Діагностичний інструмент з питань контролю показників місцевих фінансів
| Вид материала | Документы |
- Доцент Пилипів В. В. Орієнтовний перелік питань до підсумкового контролю з дисципліни, 67.25kb.
- Органами влади І управління заходи І прийоми у сфері місцевих фінансів, або тактика, 85.06kb.
- Звіт державної податкової адміністрації у Житомирській області про проведену роботу, 2037.85kb.
- Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, банківської діяльності, податкової, 30.88kb.
- Сновних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання, 72.59kb.
- «Місцеві фінанси», 51.93kb.
- Проект затверджено, 146.6kb.
- Рішенням Комітету Верховної Ради України з питань фінансів І банківської діяльності, 699.52kb.
- Міністерство фінансів україни, 172.76kb.
- Міністерство фінансів україни, 757.76kb.
| СФЕРА або ОБЛАСТЬ (з посиланням на відповідну Рекомендацію) | ДІЯЛЬНІСТЬ, ІНДИКАТОР | ПІДТВЕРДЖЕННЯ/ ДОКУМЕНТИ | БАЛ |
| І. Удосконалення фінансової системи та посилення фінансової автономії | |||
| 1. Засоби та характеристики фінансової системи | |||
| Загальна відповідальність уряду за надання адекватних фінансових ресурсів для діяльності місцевих та регіональних влад. Фінансове здоров’я та стабільність системи місцевого самоврядування залежить від природи її фінансування та системи дотацій для забезпечення виконання повноважень органів місцевого самоврядування. Система місцевих фінансів розрізняє наступні категорії ресурсів, які використовуються для:
Обов’язки національного уряду полягають в постійному удосконаленні елементів фінансової системи, включаючи подолання окремих фінансових труднощів. | Фінансовий кодекс або органічні закони, що мають бути затверджені парламентом Щорічний бюджет та/або зміни до нього | 0-10 |
| Національний уряд готує офіційний документ, який встановлює структуру на основі рекомендацій та звітів Ради Європи, відповідно до вимог національного законодавства, що включає наступні елементи:
Встановлення мінімальних стандартів послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, з метою оцінки ресурсів, необхідних для їх фінансування. Центральна влада підтримує функціонування та належне виконання делегованих повноважень органів місцевого самоврядування. | Існує офіційне видання з визначеними індикаторами. Встановлені мінімальні стандарти (див. І. 5) Список кодів функціональної класифікації бюджетної інформації є доступним у друкованій або електронній версії | 0-10 |
|
| а) наявні посібники (навчальні та методичні) | 0-10 |
| б) встановлені правила щодо ухвалення нових повноважень та їх фінансування | б) чіткі законодавчі правила:
| 0-10 | |
| в) пропозиції мають містити наступні компоненти:
| в) пропозиції, які відповідають вимогам, Видки, які викликали додаткові витрати, але пройшли по законодавству через відсутність затверджених пропозицій. Дані щодо державного бюджету: заплановані та фактичні показники в таблиці функціональної класифікації державного бюджету, які демонструють нову систему розподілу ресурсів. | 0-10 | |
|
| Детальні правила в бюджетному законодавстві щодо підготовки та затвердження бюджету. Держава оприлюднює свої бюджетні зобов’язання. | 0-10 |
| б)національним урядом готуються звіти щодо оцінювання ефективності діяльності органів місцевого самоврядування з питань надання послуг (R17) | Державний бюджет включає:
| 0-10 | |
| в) детальні оцінки готуються органами центральної виконавчої влади щодо існуючої макроекономічної ситуації (R18) | Державний бюджет включає:
| 0-10 | |
| Законодавство із зобов’язаннями щодо розвитку стандартів встановлюється на центральному рівні. Стандарти встановлені та /або затверджені національним урядом мають включати:
| Секторальна стратегія, яка визначає національні потреби та пріоритети щодо роботи на наступні 3-5 років. Кількість методичних рекомендацій, які встановлюють діючі стандарти. Частка методичних рекомендацій з питань основних послуг (по відношенню щодо загальної кількості методичних рекомендацій з усіх послуг. Детальна секторальна політика, процедури та стандарти надання послуг. Посібник з питань бюджетної політики, який має визначити:
| 0-10 |
| 2. Загальні засади розробки та затвердження бюджету | |||
| Підготовка бюджету, його затвердження та виконання, є етапами одного процесу, за реалізацію якого відповідають органи влади з різними повноваженнями. Існує законодавство щодо забезпечення автономії місцевого самоврядування та децентралізації Довідково Оскільки ухвалення бюджету є одним з найбільш важливих повноважень органів місцевого самоврядування, необхідно детально вивчити усі його деталі. Правила виконання бюджету мають враховувати повноваження та пріоритети діяльності органів місцевого самоврядування. Центральні органи державної влади надають необхідної підтримки місцевим владам, що є інструментом непрямого контролю.
