Діагностичний інструмент з питань контролю показників місцевих фінансів

Вид материала

Документы

Содержание Рекомендація 1 (2005) Комітету Міністрів Ради Європи про фінансові ресурси місцевих та регіональних влад Додаток до Рекомендації 1 (2005) 2. Загальні принципи 3. Керівні принципи місцевого оподаткування

Подобный материал:

• Доцент Пилипів В. В. Орієнтовний перелік питань до підсумкового контролю з дисципліни, 67.25kb.
• Органами влади І управління заходи І прийоми у сфері місцевих фінансів, або тактика, 85.06kb.
• Звіт державної податкової адміністрації у Житомирській області про проведену роботу, 2037.85kb.
• Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, банківської діяльності, податкової, 30.88kb.
• Сновних підходів до запровадження програмно-цільового методу складання та виконання, 72.59kb.
• «Місцеві фінанси», 51.93kb.
• Проект затверджено, 146.6kb.
• Рішенням Комітету Верховної Ради України з питань фінансів І банківської діяльності, 699.52kb.
• Міністерство фінансів україни, 172.76kb.
• Міністерство фінансів україни, 757.76kb.

Рекомендація 1 (2005) Комітету Міністрів Ради Європи про фінансові ресурси місцевих та регіональних влад

(ухвалена 19 січня 2005 року)


Комітет Міністрів у відповідності з положеннями статті 15.b Статуту Ради Європи,

Беручи до уваги той факт, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами з метою захисту ідеалів і принципів, які є їх загальним надбанням, а також сприяння їх економічному і соціальному розвитку; з огляду на те, що ця мета може здійснюватись, зокрема, шляхом прийняття спільних дій в економічній, соціальній, правовій та адміністративній галузях;

Зважаючи на те, що місцеве самоврядування передбачає певний рівень фінансової автономії;

Зважаючи на положення статті 9 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, яка на сьогодні ратифікована переважною більшістю держав-членів Ради Європи;

Беручи до уваги:

• Резолюцію про місцеві фінанси, ухвалену Конференцією європейських міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне врядування (м. Лісабон, 1996 р.);
  
• Рекомендацію 1 (2004) Комітету Міністрів про фінансове та бюджетне управління на місцевому та регіональному рівнях;
  
• наступні робочі звіти Керівного комітету з питань місцевої та регіональної демократії (CDLR):
  

• Місцеві фінанси в Європі (1997);
  
• Обмеження щодо місцевого оподаткування, фінансового вирівнювання та методів розрахунку загальних субвенцій (1998);
  
• Вплив на фінансову самостійність місцевих та регіональних влад в результаті обмежень, встановлених на європейському рівні щодо національного (державного) боргу (2000);
  
• Методи оцінки витратних потреб та надходжень органів місцевої влади (2001);
  
• Ризики, що виникають у зв'язку з фінансовими зобов'язаннями органів місцевої влади (2002 рік);
  
• Вихід місцевої та регіональної влади зі скрутного фінансового становища (2002);
  
• Бюджетні процедури та бюджетне управління на рівні місцевих органів влади (2002 рік);
  

• Рекомендацію 79 (2000) Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи, яка була прийнята у зв'язку з контролем за впровадженням Європейської хартії місцевого самоврядування, зокрема з питань аналізу повноважень місцевих влад до їх фінансових ресурсів.
  

З огляду на те, що місцеве оподаткування, державні субвенції і механізми фінансового вирівнювання повинні бути адаптовані до потреб місцевих громад з тим, щоб органи місцевого самоврядування могли функціонувати якомога більш ефективно, з урахуванням правил і кодексів поведінки, які застосовуються на національному рівні;

З огляду на те, що шляхи вирішення фінансових проблем місцевих органів влади повинні бути адаптовані до особливостей кожної країни (з урахуванням структури, територіальної організації, розподілу повноважень між різними рівнями управління і традицій);

З огляду на те, що ця рекомендація, яка була спеціально розроблена для місцевих органів влади, може також застосовуватись, після внесення необхідних змін, до самоврядних регіональних органів влади, та згадуючи в цьому відношенні Гельсінську фінальну декларацію про регіональне самоврядування, яка була прийнята на конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне врядування у 2002 році;

З огляду на те, що зміни, які відбулися з моменту її прийняття, виправдовують заміну Рекомендації 14 (2000) Комітету Міністрів Ради Європи про місцеві податки, фінансове вирівнювання та субвенції місцевим органам влади даною Рекомендацією;

Рекомендує урядам держав-членів:

