Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание секции №6 «методология мониторинга законодательства и правоприменения на региональном уровне» 25 июня 2010 года

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5

(Вопрос из зала.)

ДЮКОВ А.В.:

– Конечно, сейчас я вам конкретно не отвечу. Две с половиной тысячи нормативно-правовых актов. То есть моя задача – не столько по каждому акту ответить, мониторили или не мониторили мы на сегодня. Если это необходимо, мы это будем делать в любом случае. Вы, я так понимаю, регион представляете, да? В каждом субъекте в МВД есть правовое подразделение. Эта система установлена, они эту работу ведут. И вот даже мы на них функции возложили ведения мониторинга и регионального законодательства. К тому, что видно, нет взаимодействия. Здесь-то мы и говорим, что каждый свой кусочек делает и не знает, что делает другой. Поэтому надо вместе работать, и на уровне вашего субъекта могли бы промониторить, и эту часть постановления правительства применить.

– (Вопрос из зала.)

ДЮКОВ А.В.:

– Это региональное регулирование, но мы применяем постановление правительства все-таки в субъекте.

– (Вопрос из зала.)

ДЮКОВ А.В.:

– Я же про это и говорю, что каждый субъект, если будет взаимодействовать… Вы думаете, что каждый сотрудник органов внутренних дел должен задумываться о тех нормативно-правовых актах, которые существуют. Правильно? Если возникла у вас проблема, вы можете с ней обращаться, вы можете вместе провести мониторинг у себя в регионе, вы можете провести на федеральном уровне мониторинг данного постановления правительства, его применения.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Такие спаренные мониторинги очень полезные, потому что если мы будем делить по уровню, о чем коллега говорил, это сложно. На региональном уровне свои смотрят, в Федерации – свои. Здесь должны быть согласованности, конечно, потому что многие акты сквозные, и, в общем-то, заметить что-то можно только на двух-трех этажах. Это вот то, что вы говорили, конечно. Потому что если мы поделим полочки, конечно, то, в общем-то, ничего не получится. Тем более что законодательство у нас настолько жесткое и сквозное, что, в общем, территории чувствуют себя не всегда уютно. Так что я понимаю ваше пожелание. Так, коллеги, отпустим работников этого ведомства? Они воспринимают, конечно, очень много замечаний. Спасибо. Так, компенсацией тогда может быть выступление Светланы Александровны Перчаткиной – Минрегион. Пожалуйста.

ПЕРЧАТКИНА С.А.:

