Geum.ru

Ю. А. Тихомиров Административное право и процесс. Полный курс

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   33   34   35   36   37   38   39   40   ...   46
§ 3. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ


Сфера труда требует постоянного внимания государственных органов. В правовых актах о статусе Правительства РФ и правительств, губернаторов и глав администраций установлены в общей форме соответствующие функции. Наибольший объем деятельности падает на специальный орган, действующий в области совместной компетенции Федерации и ее субъектов.


В течение многих десятилетий в условиях Союза ССР это были Министерство труда и Государственный комитет Совета Министров по вопросам труда и заработной платы. В РФ в последние десятилетия действует то Министерство труда, то Министерство труда и социального развития. Сочетание этих функций не вполне удачное, тем более что некоторое время тому назад существовало Министерство социальной защиты, а ранее - Министерство социального обеспечения.


Нынешнее Министерство труда и социального развития выполняет в сфере трудовых отношений ряд важных функций регулирующего характера, связанных с нормированием труда и его оплаты, классификацией и тарификацией должностей, обеспечением охраны труда, расширением трудовых споров и нормативов. Законы типа КЗоТ, Основ законодательства об охране труда, о порядке разрешения коллективных споров и др. возлагают на соответствующие органы те или иные функции.


Рассмотрим одну из проблем. Государственное управление охраной труда заключается в реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда, разработке законодательных актов в этой области, а также требований к средствам производства, технологиям и организации труда, гарантирующим работникам здоровые и безопасные условия труда.


Государственное управление охраной труда осуществляет государственный орган, функции и полномочия которого в области охраны труда определяются Президентом РФ или по его поручению Правительством РФ.


Нормы и правила по охране труда, утвержденные этим государственным органом управления охраной труда, обязательны для исполнения на территории РФ всеми министерствами и ведомствами РФ, предприятиями всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности. Должностные лица государственного органа управления охраной труда имеют право беспрепятственного посещения предприятий всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности и доступа к необходимой информации.


Отраслевые министерства и ведомства РФ, а также концерны, ассоциации и другие объединения предприятий обязаны создавать службы охраны труда. Для организации работы по охране труда на предприятии создаются в случае необходимости службы охраны труда или привлекаются специалисты по охране труда на договорной основе. Структура и численность работников службы охраны труда определяются работодателем с учетом рекомендаций государственного органа управления охраной труда.


Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательных и иных актов об охране осуществляется федеральным органом надзора и контроля за охраной труда, а также соответствующими органами субъектов Федерации за охраной труда, не зависящими в своей деятельности от администрации предприятий и вышестоящих органов управления и действующими в соответствии с положениями, утверждаемыми в установленном порядке.


Должностные лица органов государственного надзора и контроля (государственные инспекторы) по охране труда имеют право беспрепятственно посещать любые предприятия, проводить расследования несчастных случаев на предприятиях, иметь доступ к необходимой информации, выдавать должностным лицам предприятий обязательные для исполнения предписания, приостанавливать эксплуатацию производственного оборудования и деятельность производственных подразделений, налагать штрафы на должностных лиц предприятий, виновных в нарушении законодательных и иных нормативных актов об охране труда. Решения должностных лиц органов государственного надзора и контроля, принятые в пределах предоставленных им полномочий, являются обязательными для исполнения предприятиями всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности.


Потребность создания системы социального партнерства в области социально-трудовых отношений, разрешения трудовых конфликтов в условиях перехода к рыночной экономике потребовали принятия в 1991 г. Указа Президента «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)».


Введено в практику ежегодное заключение на республиканском уровне генеральных соглашений по социально-экономическим вопросам между Правительством, полномочными представителями объединений работодателей и профсоюзов.


Признано целесообразным заключать трехсторонние отраслевые тарифные соглашения между органами государственного управления, профсоюзами и представителями собственников (работодателей), предусмотрев в них взаимные обязательства сторон, регулирующие социально-трудовые отношения в области организации, оплаты труда, социальных гарантий, найма и увольнения работников, обеспечивающие повышение эффективности производства, укрепление трудовой дисциплины, предотвращение трудовых конфликтов, а также соблюдение интересов трудящихся при проведении приватизации. Соглашения должны быть направлены на соблюдение экономически обоснованных соотношений между ростом оплаты труда с учетом реформы розничных цен и увеличением объемов выпускаемой продукции. Соглашения не должны ухудшать условий труда, нарушать социальные гарантии, установленные законодательством, и противоречить ему.