1. забезпечити справедливий розподіл фінансових ресурсів між різними рівнями влади, з урахуванням повноважень, що можуть змінюватись, а також економічних умов;

2. гарантувати місцевим органам влади систему фінансування їх витрат, яка ґрунтується на наступних принципах:

• Ресурси місцевих органів влади та правила їх розподілу мають бути відповідними вимогам ефективного виконання владою своїх повноважень;
  
• Місцеві органи влади мають право в рамках національної економічної політики мати достатню кількість власних ресурсів;
  
• Значна частина трансфертів, і, як правило, власних ресурсів органів місцевого самоврядування, не повинні бути зарезервовані для конкретних цілей;
  
• Розмір державної субвенцій повинен бути справедливим, прозорим та передбачуваним; з метою досягнення більшої справедливості правила розподілу фінансових ресурсів повинні бути стабільними, недискримінаційними та обов’язковими для усіх випадків;
  
• Фінансова система вирівнювання повинна дозволити місцевим органам влади забезпечувати своїх громадян, якщо вони того побажають, різними рівнями послуг в обмін на різні рівні оподаткування та зборів; така система повинна враховувати як відмінності у фінансових можливостях органів місцевого самоврядування, так і відмінності в їх потребах стосовно витрат;
  
• Якщо вимоги національної економічної політики цього потребують, повинні бути вжиті заходи для забезпечення того, щоб система фінансування місцевих органів влади узгоджувалась в цілому з даними вимогами; такі заходи повинні:
  

1. не бути непропорційними до вимог, про які йде мова;
   

б) бути предметом переговорів з відповідними органами влади або їх представниками;

в) бути впроваджені в рамках закону;

• Конкретні обмеження, які застосовуються до невеликої кількості місцевих органів влади, повинні бути скасовані, як тільки це дозволяє конкретна ситуація.
  

3. Огляд - у разі необхідності - правової та адміністративної структури місцевих податків та субвенцій місцевим органам влади з метою сприяння поліпшенню якості послуг, а також правової та адміністративної структури фінансового вирівнювання з тим, щоб забезпечити справедливість і солідарність між різними рівнями влади, особливо з належним урахуванням керівних принципів, що додаються до цієї рекомендації;

4. Залучення місцевих рад до дискусії щодо реалізації реформ, необхідних у цій галузі, зокрема, реформ, які здійснюються у відповідності до цієї рекомендації;

5. Перекласти дану рекомендацію на офіційні мови держав-членів Ради Європи та поширити серед місцевих органів влади та їх асоціацій, запрошуючи їх взяти до уваги керівні принципи, які викладені у частині II додатку до цієї рекомендації.


Додаток до Рекомендації 1 (2005)


Частина I - Керівні принципи для центральних органів влади


Дані керівні принципи спрямовані на діяльність центральних органів влади, оскільки вони несуть відповідальність за розробку нормативно-правової бази та здійснюють контроль за діяльністю місцевих органів влади. У деяких федеративних державах ці обов’язки покладені на органи суб'єктів федерації. У таких випадках, ці керівні принципи призначені для згаданих органів. Органам центральної влади пропонується довести до їх відома керівні принципи.


1. Терміни

У розумінні положень цієї рекомендації:

a. З точки зору рівней публічної влади, ресурси можуть бути класифіковані, як власні або ресурси передані (шляхом трансферту).

«Власні ресурси» визначені як ресурси, обсяг яких може бути змінений органами місцевого самоврядування, в рамках заздалегідь визначених критеріїв. Такі ресурси можуть бути, наприклад, фіскальними або не фіскальними і т.д.

«Передані ресурси» є ресурси, обсяг яких органи місцевого самоврядування не можуть змінювати. Вони можуть бути, наприклад, фіскальними чи не фіскальними, винятковими або додатковими, пропорційними чи не пропорційними (субвенції), і т.д.

b . З точки зору можливостей органу влади вільно використовувати свої надходження, ресурси можуть бути класифіковані як цільові або нецільові.

«Цільові ресурси» місцевої влади – це такі ресурси, які повинні бути використані на цілі (товари, послуги, програми), які затверджувались іншим органом влади ніж той, про який йде мова.

«Нецільові ресурси» - це ресурси, які можуть використовуватись вільно місцевими органами влади з урахуванням вимог законодавства щодо використання публічних коштів.

c. З точки зору співвідношення між сумою, що складає дохід місцевої влади і загальною сумою, що стягуються на місцевому рівні, ресурси можуть бути пропорційними або непропорційними.

