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Административное право», 61.94kb.

§ 3. СПОРЫ О КОМПЕТЕНЦИИ


В динамичной государственно-правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие прежде всего как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции. Одни из них порождены разными подходами к определению понятия компетенции. В других случаях, касается ли это спора о компетенции или спора о содержаний компетенционных актов и действий, необходимо не только ответить на несколько важных и актуальных вопросов, но и провести анализ и оценку нормативных и фактических элементов компетенции государственных органов.


Речь идет:


- о проверке компетентности органа, призванного рассматривать спор;


- о выяснении объема и содержания компетенции органов, установленной как законами и положениями, так и соглашениями о делегировании полномочий, что приводит либо к увеличению, либо к уменьшению их объема;


- о предметах ведения, о характере полномочий, включая виды решений и действий (аналитических, контрольных, информационных и др.);


- о взаимоотношениях с другими органами;


- о фактически совершенных действиях; - о сравнении фактически изданных актов и совершенных действий с нормативно установленными полномочиями;


- об оценке реальных последствий деятельности органа - показателях развития сферы., отрасли, размерах ущерба или потерь и т.п.


В конечном итоге могут быть приняты три решения:


1) акты и действия органа совершены в соответствии с его компетенцией;


2) акты и действия не вполне отражают его компетенцию, но в связи с новыми явлениями и процессами соответствуют нормативно установленным целям;


3) акты и действия не соответствуют компетенции и требуют отмены, изменений и т.п.


Следует обратить внимание на некоторые специфические моменты в процедуре рассмотрения споров о компетенции в суде.


1. Сторонами выступают, как правило, субъекты публичного права: государственные и муниципальные органы, должностные лица. Причем они действуют и как заявители, и как ответчики, и как представители сторон.


2. Статус органов, их предметы ведения и полномочия подлежат анализу сквозь призму правовых актов и фактических действий (бездействия).


3. Иной и более значимой является роль экспертов-ученых, специалистов, преимущественно независимых.


4. Суд и прокурор не могут не проявлять себя более активно, нежели в обычном состязательном процессе. В этом случае, по всей видимости, допустимо приостановление акта или действия при обращении в суд.


5. Своеобразен при этом набор доказательств, ибо приходится оценивать такие доказательства, как компетенционные нормы законов, акты, положения, планы работы, служебную информацию и даже устные решения.


Безусловно, в основе всего лежит четка регламентация компетенции. На практике пока не вполне удовлетворительно решаются связанные с этим вопросы. Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции .нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции? Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.


Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.


И тогда спор о компетенции возникает по разным поводам: касательно ее объема и характера, предметов ведения, полномочий субъекта компетенции либо всего в совокупности. При этом фактический объем компетенции сопоставляется с ее нормативным статусным объемом и характером. Поясним на конкретном примере.


Споры о компетенции ввиду своей общегосударственной значимости для обеспечения устойчивости государственных институтов регулируются на конституционном уровне. Этим занят Конституционный суд РФ, который разрешает три категории споров о компетенции - между федеральными органами государственной власти, между федеральными и региональными органами государственной власти, между высшими государственными органами субъектов РФ. Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. ст. 92-95 Главы XI «Рассмотрение споров о компетенции» ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации».


Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный суд - нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.


Обобщение рассмотренных КС РФ споров о компетенции позволяет выделить несколько типичных категорий дел.


1. Споры по поводу объема полномочий РФ и ее субъектов в сфере собственности, налогообложения, лесного хозяйства, управления энергетическим комплексом и другие, когда речь шла о трактовке, подтверждении и наделении сторон полномочиями, например, по созданию собственных законов или в случае отсутствия правовых соглашений.


2. Споры по поводу объема и характера полномочий высших звеньев государственной власти применительно к организации министерств и ведомств. Так было, когда Президент РФ превысил свои полномочия, подписав Указ об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР (1991 г.) вопреки компетенции парламента. Аналогичное нарушение было допущено в постановлении Президиума ВС РСФСР, когда был превышен объем его компетенции в связи с созданием Всероссийского агентства по авторским правам (1922 г.)


3. Целый ряд споров возник в связи с нарушениями в уставах Алтайского края, Читинской области, Тамбовской области конституционных принципов разделения властей, когда ими допускалось чрезмерное расширение полномочий областных законодательных органов и ограничение прав гав администраций. Здесь при некотором сходстве предметов ведения возникал явный дисбаланс в полномочиях властей.


4. Отметим споры об объеме компетенции местного самоуправления, когда государственные органы субъектов РФ устанавливали в своих законах и подзаконных актах нормы, ограничивающие самостоятельность местной власти, и ужесточали контроль за ней. Из последних можно отметить постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области .в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».


Следовательно, конституционный круг субъектов, между которыми возникают споры по поводу компетенции, весьма широк. В него, естественно, входят и органы исполнительной власти, но скорее они находятся в спорных отношениях с другими ветвями публичной власти. Компетенционные споры внутри системы исполнительной власти пока не обнаруживают себя на «публичной поверхности». Их разрешают иными, подчас скрытыми и не всегда легальными средствами. Между тем объем реальных управленческих споров очень велик.