Министерствам и ведомствам, концернам, корпорациям, ассоциациям и другим объединениям независимо от форм собственности, получившим право отраслевого представительства, поручено создать для подготовки проектов соглашений отраслевые комиссии в составе работодателей и представителей профсоюзов. Республиканская комиссия определяет при необходимости конкретных представителей экономических, социальных и других государственных органов управления в работе отраслевых комиссий.


Для разрешения разногласий по соглашениям и возникшим трудовым спорам (конфликтам) республиканская и отраслевые комиссии вправе: осуществлять контроль за выполнением органами государственного управления, предприятиями, объединениями и организациями условий соответствующих соглашений; привлекать к работе по разрешению коллективных трудовых споров (конфликтов) руководителей и работников министерств и ведомств, ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий; вносить предложения о привлечении к ответственности должностных лиц, не обеспечивающих выполнение достигнутых соглашений по урегулированию трудовых конфликтов.


При Министерстве труда и социального развития РФ создана служба разрешения конфликтов, на нее возложен контроль за ходом выполнения заключенных соглашений, изучение причин возникновения трудовых споров и их устранение.


В настоящее время действует Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. Она образована Указом Президента РФ от 24 января 1992 г. «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» для заключения генерального соглашения, рассмотрения отраслевых тарифных соглашений и трудовых споров (конфликтов) в 1992 году. Положение о ней утверждено Правительством 20 февраля 1992 г.


Персональный состав комиссии может изменяться при соблюдении принципов паритетного представительства, полномочности, равноправия и взаимной ответственности сторон социального партнерства - представителей Правительства РФ, российских объединений профсоюзов и объединений предпринимателей (работодателей).


Целью комиссии является содействие проведению радикальных экономических реформ и обеспечение гражданского согласия, достигаемого посредством создания действенной системы социального партнерства с учетом экономических и социальных интересов работников наемного труда, предпринимателей (работодателей), всего населения РФ.


Основными задачами комиссии являются: подготовка и заключение генерального соглашения между Правительством РФ, российскими объединениями профсоюзов и объединениями предпринимателей (работодателей); осуществление контроля за ходом выполнения генерального соглашения, разрешение разногласий, возникших в ходе его выполнения, а также урегулирование вопросов отраслевых тарифных соглашений, по которым не достигнуто согласие; выявление причин возникновения конфликтных ситуаций в трудовых отношениях; урегулирование коллективных трудовых споров (конфликтов); проведение предварительных трехсторонних консультаций и обсуждение проектов нормативных актов РФ по экономическим и социально-трудовым вопросам; организация взаимодействия между аналогичными структурами государств - членов СНГ в установлении взаимовыгодных связей в сфере экономических, социальных и трудовых отношений.


Комиссия для выполнения возложенных на нее задач имеет право: осуществлять взаимодействие между профсоюзами, иными организациями и органами, представляющими интересы трудящихся, объединениями предпринимателей (работодателей), государственными структурами по проблемам экономического и социального развития общества и по разрешению коллективных трудовых споров (конфликтов); она может принимать решения по вопросам, входящим в ее компетенцию, которые обязательны для рассмотрения и реализации в установленные комиссией сроки органами государственного управления, профсоюзами, предпринимателями (работодателями).


Осуществляется контроль за выполнением условий генерального соглашения органами государственного управления, профессиональными союзами, предпринимателями (работодателями). Вносятся предложения о приостановлении или отмене действия решений органов государственного управления, профессиональных союзов, объединений предпринимателей (работодателей), а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, связанных с возможностью возникновения трудовых конфликтов.


Вносятся предложения о привлечении к ответственности должностных лиц, не обеспечивших выполнения достигнутых соглашений и решений, принятых во исполнение этих соглашений.


Новые условия организации и оплаты труда неизбежно привели к созданию новой системы трудоустройства и обеспечения занятости. Закон РСФСР «О занятости населения РСФСР» создал для этого необходимую юридическую базу. В настоящее время он действует в редакции ФЗ от 20 апреля 1996 г.