«Пропорційні ресурси» - це ресурси, які безпосередньо залежать від суми, яка збирається на місцях. Вони можуть бути, наприклад, фіскальними або не фіскальними, винятковими або невинятковими і т.д. Власні ресурси є, як правило, пропорційними.

«Субвенції» є непропорційними фінансовими трансфертами.

d. З точки зору кількості органів влади, які розподіляють свої доходи, ресурси можуть бути винятковими або спільними.

«Виняткові ресурси» це ресурси органу влади, де надходження в цілому складають дохідну частину бюджету, про який йде мова. Вони можуть бути, наприклад, фінансовими чи не фінансовими, власними ресурсами або фінансовими трансфертами тощо.

«Спільні ресурси» - це ресурси, які збираються відповідним органом влади на додаток до ресурсів, зібраних іншим органом влади на тій самій основі. 

e. Інші терміни.

«Додаткові ресурси» - це спільні власні ресурси.

«Доплати» є фіскальними додатковими ресурсами.

«Загальні субвенції» є цільовими, непропорційними фінансовими трансфертами.

«Спеціальні субвенції» є цільовими, непропорційними фінансовими трансфертами.

«Фінансовий потенціал» - це максимальний дохід, який орган влади може отримати в стандартних умовах, які встановлені на національному рівні. Як правило, фінансові можливості значною мірою залежать від податкового (фіскального) потенціалу. Існують, однак, органи влади, які можуть збирати досить істотні не фіскальні ресурси (доходи від власності, в особливості, землі та будівель, економічної діяльності або фінансових інвестицій). Їх фінансовий потенціал має враховувати згадані фактори.

«Податковий (фіскальний) потенціал» органу влади - це його здатність підвищувати податки в стандартних умовах, які встановлені на національному рівні. Податковий потенціал тому є пропорційним до податкової бази, а відмінності в податковій базі призводять до відмінностей в податкових можливостях.

«Витратні потреби» - це теоретично необхідна для органу влади сума для виробництва або надання товарів та послуг, заздалегідь визначених комплектів товарів та послуг стандартного рівня. Розбіжності між витратними потребами органів влади виникають або через різницю в собівартості товарів та послуг, які виробляються чи надаються владою з метою забезпечення кількісного та якісного мінімуму, який від них вимагається, або від кількості необхідних послуг (ефект масштабу) для досягнення цих мінімумів, або через різницю в кількості мешканців, які мають право на ці послуги.

«Делеговані повноваження» - це повноваження, за які відповідальність несуть органи влади більш високого рівня, а реалізація цих повноважень покладена на органи місцевої влади.

«Винятковим доходом» є дохід, який не отримується на регулярній основі.

«Фіскальний тиск» є співвідношенням між загальною сумою обов'язкових внесків і доданою вартістю (для компаній) або доходом (для сімей) на відповідній території.


2. Загальні принципи

1. Державам пропонується взяти до уваги та реалізувати на практиці основні принципи, яких необхідно дотримуватись щодо фінансових ресурсів місцевих та (з відповідними змінами) регіональних органів влади, як це зазначено в статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування.

2. Наступні завдання повинні бути основними при розробці фінансових взаємовідносин між різними рівнями публічної влади:

• Забезпечення доходів для кожного рівня влади у відповідності до їх повноважень і стандартних фінансових потреб (вертикальна збалансованість бюджету);
  
• Досягнення рівномірного розподілу ресурсів між місцевими органами влади (горизонтальний фінансовий баланс);
  
• Підвищення ефективності роботи державного сектору.
  

3. Місцеві органи влади повинні (в рамках національної економічної політики) мати право на свої власні ресурси, які повинні бути адекватними, і якими вони можуть вільно розпоряджатись при здійсненні своїх повноважень в межах, встановлених законом (так звана фінансова автономія).

4. Податки (право отримувати доходи та можливості встановлювати ставки, по можливості в рамках заздалегідь встановлених критеріїв) повинні бути покладені на місцеві органи влади. Проте якщо ці податки потягнуть за собою нерівномірну структуру доходів між місцевими органами влади або дискримінацію чи перекоси у ресурсній базі відповідних органів влади, то виправданим буде адміністрування цих податків на вищих рівнях влади (мова йде про так званий принцип пріоритетності нижчої ланки у прийнятті рішень). Коли податки надаються органам місцевої влади, то вони також повинні отримати певні повноваження щодо їх управління з метою підвищення їх ефективності та отримання доходів. Згадана фіскальна автономія має включати повноваження щодо стратегії податкової політики з боку місцевих органів влади, особливо при встановленні податкових ставок.

