Правительство сахалинской области постановление от 23 марта 2010 г. N 119 о долгосрочной целевой программе
| Вид материала | Документы |
- Администрация сахалинской области постановление от 16 февраля 2009 г. N 45-па об областной, 888.15kb.
- Правительство астраханской области постановление от 26 июля 2007 г. N 307-п об отраслевой, 366.95kb.
- Правительство ленинградской области постановление от 24 января 2011 года, 1476.13kb.
- Правительство новосибирской области постановление от 30 сентября 2010 г. N 158-п, 6262.28kb.
- С изменениями от 30 марта, 27 сентября 2010 г., 05 марта 2011, 599.8kb.
- Администрация ростовской области постановление от 25 августа 2010 г. N 143 об утверждении, 5543.23kb.
- Правительство ленинградской области постановление от 6 февраля 2009 г. N 18 о долгосрочной, 1451.81kb.
- Администрация ростовской области постановление от 10 августа 2010 г. N 106 об утверждении, 1678.06kb.
- Правительство кировской области постановление от 25 августа 2009 г. N 22/259 об областной, 1369.81kb.
- Правительство кировской области постановление от 25 августа 2009 г. N 22/259 об областной, 1269.89kb.
При данном состоянии дорожной системы не могут быть обеспечены также низкая стоимость эксплуатации автомобилей, возможность гарантированного и комфортного проезда на них из одной части области (в пределах каждого из заселенных островов) в любую другую его часть. Все это, даже в условиях повышения уровня благосостояния населения в результате общего экономического роста, не сможет обеспечить формирование здесь качественно новой среды, базирующейся на высоком уровне мобильности населения и системы товародвижения, использовании новейших транспортных технологий во всех сферах жизнедеятельности населения и экономики. В результате будут действовать ограничения на расширение потребностей и возможностей личностного развития, самореализации каждого жителя области, общего повышения качества и уровня жизни населения, на повышение привлекательности внешнего и внутреннего имиджа области и ее властей, на закрепление существующего и привлечения нового населения, на устойчивое воспроизводство качественного человеческого потенциала на ее территории.
1.2. Прогноз развития проблемной ситуации
без использования программно-целевого метода
В случае отказа от использования программно-целевого метода развития дорожного комплекса области функционирование данного сектора экономики может быть обеспечено:
- методами индикативного регулирования, предусматривающими краткосрочное (не более года) планирование объемов дорожных работ по видам и выделение соответствующих им финансовых ресурсов;
- методами управления по ситуации (проблемно-ориентированный подход), предусматривающими разработку мероприятий (проектов) по устранению отдельных проблемных ситуаций по мере их возникновения;
В данной ситуации могут разрабатываться и реализовываться проекты развития участков автомобильных дорог и комплексов дорожных объектов как в рамках функционирования дорожной отрасли, так и в составе проектов или программ развития других секторов экономики или социальной сферы области.
В этих условиях, предусматривающих преимущественно краткосрочные и не всегда согласованные между собой мероприятия, а также непродолжительные по времени проекты, формирование современной дорожной сети, адекватной имеющимся вызовам и удовлетворяющей потребностям социально-экономического развития области, не сможет быть обеспечено своевременно.
Здесь можно прогнозировать затруднения в реализации крупных проектов развития автомобильных дорог, рассчитанных на средне- и долгосрочный (более года) период, ввиду отсутствия долгосрочных гарантий финансирования этих проектов из бюджета области. В этой ситуации будет крайне затруднено решение вопросов по привлечению федеральных бюджетных ресурсов в проекты развития региональной дорожной сети на условиях софинансирования из федерального и областного бюджетов. Федеральное софинансирование, как правило, увязывается с наличием программных документов, подтверждающих финансовое участие субъекта в соответствующих федеральных целевых программах. Учитывая то, что долгосрочные и капиталоемкие проекты, требующие привлечения дополнительных источников финансирования, характерны преимущественно для сферы строительства или реконструкции автомобильных дорог и мостов, очевидно, что большая часть этих проектов на территории области может быть "заморожена" на неопределенный срок из-за недостаточного финансирования. В этих условиях будут реализовываться лишь проекты по развитию участков дорожной сети, обеспечивающие максимально быстрый политический или экономический эффект, а также проекты, связанные с интересами крупных инвесторов - федерального бюджета или корпораций.