Четко определены права граждан на обеспечение занятости. Речь идет о праве на трудоустройство через посредничество государственной службы занятости; на бесплатную профессиональную консультацию, подготовку и переподготовку и получение соответствующей информации о трудоустройстве; на профессиональную деятельность за границей; на социальную поддержку в сфере труда, на получение пособия по безработице. Есть и право обжалования действий государственной службы занятости.


Государство предусматривает меры финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, направленные на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудящихся, создание новых технологий, поощрение создания малых предприятий и применения гибких режимов труда, повышение престижности сферы услуг и др.


Обеспечивается правовое регулирование занятости на основе обеспечения трудовых прав и предоставления гарантий. Особо подчеркнем: с целью содействия занятости разрабатываются государственные и региональные программы занятости. Осуществляется содействие добровольному переселению граждан и членов их семей с выделением соответствующих материальных и финансовых средств. Определяются территории приоритетного развития рабочих мест (льготное налогообложение предприятий и др., финансовая помощь).


Важно и то, что с целью выработки согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения на всей территории страны создается государственная служба занятости. Первичным звеном государственной службы занятости является районный, городской (районный в городе) центр занятости, деятельность которого финансируется за счет средств государственного фонда содействия занятости населения. Услуги, оказываемые государственной службой занятости населению, а также консультирование, обеспечение информацией работодателей о состоянии рынка труда предоставляются бесплатно.


В составе государственной службы создаются инспекции, осуществляющие контроль за исполнением государственными и общественными органами, предприятиями, организациями (независимо от форм собственности и хозяйствования) законодательства о правах граждан на труд и занятость. Служба занятости координирует деятельность бюро, агентств и иных организаций, оказывающих платные услуги в трудоустройстве граждан, в т.ч. за границей.


В этом же русле формируется механизм общественных работ. Согласно Положению об организации общественных работ, утвержденному Правительством РФ 14 июля 1997 г., эти работы, организуются органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.


Примечательно и в этой сфере сочетание внутренних и международных аспектов. Так, Конвенции и рекомендации МОТ «О трудовых статьях в договорах, заключаемых государственными органами власти», «Об организации службы занятости», «Трехсторонняя декларация принципов, касающихся многонациональных предприятий и их социальной политики» содержали обращения и отсылки к действиям национальных органов в соответствии с законодательством стран. Последние учитывали их в своих решениях и действиях.


Пенсионное обеспечение, оказание помощи социально незащищенным гражданам является важнейшей функцией органов социального обеспечения, действующих на уровне Федерации и ее субъектов. И именно здесь особенно велик объем работы низовых звеньев - отделов и служб районов и городов, занятых решением многочисленных финансовых, материальных и иных вопросов, организацией общественных работ, выплат пособий, дачей консультаций. Ведется подготовка и повышение квалификации социальных работников. В ряде городов успешно реализуются социальные программы.


Тате, в муниципальном районе «Проспект Вернадского» Западного округа Москвы успешно реализуется социальная программа с помощью различных организаций и населения. Полезны материалы и рекомендации научно-практической конференции «Человек: социальная политика, социальное партнерство», проведенной Академией труда и социального развития (См.: Человек: социальная политика, социальное партнерство. - М.: 1997).


В данной сфере особое значение приобретает сотрудничество государственных органов и профсоюзов, права которых весьма широки. Законодательство обеспечивает гарантии активной деятельности профсоюзов (См.: И.Д. Крылов. Законодательство России о профессиональных союзах. Права и гарантии деятельности. Основные законодательные акты. - М.: Профиздат, 1996). Нужны деловые контакты и с союзами потребителей, и с союзами ветеранов, и с другими общественными объединениями, каждое из которых как бы преломляет социальные интересы в разных сферах управления.


§ 4. УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ


Особое внимание государство уделяет управлению в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Ситуация здесь очень плохая, и ее исправление во многом зависит от эффективной системы охраны и обеспечения деятельности в данной сфере, в частности от организации управления. Слагаемыми системы являются три главных элемента.