5. Кожен місцевий орган влади повинен по можливості максимально фінансувати зі своїх власних ресурсів витрати, рішення про які він приймає (фіскальний паритет на рівні місцевих органів влади).

6. Фінансовий паритет зобов'язує місцеві влади встановлювати оплату місцевих публічних послуг в рамках загальної нормативно-правової бази, а також податки з громадяни та місцевих підприємств у відповідності з рівнем використання ними місцевої інфраструктури (принцип податкової вигоди).

7. Місцеві органи влади повинні забезпечувати збалансованість фінансування публічних послуг на основі податків та зборів, які вони здійснюють. Якщо влада вважає за необхідне допомогти певним категоріям громадян мати доступ до публічних послуг, вона повинна не здійснювати субсидіювання цих послуг, а надавати адресну фінансову допомогу окремим громадянам (користувачам), наскільки це є можливим в індивідуальний спосіб.

8. Органи місцевої влади повинні мати можливість стягувати на регулярній основі штрафи та інші види оплат, надавати дозволи та права користування місцевим підприємствам.

9. Там, де податки є спільними для різних рівнів влади, частка органів місцевого самоврядування повинна бути співмірною з зусиллями цих органів щодо збору податків з метою їх заохочення до діяльності щодо зміцнення та розвитку місцевої податкової бази (дериваційний принцип).

10. Коли існують великі розбіжності між доходами та потребами органів місцевого самоврядування, органи центральної влади повинні забезпечити фінансову підтримку найбільш слабим у фінансовому плані органам місцевої влади. Такі трансферти повинні бути безумовними. Вони також мають забезпечити належний рівень фінансування публічних послуг.

11. Для місцевих послуг, які мають загальнонаціональне значення (вертикальні переливи) або які потребують у певній мірі гармонізації, центральні органи влади повинні здійснювати координацію діяльності органів місцевої влади та забезпечувати їх підтримку шляхом виділення відповідних субвенцій.

12. У тих випадках, коли місцеві органи влади виступають в якості агентів вищих органів влади, ці органи (центральної влади) повинні розділити витрати з питань реалізації цих програм (принцип підключення). Повне фінансування є доречним, коли орган центральної влади, що делегує повноваження, здійснює контроль щодо управління певною програмою. В інших випадках від місцевих органів влади може вимагатись виділення певних коштів для забезпечення фінансування своєї частини видатків та сприяння більш ефективному управлінню відповідними програмами.


3. Керівні принципи місцевого оподаткування

a. Фіскальна децентралізація

13. Фінансова самостійність органів місцевого самоврядування передбачає, що місцева влада має у своєму розпорядженні достатньо власних ресурсів для фінансування значної частини витрат, пов’язаних з виконанням її обов'язків, як це визначено в Конституції або законах. Ця частка повинна бути достатньою, щоб дати можливості для маневру органами місцевої влади при визначенні витрат, пов’язаних з виконанням цих обов'язків.

14. Розподілені ресурси місцевих органів влади, в першу чергу, повинні складатись з нецільових додаткових ресурсів та/або нецільових розподілених пропорційних ресурсів, визначених відповідно до норм чинного законодавства.

15. Ступінь податкової децентралізації має бути достатнім. Для його визначення використовуються такі критерії:

• Співвідношення податкових надходжень місцевої влади до загальних державних податкових надходжень;
  
• Співвідношення місцевих податків до загальних місцевих ресурсів;
  
• Співвідношення податкових надходжень до субвенцій держави або інших видів субвенцій;
  
• Співвідношення власних податкових надходжень місцевої влади до валового внутрішнього продукту країни;
  
• Співвідношення максимальних ресурсів до мінімальних ресурсів, які влада може отримати, змінюючи ставки місцевих податків в межах, визначених чинним законодавством.
  

16. Коли рівень фіскальної децентралізації є нижчим вказаних параметрів, центральні органи влади повинні розглянути разом з місцевою владою засоби збільшення частки власних податкових надходжень місцевих влад та податкових надходжень, що перераховуються у відповідності з діючим законодавством, без обов'язкового збільшення загального податкового тиску.

17. Місцеві органи влади повинні мати можливість визначити обсяг їх податкової бази, якщо це є потрібним, в межах заздалегідь встановлених рамок, таким чином, щоб можна було змінювати кількість і якість послуг, які надаються місцевими владами, відповідно до місцевих потреб та відповідальності місцевих представницьких органів.

18. Місцеві органи влади повинні, в цілому, мати можливість змінити ставку податків, встановлених на національному рівні. Фіксовані ставки повинні відображати вибір місцевих політиків, у той час як податкова база повинна бути оцінена об'єктивно і цілком ґрунтуватись на основі діючого законодавства.