– Здравствуйте, уважаемые дамы и господа. Как уже меня представили, я являюсь представителем Минрегиона. Заявленная мною тема называется «Опыт мониторинга реализации законодательства о местном самоуправлении». Как представляется, эта тема является актуальной по нескольким причинам. Как уже отмечалось в многочисленных докладах на данной конференции, к настоящему времени сложилось уже комплексное понимание того, что дальнейшая правовая модернизация невозможна без мониторинга правового пространства Российской Федерации. Сам по себе мониторинг, как отметил, например, Сергей Михайлович Миронов, представляет один из элементов правовой системы Российской Федерации. В этой связи, чтобы правовая система Российской Федерации развивалась эффективно, отвечала всем вызовам современного времени, требуется, чтобы вот эти все элементы – мониторинг правотворчества, правоприменения и правосудия – взаимодействовали и сосуществовали грамотно между собой. В отношении местного самоуправления осуществление мониторинга особенно является важным с учетом того, что местное самоуправление представляет собой форму организации публичной власти, отделенной от государства, и выраженную в самостоятельной деятельности населения, не предполагает ее полную обособленность от иных уровней публичной власти в государстве. И, безусловно, не может не иметь обратной связи с этими уровнями. В этой связи мониторинг можно охарактеризовать в определенной степени как некую контрольную деятельность органов государственной власти за обеспечением реализации региональной политики государства в сфере местного самоуправления. Тем более, как известно, с учетом того, что с 1 января 2009 года положения федерального закона 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме вступили в силу, и завершился переходный период. В настоящее время муниципальные образования в полной степени самостоятельно приступили к выполнению требований 131-го федерального закона. В свою очередь, Минрегион России, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития муниципальных образований, с момента своего образования проводит регулярный мониторинг реализации государственной региональной политики в сфере местного самоуправления с периодичности один-два раза в год. Соответствующий мониторинг выражается в комплексной деятельности по сбору, обобщению, анализу, оценке информации о практике применения 131-го федерального закона и других нормативно-правовых актов Российской Федерации, касающихся сферы местного самоуправления. Надо отметить, что формой организации данного мониторинга является обращение с запросами к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И результаты данного мониторинга, как правило, доступны на официальном сайте Минрегиона. Непосредственно результаты мониторинга используются Минрегионом в работе над законопроектами, направленными, в том числе, на совершенствование законодательства в сфере разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Кроме того, результаты мониторинга являются основой для подготовки различных аналитических материалов, используемых на заседании правительства, Госдумы, Совета федерации, а также при подготовке сводного доклада президенту Российской Федерации. Нередко направляются в заинтересованные органы государственной власти. Важно подчеркнуть, что Минрегион имеет в определенном смысле методологию осуществления мониторинга, правда, она выражается именно в показателях, разработанных Минрегионом – показателях мониторинга реализации законодательства в сфере местного самоуправления. Данные показатели… их слишком много, и их можно классифицировать, обобщить по группам. То есть это показатели, выраженные через правовые основы местного самоуправления в сфере территориальной организации местного самоуправления, в сферах формирования органов местного самоуправления, в кадровом обеспечении органов местного самоуправления. Показатели, касающиеся решения вопросов местного значения и наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Показатели, обозначающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. Информационная открытость органов местного самоуправления. Например, если мы говорим об информационной открытости, это количество сайтов муниципальных образований; если в сфере территориальных организаций, это, например, количество произведенных на местном уровне изменений границ, преобразований муниципальных образований, общее количество муниципальных образований в Российской Федерации. Вот эти все показатели позволяют при сборе сведений оперативно осуществлять их систематизацию и выявлять проблемы и анализировать пути совершенствования законодательства для целей их решения, выделять тенденции развития того или иного института местного самоуправления. В некотором смысле мониторинг законодательства о местном самоуправлении является индикатором реальной ситуации дел на местном уровне. Тут важно также обратить внимание на содержательную сторону, то есть на проблематику тенденций, выявляемых Минрегионом в процессе мониторинга. В настоящее время можно констатировать, что местное самоуправление с учетом многообразия разрешенных 131-м законом форм своего развития создано на всей территории Российской Федерации. На начало 2010 года в России функционирует 23659 муниципальных образований. Минрегион активно осуществляет мониторинг нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, касающихся территориальной организации местного самоуправления. Например, в области определения статуса муниципальных образований или установления границ. При анализе результатов мониторинга в сфере территориальной организации местного самоуправления обозначается тенденция осуществления субъектами Российской Федерации политики сокращения количества муниципальных образований путем преобразования сельских поселений. Начиная с 2008 года, в 33 субъектах Российской Федерации происходит процесс уменьшения количества муниципальных образований путем проведения процедуры преобразования. Так, например, количество муниципальных образований с начала 2005 года до сегодняшнего дня сократилось на 551 единицу. По результатам такого мониторинга, Минрегионом были подготовлены предложения, нашедшие отражения в итоге в федеральном законодательстве. В частности, эти предложения касались установлений требований к законам субъектов и границ муниципальных образований. Были урегулированы вопросы создания и деятельности органов местного самоуправления на территории создаваемых и преобразуемых закрытых административно-территориальных образований. В настоящее время Минрегион активно анализирует практику территориальной организации местного самоуправления в совокупности с практикой реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области административно-территориального устройства. Также происходит поиск и формирование стимулов для межмуниципального сотрудничества. Кроме того, мониторинг законодательства в этой сфере имеет важное значение для того, чтобы компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации окончательно сложилась и стабилизировалась. Например, важное значение имеет количество полномочий субъектов Российской Федерации, переданных на местный уровень, их оценка. Особое внимание обращает на себя проблема, связанная с действиями норм федерального закона о праве муниципальных образований, наделенных статусом сельских и городских поселений, заключать соглашения с органами местного самоуправления и муниципальных районов о передачи части собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Так, в 2009 году все сто процентов поселений заключили соглашение с муниципальными районами в пятнадцати субъектах Российской Федерации. В двадцати двух субъектах Российской Федерации соглашения были заключены более чем с 90% поселений. При этом наибольшее количество поселений передает на уровне муниципальных районов такие вопросы местного значения, как формирование и исполнение бюджетов поселений, организация библиотечного обслуживания, создание условий для организации досуга и ряд других вопросов местного значения. В свою очередь, муниципальные районы вправе заключать соглашения с поселениями не только о передаче части полномочий районов поселениям, но и возвращать им собственные полномочия. Такая практика также очень распространена. Таким образом, анализ получаемой в ходе мониторинга информации позволяет выявить вопросы местного значения, реально решаемые большинством поселений, а также те вопросы местного значения, решение которых преимущественно отдано на уровень муниципального района. Также имеет место тенденция расширения сфер субделегирования муниципальным образованиям полномочий, переданных с федерального уровня субъектам Российской Федерации. Осуществление мониторинга имеет значение для того, чтобы создавать условия для целей, для того, чтобы система местного самоуправления могла развить заложенный в нее потенциал, связанный с по-настоящему самостоятельным решением вопросов местного значения.