| Послідовність рішень ухвалених відповідними органами на центральному і місцевому рівнях. «Посібник (рекомендації) щодо бюджетного процесу та з питань виконання бюджету» | 0-10 |
| Обов’язки учасників бюджетного процесу (відповідно до їх повноважень в системі місцевого самоврядування):
| Загальні правила бюджетного процесу закладають принципи розподілу повноважень . | 0-10 | |
| Чіткі процедури з питань підготовки бюджетних пропозицій | Встановлені загальні правила бюджетного процесу. Акти центральних органів влади, які встановлюють вимоги щодо позицій усіх суб’єктів з питань реалізації бюджетного процесу. | 0-10 | |
| Встановлено детальну процедуру прийняття рішень з питань розробки та впровадження бюджету, включно з визначенням проміжних етапів та термінів (бюджетні процедури). | Загальні правила бюджетного процесу створюють систему. Центральні органи влади визначають діяльність для встановлення вимог. | 0-10 | |
| Система відповідних стандартів та інструкцій, ухвалені місцевими радами (див. R.5) | Ухвалені чіткі нормативно-правові акти з цих питань. | 0-10 | |
| Основні компоненти та вимоги, які впливають на формування збалансованого бюджету. | Законодавство встановлює правила підготовки та впровадження збалансованого бюджету у довгостроковій перспективі. | 0-10 | |
| The nature and criteria of appropriations or voting units, in respect of accountibility. The nature of “voting unit” clarifies the content and criteria of entitlement. Central measures specify the details. They connect to delegated services. The subject of voting units can be different, like pure input based; input based, with a focus on performance; output based (However it is recommended to use the same approach for all voting units.) | Exact legislation to specify the criteria of voting units/budget appropriations. Some manual is avaliable to support the setting up of voting units, according the requirement of accountibility. | 0-10 | |
| Національне законодавство визначає норми для реалізації місцевого бюджетного процесу. | Відповідне законодавство Чіткі законодавчі норми з достатнім періодом часу для підготовки відповідних рішень. | 0-10 | |
| Питання, які підлягають контролю під час фази впровадження (R30) | Законодавство встановлює процедури бюджетного процесу на місцево рівні: Ці процедури мають створювати можливість для маневру щодо:
| Загальні правила бюджетного процесу, які вказують на певні вимоги та індикатори. | 0-10 |
| Правила, які можуть бути затверджені органами місцевого самоврядування (R6) | В законодавстві мають бути визначені правила щодо:
| Загальні правила бюджетного процесу, які вказують на певні вимоги та індикатори. | 0-10 |
| Правила щодо термінів ухвалення місцевих бюджетів (R31) | Можливість делегування повноважень щодо прийняття бюджету. Затвердження рахунків (звітів) іншим ніж виборний представницький орган міської влади. | делегування повноважень з питань місцевих бюджетів не може бути здійснено рішенням органу влади нижчого рівні, ці рішення мають затверджуватись радою. | 0-10 |
| Заборона делегування повноважень щодо встановлення правил бюджетного процесу (R5) | |||
| 3. Загальні правила щодо виконання бюджету | |||
| У законодавстві мають бути визначені основні правила щодо виконання бюджету та механізмів звітності (R4, R5) |
| Загальні правила бюджетного процесу, які вказують на вимоги, визначені як індикатори. | 0-10 |
| | б) визначити елементи звітності:
| Загальні правила бюджетного процесу, які вказують на вимоги, визначені як індикатори. | 0-10 |
| | в) встановити основи внутрішнього фінансового контролю як одного з головних принципів ефективного фінансового управління:
| Загальні правила бюджетного процесу, які вказують на вимоги, визначені як індикатори. | 0-10 |