Политика реализации отдельных проектов по развитию дорожной сети общего пользования, возможных в рамках инвестиционных инициатив в других секторах экономики области, не обеспечит существенного улучшения ситуации в этой сфере ввиду того, что все эти проекты:
- будут ограничены сугубо частными целями развития инициирующих их субъектов в рамках данного сектора экономики;
- могут быть реализованы только при условии прямой коммерческой выгоды в рамках инвестиционных возможностей их инициатора, не являясь при этом основным объектом инвестиций в рамках отраслевых проектов;
В этой ситуации системный эффект для экономики области для ее населения от развития дорожной сети не будет получен в долгосрочной перспективе, а возможность влияния областных властей на политику развития значительной части транспортной инфраструктуры на территории области будет утрачена.
В условиях отсутствия существенных изменений в техническом уровне дорожной сети при низком уровне инвестиционной активности в этой сфере, решение задач по поддержанию работоспособности дорожной сети в условиях увеличивающихся транспортных нагрузок и транспортных потребностей населения будет сосредоточено преимущественно в сфере текущего эксплуатационного обслуживания. Отсутствие при этом законодательно закрепленных долгосрочных обязательств областной власти по финансированию, а также согласованного между всеми заинтересованными сторонами видения стратегии и перспектив развития дорожной сети, в этой ситуации увеличивает риски принятия неэффективных решений по приоритетам текущего обслуживания дорожной сети.
Дело в том, что одним из специфических аспектов конструкции автомобильной дороги является ее естественная неоднородность (в частности, многослойность конструкции дорожной одежды, использование в конструкции материалов и элементов различной прочности и т.п.). Ввиду этого, внезапного ее отказа под воздействием движения и погодно-климатических факторов в принципе не происходит в процессе эксплуатации. Изменения в состоянии конструкций и прочности дорожной одежды происходят постепенно во времени, по мере развития в них различных дефектов и повреждений.
На начальной стадии эксплуатации усталостные явления, коррозия материалов дорожных конструкций, остаточные деформации и другие дефекты накапливаются постепенно, внешне не всегда заметно, особенно для неспециалиста. Более того, даже заметные деформации и дефекты хоть и существенно ухудшают потребительские свойства, но далеко не сразу приводят к перерывам движения: трудно, но проехать можно.
Поэтому зачастую формируется ошибочное мнение, что дорога может долго функционировать и без систематического выполнения работ по содержанию и ремонту. Это мнение преобразуется в существенное экономическое ограничение, которое выражается в том, что не выделяется достаточно средств на своевременное выполнение работ, необходимых, чтобы обеспечить действительную надежность и долговечность дороги. В результате могут быть упущены возможности, благоприятные для предотвращения критической ситуации, когда медленное накопление деформаций и дефектов сменится их бурным развитием, которое потребует значительных затрат на их ликвидацию ввиду необходимости сохранения целостности всей системы.
В долгосрочном аспекте отсутствие государственной комплексной политики по выходу из данной проблемной ситуации в целом может привести к деградации внутренней дорожной системы области. В результате может быть еще более снижена связность и устойчивость сети автомобильных дорог общего пользования области, снижен уровень надежности автомобильного сообщения, увеличатся затраты на жизнеобеспечение и дифференциация территории области по доступности и качеству транспортных услуг для населения и производств. В итоге возрастут ограничения в использовании геоэкономического потенциала территории области, следствием которых могут быть снижение ее привлекательности для бизнеса и невозможность сколь-либо существенно повысить качество и уровень жизни населения в районах, не связанных с масштабным освоением топливно-энергетических ресурсов. В конечном итоге все это приведет к нарушению стабильности функционирования социально-экономической системы области, к безусловному инфраструктурному ограничению возможностей дальнейшего экономического роста. В этой предельной ситуации имеющиеся преимущества и ресурсы экономического развития не будут реализованы, включая и потенциал дорожного хозяйства, который будет в основном утрачен. Очевидно, что в этих условиях не смогут быть решены задачи долгосрочного развития, модернизации и существенного повышения эффективности дорожной системы, а ежегодная потребность в ресурсах, необходимых для простого восстановления ее работоспособности и поддержания безопасности, будет все более и более увеличиваться.