ПЕРЧАТКИНА С.А.:

– …финансово-экономических начал местного самоуправления. Как известно в настоящее время объем средств, консолидируемых на муниципальном уровне, не соответствует объему полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. При этом доля налоговых доходов в местных бюджетах остается крайне низкой и составляет около 40%. Тут надо отметить, что важное значение имеет содействие федеральной и центральной власти органами местного самоуправления. Например, это имеет место в рамках софинансирования приоритетных расходных обязательств в рамках распоряжений правительства об утверждении перечня приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета. Например, в следующем году на данные цели будет направлено 196 миллиардов рублей. Тут надо также отметить, что мониторинг позволяет выявить конкретные проблемы, существующие на муниципальном уровне при решении конкретных вопросов местного значения, например в сфере коммунальной инфраструктуры происходит существенный износ соответствующих техник, средств, оборудования. Например, этот износ составляет 60% всей инфраструктуры Российской Федерации. Например, центральные тепловые пункты 50% износа составляет, тепловые сети 62% и так далее. В данном случае прорабатывается вопрос о разработке комплексной программы модернизации реформирования жилищно-коммунального хозяйства до 2020 года. Также, как известно, пример, муниципальные органы имеют своим вопросом создание условий для развития малого и среднего предпринимательства. Однако решение данного вопроса в настоящее время оставляет желать лучшего существует много разных препятствий для решения этого вопроса на местном уровне. В частности, проблемой является предоставление земельных участков под застройку, получение разрешения нас строительство и ввод построенных объектов в эксплуатацию. В настоящее время в этой связи правительством разрабатывается комплекс мер, направленных на совершенствование регулирования градостроительной деятельности. Надо отметить, что важнейшим вопросом также является подготовка утверждения документов территориального планирования муниципальных образований, сложности, в реализации которого связаны с нехваткой ресурсов на местном уровне, также в гармонизации согласования между собой документов по планировке территории. Например, в настоящее время только каждое четвертое городское поселение имеет генеральный план. В связи с чем в Государственную думу был внесен, уже принят в первом чтении проект федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс направленный на существенное упрощение требований к документам территориального планирования. Соответственно, в разработке этого проекта активное участие принимал Минрегион. Мониторинг также позволяет выявить проблемы в сфере формирования органов местного самоуправления. Например, из 228 тысяч депутатов представительных органов муниципалитетов только 48% являются членами политических партий. Безусловно, это не свидетельствует о развитии активной политической конкуренции на местном уровне. Тут также существуют некоторые предложения Минрегиона в данной части. Например, прорабатывается вопрос об унификации подходов к определению численности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации. Также рассматриваются, анализируются предложения субъектов Российской Федерации, которые, например, полагают целесообразным формирование резерва управленческих кадров не только на региональном, но и на местном уровне. В некоторых субъектах предлагается создавать при органах местного самоуправления общественные совещательные органы, с участием политических партий и общественных объединений не представленных в местных представительных органах, и так далее. Тут надо также отметить в этой сфере, что наиболее распространенными тенденциями являются увеличение количества муниципальных образований, в которых местную администрацию возглавляет лицо, назначаемое по контракту, а также переход муниципальных районов к формированию представительных органов путем делегирования в него глав поселения, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов указанных поселений. Также обращаю внимание еще на одну весьма важную проблему это вопрос квалифицированного кадрового обеспечения на муниципальном уровне. Например, в настоящее время отмечается, что на муниципальном уровне нет необходимой подготовки в сфере муниципального управления Например, из 617 тысяч человек, которые заняты в этой сфере, более чем 23 тысяч глав муниципальных образований, 250 тысяч депутатов представительных органов муниципальных образований высшее образование имеют 68% глав муниципальных образований, немногим более 50% депутатов, около 75% муниципальных служащих. В этой связи Минрегионом подготовлена концепция реализации политики в области подготовки кадров для органов местного самоуправления, в котором интересные вопросы проработаны, в том числе введение в обязательном порядке конкурсное поступление на муниципальную службу. Таким образом, регулярный мониторинг общих проблем, возникающих в ходе федерального законодательства в сфере местного самоуправления, позволяет объективно оценивать необходимость совершенствования федерального законодательства. Своевременно акцентировать внимание на наиболее острых проблемах и более качественно организовывать разъяснительную методическую помощь органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Спасибо за внимание.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Спасибо. Учитывая, что вы коснулись такой больной темы, несколько вопросов. Пожалуйста.

МЕЛЬНИКОВ В.И.:

– Светлана Александровна. Мельников Владимир Ильич, Совет федерации. Вы так хорошо рассказали про местное самоуправление, у меня возник практический вопрос. Потому что там все хорошо, то в некоторых субъектах федерации, в Красноярском крае, Забайкальском губернаторы придумали такой институт, новое управление, называется он представители губернатора в районах краев, и даже в группах районов. Если у вас мониторинг налажен, то в курсе ли Минрегион, что такая структура формируется кое-где, и тенденция такая видимо по России в целом покатится дальше. И сформулировал ли Минрегион свое отношение к этой структуре. Спасибо. Понятен вопрос?