Как мы уже отмечали, уже подготовлен и одобрен в первом чтении ФКЗ «Об административных судах в Российской Федерации». В конституциях республик почти нет упоминаний о спорах и порядке их разрешения. В уставах ряда субъектов РФ есть соответствующие нормы. Наиболее подробно они закреплены в гл. 33 Устава Тамбовской области «Разрешение споров между областной Думой и администрацией области». Установлено, что споры и конфликты между областной Думой и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым правовым актам и иным вопросам, разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий нз срок не более двух месяцев. После этого при отсутствии согласия в решении возникших проблем рассмотрение спора может быть передано в соответствующий суд. Нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и иным актам по предметам их ведения, подлежат опротестованию прокурором области. Другая процедура - отсылочная; она позволяет воспользоваться соответствующими полномочиями КС РФ.


В уставе Белгородской области в ст. 65 предусмотрено разрешение аналогичных споров путем создания на паритетной основе согласительных комиссий на срок не более двух месяцев, а также обращения в областной суд или арбитражный суд области.


Статья 60 Устава города Москвы устанавливает четыре способа преодоления разногласий между городской администрацией и городской Думой: право вето, направление на повторное рассмотрение Думы ее постановления, если оно противоречит законодательству или недостаточно обеспечено финансовыми ресурсами, обращение Думы к мэру и правительству Москвы с предложением отмены, изменения или дополнения принятых ими актов, судебное признание акта городской администрации недействительным на основании искового заявления Думы или обращения прокурора (в порядке, установленном законодательством Федерации).


Формирование конституционных судов республик, уставных судов областей и др. привело к принятию соответствующих законов. В них чаще всего выделены главы, посвященные порядку рассмотрения дел по спорам о компетенции. Схематично они схожи по своим элементам с соответствующими нормами Закона «О Конституционном Суде РФ». В других случаях вместо подобных глав можно обнаружить главы, регламентирующие процедуры производства по отдельным категориям дел, имеющих явный компетенционный характер. Например, в областном Законе «Об Уставном суде Свердловской области» есть гл. X «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Свердловской области действий и решений Губернатора Свердловской области» (См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах РФ). И хотя накоплена определенная практика, но реальных компетенционных споров намного больше, и они скрыты пока под «публичной поверхностью».


В контексте рассматриваемой темы оправданно коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии-деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.


Согласно ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать их действие. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый - нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй - создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий - внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.


Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем императивные способы - обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. - сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий (таков, например, Порядок рассмотрения разногласий в процессе взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, утвержденный Приказом МАП России от 3 ноября 2000 г.). Оправданно создание постоянных или временных третейских (конфликтных) комиссий с определенными юрисдикцией и процедурой, например, применительно к снятию разногласий в вопросах участия в целевых программах, составлении бюджета.


Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.


Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетен-ционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений. И здесь вполне оправданно изучение зарубежной практики.


Соответствующий опыт имеется в Эстонии, где действует Закон об административной судебной процедуре (1993 г.). Отметим прежде всего, что нередко жалобы или протест блокируют исполнение соответствующего правового акта, хотя судья административного суда имеет право приостановить действие акта по требованию истца (ст. 9). Круг дел широк, но ряд процессуальных действий осуществляется в соответствии с Гражданским судебным кодексом. Примечательно, что суд в своем постановлении должен сделать предложение соответствующему органу или должностному лицу по поводу пересмотра вопроса и принять новое решение или предпринять новое действие (ст. 20).


Административно-процессуальный кодекс Эстонии (1999 г.) относит к компетенции административного суда разрешение публично-правовых споров, уточняя, что речь идет об административных актах и действиях, регулирующих частные случаи в публично-правовых отношениях (ст. 3, 4). Различаются жалобы частных лиц и протесты учреждений, должностных лиц. Предусмотрено непрерывное рассмотрение дел в одном судебном заседании (ст. 12). Сбор доказательств происходит в основном по правилам гражданского судопроизводства, хотя суд обязан проверять соблюдение предметов и целей дискреции (ст. 19). Суд вправе отменить акт или признать его противоправным, издать предписание о совершении действий и т.д. (ст. 26).


Как видно, для рассмотрения спорных компетенционных вопросов применяются разные процедуры. Применительно к нашей стране можно вести речь о согласительных, управленческих, судебных, а также смешанных процедурах. Это может быть, например, ФЗ о процедурах рассмотрения разногласий и споров в системе исполнительной власти. Подготовка и введение процедур с помощью законов и правил благоприятным образом повлияет на эффективность предупреждения и разрешения споров о компетенции в процессе правотворчества и правоприменения.


ГЛАВА IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ


§ 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ


Интересен и весьма поучителен опыт административной юстиции в странах, где она существует многие десятилетия (См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях. - М.: Изд-во Артяк, 1999)., Практика административных судов в странах континентальной системы права подробно освещается в юридической литературе (См.: А.Н. Пилипенко. Административная юстиция в зарубежных государствах. - Адвокат,, 1996, № 10-11). Воспользуемся ею.