1.3. Обоснование целесообразности решения проблемы
программно-целевым методом
Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой, - высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.
Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов - участников программ.
Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной Программой.
Условиями использования программно-целевого подхода являются:
- необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;
- комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
- отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
- необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).
Решение проблемы ограничений экономического и социального развития области из-за продолжающегося снижения транспортно-эксплуатационного потенциала системы автомобильных дорог общего пользования возможно в рамках компетенции субъектов государственной областной исполнительной власти - Департамента транспорта Сахалинской области и находящегося в его ведении ОГУ "Управление автомобильных дорог Сахалинской области".
Ввиду этого выделяются:
- объект непосредственного управления - государственный дорожный комплекс Сахалинской области, включающий автомобильные дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения и обслуживающие их дорожно-эксплуатационные предприятия, находящиеся в областной государственной собственности;
- объекты опосредованного воздействия - не относящиеся к прямой компетенции государственной исполнительной власти области, но зависящие от областной государственной транспортной политики системы автомобильных дорог общего пользования местного значения, находящиеся в муниципальной собственности, а также негосударственные подрядные организации, связанные со строительством и эксплуатацией автомобильных дорог на территории области;
- объекты внешнего управления - не относящиеся к компетенции государственной исполнительной власти области системы автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности и управляемые федеральным дорожным агентством.
Таким образом, решение рассматриваемой проблемы возможно и необходимо с использованием именно программно-целевого метода ввиду следующих аспектов:
- предметной областью данной проблемы является автомобильно-дорожная система, представляющая собой комплекс разнообразных по своей природе элементов, пространственно распределенных, функционально взаимосвязанных и взаимодействующих в определенных институциональных рамках и в определенной природной, социальной и экономической среде. Действия, предпринимаемые для решения данной проблемы, равно как и их результаты, в силу специфики системы, неизбежно связаны с одновременным воздействием сразу на группу элементов системы или ее окружения, затрагивают интересы широкого круга участников этого процесса. Это позволяет характеризовать решаемую проблему как комплексную;
- решение проблемы ввиду ее комплексного характера, масштаба и структуры предметной области невозможно усилиями только одной из заинтересованных сторон в рамках действующих рыночных отношений. Среди множества потенциальных участников этого процесса, ввиду экономических и институциональных особенностей дорожного хозяйства, не ожидается располагающих одновременно как всеми необходимыми ресурсами, так и коммерческой заинтересованностью в их использовании для полного решения данной проблемы в интересах общества. В этих условиях необходимы целенаправленные координация и стимулирование усилий всех участников в рамках отдельных, представляющих для каждого из них конкретный интерес мероприятий в общем направлении решения данной проблемы;
- автомобильные дороги общего пользования, являющиеся основным объектом воздействия в процессе решения рассматриваемой проблемы, находятся в государственной собственности, обеспечивают реализацию широкого спектра частных и общественных интересов, финансируются из государственного бюджета и не предполагают получения собственником коммерческого дохода от реализации их продукции, являющейся одним из видов общественных благ. То есть непосредственное и преимущественное участие государства в решении рассматриваемой проблемы, его регулирующая роль являются безусловной необходимостью, поскольку здесь реализуются как государственные интересы, так и обязательства государства как собственника и как гаранта обеспечения общественных интересов;
- решение проблемы должно быть обеспечено на относительно небольшом временном промежутке - с опережением сроков накопления в автомобильно-дорожной системе критической массы износа основных средств. При этом, одним из основных условий решения данной проблемы является необходимость преодоления инерционных тенденций и подходов к развитию системы как не соответствующих новым, меняющимся условиям внешнего окружения и внутреннему состоянию системы. То есть решение проблемы в рамках текущей деятельности, при преимущественном использовании традиционных методов и процедур в принципе не может быть обеспечено в необходимые сроки;
- комплексный характер проблемной ситуации, развитие которой осуществлялось в течение длительного периода, а также масштабы рассматриваемой системы не позволяют обеспечить решение проблемы в течение одного финансового года. Здесь необходимо выполнение комплекса целенаправленных работ (мероприятий) на протяжении нескольких лет и концентрация определенных ресурсов для выполнения мероприятий в течение всего этого периода;
- данная проблема, требующая системного подхода, не может быть решена полностью в рамках отдельных программ других уровней, ведомств и секторов экономики;
- предметная область решаемой проблемы находится в сфере ответственности государства, финансируется из государственного бюджета, регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации и региональным бюджетным законодательством. В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", в настоящее время идет работа по реформированию управления бюджетными расходами с использованием принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). При этом основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Поскольку решение рассматриваемой проблемы непосредственно связано с обеспечением приоритетов государственной экономической политики на федеральном и на региональном уровне, использование здесь программно-целевого метода необходимо в целях упорядочения и повышения эффективности бюджетных расходов по направлению деятельности государственного заказчика Программы - одного из основных субъектов бюджетного планирования области.