Во-первых, Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», ФЗ «Об экологической экспертизе», названные Земельный, Водный, Лесной кодексы, ФЗ «О животном мире» и иные законы формируют прочный правовой фундамент регулирования управления и контроля (См.: Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. - М.: Норма, 1999). В данных законах определены функции, полномочия и взаимоотношения государственных органов, а также основные средства управления, регулирования и контроля. Так, ФЗ «Об экологической экспертизе» в ст. 5 установил соответствующие полномочия Президента России и федеральных государственных органов, в ст. 6 - вопросы ведения субъектов Федерации в данной области, в ст. 7 - права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа, в ст. 8 - полномочия территориальных специально уполномоченных органов, в ст. 9 - полномочия органов местного самоуправления.


Дело за тем, чтобы подобные полномочия были правильно и последовательно реализованы, Взаимодействие органов должно быть четким и деловым.


Во-вторых, важное значение имеет деятельность министерства или госкомитета в данной сфере. Приведем в качестве иллюстрации нормы Положения о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.


Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности, и наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей среды. Минприроды России при регулировании природопользования согласовывает и утверждает нормы и правила использования природных ресурсов, а также правила ведения хозяйственной и иной деятелъности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Для реализации своих полномочий Минприроды России создает территориальные органы в субъектах РФ, специализированные территориальные инспекции и другие органы и организации.


Организация управления меняется, когда создаются Министерство природных ресурсов и Комитет по охране окружающей среды. Акцент сделан на рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, что видно из перечня задач министерства и трех групп функций по их выполнению.


Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с действующим законодательством в пределах своей компетенции: осуществляет руководство своими территориальными органами и подведомственными организациями и контроль за их деятельностью; создает, реорганизует, ликвидирует в установленном порядке свои территориальные органы и подведомственные организации и утверждает их положения и уставы,; назначает на должность и освобождает от должности руководителей указанных органов и организаций, заключает, изменяет и расторгает с ними контракты; обеспечивает в установленном порядке проведение учета, отчетности и контрольно-ревизионной работы в подведомственных организациях; утверждает проектную документацию на работы и объекты, по которым выступает государственным заказчиком; организует подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров для системы министерства; участвует в разработке, заключении и выполнении отраслевых (тарифных) соглашений в соответствии с действующим законодательством; присваивает ведомственные почетные звания, а также награждает передовых работников; утверждает в установленном порядке инструкции, правила, методические и нормативно-технические документы в области изучения, учета, воспроизводства, использования и охраны недр и водных объектов; запрашивает и получает в установленном порядке от органов исполнительной власти, пользователей водными объектами и недрами информацию о работах по геологическому, водохозяйственному, экономическому и иному изучению и использованию недр и водных объектов, а также о соблюдении предусмотренных лицензиями условий пользования ими; прекращает, приостанавливает или ограничивает в установленном законодательством порядке пользование участками недр и водными объектами; осуществляет в установленном порядке государственный контроль за соблюдением требований законодательства о недрах, водного законодательства организациями независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, гражданами и дает в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания; предъявляет в установленном порядке в суд или арбитражный суд иски о возмещении убытков, причиненных в результате нарушения законодательства о недрах и водного законодательства; рассматривает в порядке, предусмотренном законодательством, дела об административных правонарушениях в области недропользования и водопользования.


Утверждаются программы и планы действий в сфере экологии. Так, было принято Постановление Правительства РФ «О плане действий Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды на 1994-1995 годы». В целях создания необходимых условий для реализации Основных положений государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечения устойчивого развития утвержден план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994-1995 гг. в качестве первого этапа реализации указанных Основных положений. Рекомендовано органами исполнительной власти субъектов РФ разработать с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и утвердить для соответствующих территорий региональные планы действий и программы работ по реализации Основных положений, определив в них конкретные мероприятия, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных источников финансирования.


Программные мероприятия позволяют увязывать действия не только государственных органов, но и организаций разных видов собственности. Они служат нормативной ориентации для всех работников, должностных лиц, для всего населения. Импульсы подобных актов очевидны.


Так, 3 апреля 1996 г. принят Закон Санкт-Петербурга «Об экологическом фонде Санкт-Петербурга». Основными задачами экологического фонда являются: финансирование программ и научно-технических проектов по улучшению качества окружающей природной среды Санкт-Петербурга и обеспечению экологической безопасности населения Санкт-Петербурга; аккумуляция средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ; экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов; финансирование строительства природоохранных сооружений; финансирование мероприятий по возмещению потерь в окружающей природной среде и компенсации причиненного ей вреда.