В законодательстве европейских стран термин «административная юстиция» почти не используется. И все же выделяются два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными судебными подразделениями, либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Есть и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.


Анализ организации административной юстиции на примере Франции и ФРГ дает следующую картину. Эти страны отличает строгая структурированность административной юстиции как по горизонтали, так и по вертикали. Здесь сложилась трехступенчатая структура административной юстиции. Во Франции это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Во Франции административная юстиция сформировалась, по существу, из недр администрации. Влияние власти на административную юстицию весьма существенно. Это проявляется в формировании судейского корпуса, материально-техническом обеспечении работы административных судов, и, наконец, Государственный совет, по своим задачам и характеру деятельности, является элементом исполнительной власти. С точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна. Конституция гарантирует ее независимость.


В Германии и Франции административные суды создаются только парламентом. В Германии судьи административной юстиции назначаются соответствующими органами государственной власти, как правило, пожизненно. Земельные власти вправе самостоятельно решать некоторые вопросы, в частности, увеличивать количество членов суда. Статус судей административных трибуналов идентичен статусу судей общей юрисдикции. Помимо постоянных судей в составе административных судов действуют общественные, которое избираются из числа граждан сроком на четыре года.


Во Франции судьи системы административной юстиции составляют особый судейский корпус. Его члены подбираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации, а также чиновников государственной, военной и местной администрации. Весьма своеобразно положение членов Государственного совета, которые, являясь государственными чиновниками, участвуют в работе его специальной секции, выступающей в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.


В основу деятельности органов административной юстиции положен территориальный принцип. Различия в юрисдикции второй и высшей инстанций ФРГ и Франции обусловлены, в основном территориальным устройством данных государств. В отличие от административных апелляционных судов во Франции, верховные административные суды земель ФРГ выступают не только в качестве надзорной инстанции по отношению к административным судам первой инстанции, но и могут, принять к рассмотрению дела, которые, как правило, затрагивают важную Зля земли административную проблему. Одной из сторон спора должен выступать земельный административный орган. Федеральный административный суд, помимо апелляционной и кассационной инстанции по отношению к нижестоящим судам, может принять к рассмотрению спор в том случае, если одной из сторон выступают высшие федеральные органы государственной власти. Ведению Федерального суда подлежат споры о конституционности партий, объединений и общественных движений. Федеральный административный суд решает споры по социальным и правовым вопросам между федерацией и землями, а также между землями.


Во Франции Государственный совет может выступать в качестве первой и последней инстанции по жалобам с целью отмены декретов Премьер-министра или Президента республики, а также нормативных актов, принятых министрами по спорам, касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента республики, по жалобам о законности административных актов, сфера применения которых выходит за пределы одного административного суда, по спорам, возникающим под юрисдикцией административных судов за границей или в открытом море.


В названной статье автором дается анализ процедуры рассмотрения дел органами административной юстиции. Рассмотрение дел органами административной юстиции проводится на основе судебной либо квазисудебной процедуры. В ФРГ производство в административных судах ведется на основе норм, действующих в гражданско-процессуальном производстве. В административном суде действуют принципы: гласности, состязательности сторон, публичности, законности, равенства сторон и т.д. На базе тех же принципов строится административный судебный процесс во Франции. Несколько специфичен судебный процесс в Государственном совете, где он ведется в письменной форме и на основании только письменных документов; процесс носит, как правило, закрытый характер.


В Австрии в 1945 г. был принят ФЗ об организации, компетенции, производстве Административного суда, переопубликованный федеральным правительством 17 ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г. Раздел первый посвящен организации Административного суда. Административный суд состоит из председателя, заместителя председателя и необходимого числа других членов (председателей сенатов и советников). Предложения о назначении судей, которые в соответствии со ст. 134, абз. 2, Федеральной Конституции должны быть представлены Пленумом Административного суда, передаются председателем Федеральному канцлеру.


Для занятия должностей председателей сенатов и советников должны быть представлены предложения о трех кандидатурах по результатам конкурса, предшествовавшего их выдвижению. Объявление общего конкурса для замещения этих должностей после надлежащего согласования с Федеральным канцлером вменяется в обязанность председателя; оно должно быть помещено как в Судебном приложении к Венской газете, так и в предназначенных для служебных объявлений газетах земель.


Члены Административного суда являются профессиональными судьями и независимы при осуществлении своих судейских обязанностей. Перед вступлением в должность они приносят присягу в том, что будут неуклонно соблюдать законы Австрийской Республики и добросовестно исполнять свои служебные обязанности. Председатель и заместитель председателя приносят присягу Федеральному президенту, остальные члены суда - Пленуму.


Регламентированы осуществление руководства, работа пленумов, сенатов (состоят, как правило, из пяти членов и выносят решение по конкретным правовым спорам), докладчиков, совещаний, голосование, деятельность справочного отдела.