Кроме этого, необходимость принятия данной Программы вызвана следующими причинами:
- завершение срока и внутриобластных условий выполнения Программы развития и совершенствования сети автомобильных дорог общего пользования Сахалинской области на период 2002 - 2005 годов с прогнозом до 2010 года (Закон Сахалинской области от 13.10.2003 N 429);
- Утверждена новая редакция федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья", с продлением периода действия до 2013 года, согласно которой на строительство региональных автомобильных дорог будет направлено 11,5 млрд. рублей из федерального бюджета. Одним из условий выделения средств из федерального бюджета на объекты программы, находящиеся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, является их включение в соответствующие отраслевые региональные программы, как гарантия обеспечения бюджетного софинансирования в установленных объемах;
- В ноябре 2007 года принят Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации". В данном нормативном акте регламентированы полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности, вопросов собственности, финансирования, установления порядка возмещения вреда, содержания и ремонта, а также ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об автодорогах и дорожной деятельности;
- Утверждена федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" (постановление Правительства РФ от 20.05.2008 N 377), предусматривающая направление субсидий из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) региональных или межмуниципальных автомобильных дорог. Объем субсидий определяется в соответствии с утвержденной методикой расчета. Кроме того, предусмотрено направление субсидий из федерального бюджета в объеме 221,0 млн. рублей на строительство 22,1 км автомобильных дорог с твердым покрытием, соединяющих 10 сельских населенных пунктов с сетью дорог общего пользования. Обязательным условием выделения средств из федерального бюджета на объекты программы является их включение в соответствующие отраслевые региональные программы, как гарантия обеспечения бюджетного софинансирования в установленных объемах.
В связи с этим целесообразно решать поставленные задачи в рамках областной целевой программы с использованием программно-целевого бюджетного планирования, обеспечивающего эффективное решение системных проблем за счет реализации комплекса мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам.
Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на самых важных направлениях, способствующих достижению заданных целей, предотвращая тем самым их бессистемное "размывание" по множеству отдельных проектов и повышая результативность их использования. Разработка областной целевой программы развития автомобильных дорог общего пользования позволит обеспечить целенаправленное развитие автомобильных дорог в увязке со стратегическими приоритетами области.
С учетом изложенного использование программно-целевого метода представляется наиболее целесообразным для управления комплексным развитием автомобильных дорог общего пользования на территории Сахалинской области.
1.4. Оценка возможных вариантов решения проблемы
Варианты выхода из проблемной ситуации, связанной с ограничениями экономического и социального развития области из-за продолжающегося снижения транспортно-эксплуатационного потенциала системы автомобильных дорог общего пользования, в рамках программно-целевого метода могут быть следующие:
1. Вариант ускоренного развития, имеющий целью коренную модернизацию и улучшение всей общественной дорожной сети области и предусматривающий комплекс мероприятий по реконструкции всех автомобильных дорог и искусственных сооружений общего пользования на территории области с приведением их параметров к нормативным требованиям по перспективным нагрузкам и интенсивности движения автотранспорта. Здесь должно быть предусмотрено также строительство новых или восстановление ранее использовавшихся автомобильных дорог по направлениям, усиливающим связность дорожной сети и населенных пунктов на островах области. Реконструкция дорожной сети должна быть проведена по этому варианту в сроки, опережающие достижение критического уровня пропускной способности сети автомобильных дорог. В первую очередь должны быть усилены магистральные направления, обеспечивающие пространственную связность стратегически важных районов области. Одновременно с этим должны быть решены задачи:
- по обеспечению нормативного уровня эксплуатационного обслуживания всех автомобильных дорог и искусственных сооружений;