ПЕРЧАТКИНА С.А.:

– Спасибо за вопрос. Дело в том, что мы действительно ведем активный мониторинг вопросов формирования органов местного самоуправления, однако в части института губернаторства вопрос активно, сразу замечу, не прорабатывался. Хотя, по-моему, в качестве предложения субъектов неоднократно высказывалось, в том числе. В общем, Минрегион достаточно сдержано относится к изменению такого рода вопросов, к изменению в данном случае положения законодательства. Потому что в данном вопросе система органов местного самоуправления стабильна, она уже сформирована на данном этапе и следует в какой-то мере на наш взгляд ждать того, как этот федеральный закон в полной степени будет реализовываться в дальнейшем. Вносить такое принципиальное изменение в настоящее время я говорю в данном случае от себя, а не от Минрегиона, потому что, я еще раз отмечаю, что комплексно именно этот институт не прорабатывался. В настоящее время, я полагаю, такое изменение нецелесообразно.

ТИХОМИРОВ Ю.А.:

– Спасибо. Пожалуйста, Алексей Владимирович, вопрос.

ПАВЛУШКИН А.В.:

– Спасибо. Прежде всего, вам большая благодарность за те исчерпывающие статистические данные о местном самоуправлении. Я надеюсь, мы также легко их найдем на сайте Минрегиона в полном объеме. Прежде всего, небольшая ремарка, я надеюсь, что в вашем докладе, в начале, это была оговорка, ваш тезис об отделенности местного самоуправления от государственной власти. Много лет назад один из мэров крупных городов сказал, что вы знаете, мы отделены от государственной власти так же, как и церковь. Хотя статья 12 Конституции нам говорит не то, что несколько, а совсем иное. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И попутно два вопроса. Вы сказали, что, данные привели, в 33 регионах идет укрепление сельских населенных пунктов, в связи с этим вопрос, как Минрегион рассматривал вопрос вообще о положительном отрицательном эффекте этих процессов именно для населения. Ведь речь-то идет о доступности для граждан местной публичной власти. В самом 131 законе изначально были заложены такие термины, которые еще из столыпинских реформ к нам пришли, пешая доступность, транспортная доступность, в часах, в световом дне, измеряемом фактически до ближайшего районного центра, поселкового центра. Если мы будем это объединять, то для гражданина местная власть будет такой же далекой в ряде регионов, как и государственная. И, если позволите, сразу второй вопрос. Вы опять же привели данные о наделении органов местного самоуправления отдельными госполномочиями. Опять же какова позиция Минрегиона, как вы ее знаете, о количестве наделяемых полномочий. Ведь не секрет, что во многих субъектах местные органы практически задавлены тем валом полномочий. И это уже не местная власть, а какие-то агенты, если можно так сказать, государственной власти, поскольку 50-70% своих сил они тратят на исполнение отдельных, подчеркну, как это сказано в конституции, а по факту просто всех государственных полномочий, или многих из них. Спасибо.

ПЕРЧАТКИНА С.А.:

– Спасибо за вопрос. Начну, наверное, с последних двух и закончу первым. Что касается проблем укрупнения, тут в настоящее время эта тенденция не так давно была обозначена, именно как тенденция в целом, и нужно отметить, что непосредственно оценку в том ракурсе, в котором вы сказали, Минрегион еще не производил. Но я уверена, что это в ближайшее время будет, потому что сейчас мы идем уже по пути подготовки специальных аналитических справок, чего какое-то время назад еще не было. Поэтому, я думаю, что ответ на ваш вопрос скоро найдет отражение и будет вывешен на сайте. Что касается второго вопроса, про передачу полномочий. Дело в том, что Минрегион очень осторожно относится к этому вопросу, с учетом того, что концепция разграничения полномочий между органами публичной власти уже сложилась, и нельзя тут предпринимать какие-то такие шаги, которые могут привести к какой-то нестабильности в этой системе. В этой связи очень тщательно происходит проработка всего отраслевого законодательства, которое к нам поступает на соответствие этой концепции и система, которая заложена конституцией в федеральном законодательстве. Что касается передачи полномочий, то подход такой же, то есть подход сдержанности, то есть это рекомендуется регионом сдерживаться в этом вопросе. Но, конечно, практика все равно достаточно грешит этим, и сейчас, на данный момент цифрами конкретными я не располагаю, к сожалению. Хотя бы потому, что по последнему году сейчас готовятся обновленные цифры, поэтому мне кажется, тоже это все можно будет найти, если будет необходимость можно связаться с нами и выяснить этот вопрос.

Blog