| Правила щодо перенесення (використання) невикористаних фондів (R7) | Заохочення для заощадження бюджетних коштів для використання їх для стратегічних завдань в майбутньому, замість витрачання їх на непотрібні цілі:
| Загальні правила переносу коштів (ресурсів) Правила з питань обліку бюджетних ресурсів та розрахунку операцій Листок розрахунків Рішення органів місцевого самоврядування Приклади обмежень з боку центральних влад та їх причини | 0-10 |
| ІІ. Обмеження місцевої фінансової автономії – Загальні принципи | |||
| 1. Місцеві влади повинні мати повноваження в рамках відповідної системи реалізації національної економічної політики (R1) |
| Загальнодержавна економічна політика Принципи національної економічної політики із поясненням відповідних економічних показників, визначених для місцевих бюджетів (визначення суми субвенцій, дотацій та ін.) | 0-10 |
| 2. Узгодженість з автономією органів місцевого самоврядування | |||
| а) усі заходи мають здійснюватись в рамках, визначених законом, і не повинні загрожувати принципам місцевої автономії (R8) | Фінансова система обумовлює фактичні макроекономічні умови, окрім виключних На національному рівні встановлено законодавчі та інші норми (правила), які мають забезпечити стабільність системи місцевих фінансів. Внесення змін до цих правил дозволено лише у виняткових випадках. | Загальні правила бюджетного процесу | 0-10 |
| б) Обмеження стосовно певної діяльності органів місцевого самоврядування не повинні носити каральний (дискримінаційний) характер (R15) | Обмеження, мають на меті підтримати фінансову стабільність. Введення обмежень має врахувати макроекономічні цілі: Обмеження для органів місцевого самоврядування не повинно мати наслідком збільшення ресурсів центральних органів влади, воно має бути спрямовано на зменшення потенційного боргу. | Принципи економічної політики, які можуть бути введені та їх вплив на діяльність органів місцевого самоврядування. | 0-10 |
| в) Обмеження повинні базуватись на об’єктивних, прозорих критеріях, які можна перевірити (R10) | Обмеження повинні ґрунтуватись на відповідних показниках, визначених в (бюджетному) законодавстві. Правила введення обмежень оприлюднюються із наведенням відповідних прикладів | Керівні принципи, встановлені центральними органами державної влади, які визначають відповідні правила. | 0-10 |
| г) Заходи щодо введення обмежень можуть бути загальними (застосовуватись до усіх рівнів публічної влади) або спеціальними (R9) | Мають бути визначені чіткі цілі для загальних обмежень. Мають бути визначені чіткі цілі та рівні влади, по відношенню до яких мають або можуть бути застосовані спеціальні обмеження. | Документ, який готується відповідним органом центральної влади, який визначає:
| 0-10 |
| д) Центральними владами мають проводитись перевірки з метою визначення доцільності та ефективності введення обмежень (R12, 13) | Рішення щодо введення обмежень має містити положення про часові рамки та регулярність перевірок. | Відповідні рішення та вимоги до обмежень. | 0-10 |
| є) Необхідно уникати прямих обмежень, які можуть мати негативний вплив на фінансову автономію органів місцевого самоврядування, та використовувати інші, більш гнучкі заходи врядування. | Бажано розвивати рівень самоврядування та автономії органів місцевого самоврядування. | Основні засади державної політики у цій галузі. | 0-10 |
| е) Необхідно уникати обмежень (прямого контролю) повноважень, відповідальність за виконання яких покладено на центральні та місцеві влади (R29) | Закріплені в законодавстві правила виконання бюджету визначають такі випадки. | Бюджетне законодавство. | 0-10 |
| 3. Послідовність обмежень у досягненні їх початкових цілей | |||
| Обсяг застосованих обмежень із урахуванням елементів сталого розвитку та фінансової автономії органів місцевого самоврядування встановлюється законом. | Бюджетне законодавство, що визначає процедуру введення обмежень. | 0-10 |