19. Свобода органів місцевого самоврядування в питаннях оподаткування повинна бути обмежена лише з міркувань справедливості і рамок національної економічної політики.

20. Обмеження фінансової самостійності місцевих органів влади повинні бути пропорційними до встановленої мети, і повинні обговорюватись з місцевими органами влади або їх асоціаціями. Ці обмеження мають бути встановлені діючим законодавством і скасовуватись якомога швидше.

21. В цілому має бути надана компенсація у випадках, коли вищі органи приймають рішення, щодо скорочення податкової бази місцевих органів влади.

22. Для того, щоб надати чіткий сигнал громадськості і забезпечити, щоб місцеві органи влади були підзвітними, місцеві податкові ставки повинні змінюватись у відповідності з кількістю послуг, які надаються відповідними громадами. З цієї причини розбіжності у фінансових можливостях, і в особливості в місцевій податковій базі і потребах витрат, повинні бути передбачені в системі вирівнювання.

23. Мінімальні умови, що стосуються відкритості рішень стосовно місцевих податків повинні бути встановлені законом, як для центральної влади (оприлюднення інформації, на основі якої приймаються рішення, національні дебати, консультації з місцевими владами або її асоціаціями), так і для місцевих органів влади (публічні засідання, громадські слухання, оприлюднення ключових документів до засідань, на яких приймаються рішення тощо).

b. Структура місцевих податків

24. Податкові надходження місцевих влад повинні надходити від фізичних осіб - резидентів, підприємств, які знаходяться на території відповідної громади⁶.

25. Структура місцевих податків повинна бути такою, щоб забезпечити справедливий, відкритий розподіл місцевого податкового тиску в залежності від платоспроможності платників податків.

26. Структура місцевих податків повинна бути такою, щоб загальний податковий тягар і його співвідношення до рівня послуг, що надаються фізичним та юридичним особам, які платять податки, є чітко зрозумілими (це є необхідною умовою для ефективного розподілу ресурсів у відповідності до місцевих пріоритетів).

27. Місцеві органи влади повинні мати можливість змінювати ставки податків, які представляють значну частину їх доходів. Це здійснюється для запобігання поєднанню дещо відмінного рівня обслуговування з великими відмінностями місцевих податкових ставок.

28. Місцеві податки повинні мати достатньо високий рівень збору та низькі адміністративні витрати.

29. Місцеві податки мають бути достатньо стабільним для того, щоб забезпечити спадкоємність і передбачуваність публічних послуг, а також мати певну міру гнучкості з тим, щоб податкові надходження могли бути пристосовані до бюджетних витрат, які змінюються.

30. Місцеві податки повинні бути нейтральними і створювати незначні економічні (мінімальний вплив на економічне зростання та економічну структуру муніципалітету), демографічні (не спричинити міграцію населення) та соціальні зміни (не викликати додаткові проблеми для соціальних груп, які знаходяться у скрутній ситуації).

31. Центральні органи влади повинні бути спроможні допомогти місцевій владі розробити місцеві регулятивні акти з питань оподаткування. Створення єдиної бази даних з питань місцевих податків може сприяти більшій відкритості.

32. Необхідно також уникати занадто великих або надмірно швидких змін податкової бази або податкових ставок, введених вищим органом влади; заходів, які підривають стимули для збору податків, призначених для місцевої влади; браку інформації про суму зібраних податків.

c. Збір податків та судові розгляди

33. Органи центральної влади мають бути залучені до системи реєстрації та збору податків. Основною перевагою такої системи є те, що правила розробляються центральним органом, реєстраційні витрати скорочуються, а витрати по збору податків зменшуються, завдяки тому, що за ці питання відповідають вищі органи влади.

34. Якщо податки збираються місцевими владами, то центральна влада повинна надавати їм матеріально-технічну підтримку (підготовка кадрів, доступ до інформації, програмне забезпечення тощо) та створювати спеціальні бази даних на національному рівні.

35. Якщо податок збирається вищим органом влади є необхідним, щоб перерахування необхідних коштів здійснювалось протягом визначеного періоду часу, встановленого законом. Місцевим органам влади повинна бути надана прозора інформація про графік трансфертів і виплачених сум.

36. Бажано мати єдину процедуру судового розгляду питань, які стосуються місцевих податків, запроваджену на національному рівні (або на регіональному рівні у федеративних країнах). Одночасно рекомендується здійснити необхідні заходи для гармонізації різних процедур.