Фонд образуется за счет средств, поступающих от юридических лиц и граждан, в т.ч. за счет: платежей за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения; сумм, полученных по искам о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде, и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции; добровольных взносов юридических лиц и граждан, в т.ч. иностранных юридических лиц и граждан; иных доходов.


Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области ведет учет плательщиков и сумм взимаемых платежей за загрязнение окружающей природной среды, получает от плательщиков необходимые для формирования фонда сведения и расчеты по установленным им формам, осуществляет проверку полноты, внесения причитающихся средств, достоверности предоставленных сведений.


Средства фонда используются: на финансирование разработок и реализацию программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей -природной среды и обеспечение экологической безопасности населения Санкт-Петербурга; развитие материально-технической базы территориальных органов государственного надзора за состоянием окружающей природной среды Санкт-Петербурга; научно-технические исследования, разработку, внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий; финансирование строительства и реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых юридическими лицами и гражданами; долевое участие Санкт-Петербурга в осуществлении межрегиональных природоохранных программ; осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, утраченных в результате загрязнения природной среды; выплату компенсационных сумм гражданам в порядке возмещения вреда, причиненного их здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду; развитие экологического воспитания и образования, осуществление международного сотрудничества и иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды; поощрение работников предприятий, учреждений и организаций, добившихся положительных результатов в природоохранной деятельности, а также работников и общественных инспекторов территориальных органов государственного надзора за состоянием окружающей природной среды Санкт-Петербурга.


Из фонда на счет Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области для его содержания, развития материально-технической базы, а также для поощрения его сотрудников ежемесячно направляются 5% от суммы платежей за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.


Расходование средств фонда осуществляет администрация Санкт-Петербурга, которая: представляет смету доходов и расходов фонда на утверждение в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; распоряжается средствами фонда в рамках его сметы, утвержденной Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; осуществляет контроль за использованием средств фонда; организует ведение бухгалтерского учета и отчетности фонда в установленном порядке; перераспределяет в течение текущего года средства фонда между статьями сметы расходов, но не более 5% от объема средств статьи.


Для координации работы по составлению расходной части сметы фонда администрацией Санкт-Петербурга создается координационный совет. Координационный совет определяет приоритетность предлагаемых к финансированию природоохранных программ, проектов и мероприятий, согласовывает проект сметы доходов и расходов фонда; обладает полномочиями комиссии по регулированию платежей, реализуемых в порядке, установленном распоряжением мэра Санкт-Петербурга.

Следует особо подчеркнуть: государственные органы должны строго регулировать соблюдение правовых норм в сфере экологии, четко взаимодействовать между собой и применять меры ответственности к виновным юридическим и физическим лицам. Пока же этого нет.

В данной сфере применяются разные способы взаимодействия разных структур. Хорошей иллюстрацией к этой теме служит опыт США по достижению компромисса в сфере торговли выбросами. Очевидна значимость взаимодействия правительства, промышленных предприятий и НПО (неправительственных организаций) в разработке любых основополагающих программ защиты окружающей среды,, таких как торговля выбросами.

Роль Правительства:

а) выдача разрешений

- основываясь на оговоренный уровень максимально допустимых выбросов,

б) ведение официальной регистрации

- отслеживание текущих выбросов в открытой и поддающейся проверке форме

- проверка у «рыночных игроков» необходимого количества разрешений на покрытие выбросов в) основные принуждающие полномочия. Роль промышленных предприятий:

а) они «рыночные игроки»

б) они должны контролировать, измерять и сообщать свои текущие выбросы в открытой и поддающейся проверке форме

в) поддержание необходимого количества разрешений для покрытия своих текущих выбросов

г) они <(играют» на рынке для выполнения законодательства с наименьшими затратами.

Роль НПО:

а) представление общественных интересов

б) обеспечение целостности системы окружающей среды.

- первыми осознать проблему окружающей среды и довести ее до внимания создателей программы

- помочь выбрать общую цель


г) сосредоточиться на выполнении законодательства и продолжающемся прогрессе - всегда просить большего.