| б) Нерегулярні обмеження повинні слугувати цілям економічної політики.(R11) | Перед ухваленням будь-яких рішень щодо нерегулярних обмежень проводяться консультації з органами місцевого самоврядування. Доступність інституціональних механізмів для проведення діалогу, консультацій з питань введення обмежень. Співробітництво між органами влади різних рівнів з питань введення обмежень. | Механізми попередніх консультацій та основних засад співробітництва мають бути в ідеалі закладені в законодавстві. | 0-10 |
| 4. Обмеженя мають слугувати фінансовому здоров’ю та уникненню фінансових ризиків | |||
| Ліміт витратної частини бюджету має відповідати принципу збалансованого бюджету. | Бюджетне законодавство Правила фінансового обліку та звітування з питань виконання бюджету на місцевому рівні Правила фінансового обліку з питань виконання бюджету на місцевому рівні | 0-10 |
| б) Розмежування поточного та загального бюджету (R24) | Органи місцевого самоврядування повинні мати право отримувати позики для фінансування капітальних видатків (інфраструктурних проектів). Поточні видатки місцевих бюджетів мають фінансуватись за рахунок поточних доходів, окрім випадків використання короткострокових готівкових позик. Одночасно поточні видатки мають фінансуватись за рахунок власних (звичайних) ресурсів, за виключенням особливих ситуацій, викликаних фінансовою кризою та іншими надзвичайними ситуаціями. (R35, R37) | Бюджетне законодавство Правила фінансового обліку та звітування з питань виконання бюджету на місцевому рівні Правила фінансового обліку з питань виконання бюджету на місцевому рівні | 0-10 |
| в) Держава не повинна подавати гарантії під кредити, які надаються органам місцевого самоврядування.(R34) | Правила щодо отримання позик встановлені відповідним законодавством | Бюджетне законодавство Законодавчі та інші нормативно-правові акти з питань бюджету Правила фінансового аудиту, обліку фінансових ресурсів | 0-10 |
| г)Існує можливість перенести (розподілити в часі) дефіцит місцевих бюджетів | Правила, встановлені в законодавстві щодо підтримки фінансування дефіциту місцевих бюджетів та розподілу протягом певного періоду часу. | Бюджетне законодавство Законодавчі та інші нормативно-правові акти з питань бюджету Правила фінансового аудиту, обліку фінансових ресурсів | 0-10 |
| д) Діючі законодавчі норми мають забезпечити прозорість системи місцевих фінансів та зменшення фінансових ризиків.(R22) | Законодавчі норми, які встановлюють відповідні обмеження задля зменшення фінансових ризиків. | Бюджетне законодавство Законодавчі та інші нормативно-правові акти з питань бюджету Правила фінансового аудиту, обліку фінансових ресурсів | 0-10 |
| е) Дії місцевих та регіональних влад, які можуть бути кваліфіковані як спекулятивні, мають бути заборонені.(R21) | Встановлені правила щодо визначення дій, які можуть бути кваліфіковані як спекулятивні. | Бюджетне законодавство Законодавчі та інші нормативно-правові акти з питань бюджету Правила фінансового аудиту, обліку фінансових ресурсів | 0-10 |
| є) Інвестиції в фондовий ринок повинні управлятись професійно. (R21) | Наявні офіційні посібники, матеріали тренінгів роз’яснюють зобов’язання та ризики інвестування у фондовий ринок, та надають поради, коли потрібна професійна консультація. | Навчальні посібники, програми, документи навчальних семінарів (тренінгів). | 0-10 |
| ж) Законодавство має встановлювати критерії та визначати типи майна, які можуть бути використані в якості застави.(R23) | Норми законодавства встановлюють:
| Бюджетне законодавство Законодавчі та інші нормативно-правові акти з питань бюджету Правила фінансового аудиту, обліку фінансових ресурсів | 0-10 |
| з) Обсяг позик (дефіциту місцевих бюджетів) може встановлюватись у відповідності до обсягу власних ресурсів органів місцевого самоврядування.(R24) | Законодавством мають бути встановлені чіткі, вимірювані показники обсягу позики. Вони мають містити обмеження щодо муніципального боргу та його обслуговування протягом кожного бюджетного року, зокрема, обмеження, які можуть бути введені. | Обмеження відповідно до доходів місцевих бюджетів Обмеження відповідно до видатків місцевих бюджетів Обмеження відповідно до обсягів позики місцевих бюджетів | 0-10 |
| 5. Чіткі правила та процедури вирішення можливих проблем у галузі місцевих фінансів | |||
| a) Правила втручання органів центральної влади при виникненні проблемних ситуацій.(R38) | Норми законодавства визначають, що втручання центральних органів державної влади має носити епізодичний характер, а борги покриватись з місцевого бюджету. Органи центральної влади визначають сценарії можливого втручання при виникненні проблемних ситуацій. | Нормативно-правові акти щодо банкрутства та неплатоспроможності розроблені центральною владою. | 0-10 |
| б) Сценарій втручання повинен підсилити відновлення системи місцевих фінансів.(R40) | При виникненні структурних проблем в системі місцевих фінансів, органи центральної влади мають втрутитись не тільки для вирішення проблеми (виділення коштів), але й вирішити проблеми виникнення цієї проблемної ситуації. | Нормативно-правові акти щодо банкрутства та неплатоспроможності розроблені центральною владою. Відповідні висновки оприлюднюються у звіті про виконання щорічного бюджету | 0-10 |
| в) При виділенні коштів для вирішення фінансових проблем місцевих влад слід розрізняти надзвичайні ситуації та структурні проблеми (дефіцит місцевих коштів). (R39, R41) |
а) викликані проблемним менеджментом на місцевому рівні б) природними катастрофами
| Бюджетне законодавство Нормативно-правові акти щодо банкрутства та неплатоспроможності розроблені центральною владою. Державний бюджет передбачає спеціальні фонди або бюджетні програми для фінансування особливих потреб. | 0-10 |
| г) Сценарій втручання органів державної влади має бути розроблений з урахуванням місцевої специфіки.(R42) | План заходів включає консультації між центральним та місцевим рівнями щодо обсягів та графіку надання державної допомоги та власних дій органів місцевого самоврядування. | Бюджетне законодавство Нормативно-правові акти щодо банкрутства та неплатоспроможності розроблені центральною владою. | 0-10 |
| III. Механізми визначення фінансових труднощів місцевого рівня та засоби контролю | |||
| 1. Система фінансового моніторингу повинна обслуговувати як місцеві, так і центральні потреби. | |||
| Центральні влади розробляють основні елементи системи моніторингу (R32) | Бюджетний кодекс чи інші нормативно-правові акти визначають наступні елементи:
Очікується обмеження щодо внесення змін до моніторингової системи тому, що вона створює засади місцевої системи Є доцільним визначити незалежний компетентний орган для вироблення рекомендації щодо функціонування системи публічних фінансів з метою недопущення невиконання центральними владами власних повноважень щодо оновлення та покращення фінансової системи. | Уніфіковані системи класифікаторів (нормативів) розробляються з урахуванням вимог бюджетного та фінансового законодавства. Система нормативів (класифікаторів) враховує особливості системи місцевого самоврядування. Правила підготовки бюджету визначають відповідні обов’язки та рекомендації, зокрема правила підготовки звітів. Закріплені в законодавстві правила щодо здійснення моніторингу та інших процедур бюджетного процесу. | |
| Роз’яснення значення забезпечення принципу прозорості при розробці та впровадженні актів органів місцевого самоврядування з питань бюджетної політики (R51) | Офіційні посібники, навчальні матеріали, які надають інформацію щодо системи звітності для органів місцевого самоврядування, мають бути легкими для сприйняття та надавати чіткий та всеохоплюючий огляд бюджетної системи на основі порівняльного аналізу. Він також включає приклади для розуміння шляхів здійснення та виявлення ризиків. Посібники мають містити ідеї щодо залучення громадян для виявлення потреб та обговорення можливостей їх бюджетного фінансування (R55) | Бюджетний кодекс Офіційні публікації органів влади; Навчальні матеріали | |
| Моніторинг має підсилити відповідальність місцевих влад з питань надання послуг (R54) | The overall budgeting approach and legislation set up the subject of budget appropriation and voting units. Performance based system is preferred to input based one. To strengthen the idea of performance based system, the followings are avaliable:
Background information The approach and culture of an output based budgeting system is total different to the traditional input based system. It is necessary to understand the differences between them. The migration is a long term process, which needs proper preparation and trainings. | Залежно від етапу можуть бути використані наступні заходи: Дослідження, звіти з питань можливих шляхів реалізації; Рішення, ухвалені на національному рівні План дій щодо реалізації заходів Заходи щодо ознайомлення громадян з ініціативами органів влади; Внесення змін до законодавства; Проведення тренінгів, підготовка навчальних матеріалів, поширення кращих практик Моніторинг ефективності діяльності у галузі місцевих фінансів. | |
| 2. Заходи щодо виявлення ризиків | |||
| а) Визначення ризиків (R32) | Елементи ефективного фінансового менеджменту закріплені в законодавстві, серед яких слід визначити наступні:
| Елементи моніторингових систем з питань виявлення ризиків Законодавство, яке визначає структуру системи попередження виникнення ризиків. | 0-10 |
| 3. Відповідальність за рішення та діяльність | |||
| Дотримання належної якості та точності інформації з питань фінансів та бюджету. (R25) | У загальному бюджетному законодавстві є перелік певних пунктів для центрального та місцевого рівнів щодо забезпечення подання обов’язкових частин проекту бюджету. Поряд із загальними правилами дані пункти обумовлюють основу відповідальності. Довідково Зовні досить складно визначити чи центральні або місцеві влади виконують всі повноваження, а відомості звітів щодо виконання бюджету та фінансові показники є точними.Але ця інформація передбачає гарантії виконавчих органів щодо точності таких документів. | Загальне бюджетне законодавство, звітні документи | 0-10 |
| б) Службовці (посадові особи) мають демонструвати свою неупередженість при виконанні своїх повноважень.(R26) | Принципи нейтральності та неупередженості мають бути одними з основних у діяльності службовців, які повинні бути незалежними від будь-яких політичних сил та позбавлені неформального тиску з боку центральних органів державної влади. | Національне законодавство Кодекс етики Кимінальний кодекс Заходи щодо виявлення можливих шляхів для удосконалення чинного законодавства з цих питань. | 0-10 |
| 4. Постійний розвиток людських ресурсів | |||
| Визначення конкретних потреб депутатів місцевих рад у навчанні (R27) | Рекомендується організувати навчання:
| Система організації навчання. Стратегії організації навчання, які враховують усі види навчальних потреб; Норми законодавства, які забезпечують професійність існуючої системи навчання; Належні інструменти моніторингу системи навчання. | 0-10 |
| Постійне визначення потреб навчанну для службовців органів місцевого самоврядування (R27) | Розуміння спільних повноважень обраних посадових осіб та службовців. Пояснення цілей та змісту можливих змін у законодавстві. Розвиток професійних навичок. | Система організації навчання. Стратегії організації навчання, які враховують усі види навчальних потреб; Норми законодавства, які забезпечують професійність існуючої системи навчання; Належні інструменти моніторингу системи навчання. | 0-10 |