Методологические основы управления жилищно-коммунального хозяйства в условиях реформы местного самоуправления
| Вид материала | Автореферат |
- О концепции реформирования жилищно-коммунального, 339.96kb.
- Правительства Российской Федерации от 06. 02. 2006 № 75 о порядке проведения органом, 205.61kb.
- Освещение вопросов жилищно-коммунального хозяйства в печатных изданиях крупных городов, 1341.04kb.
- Решение от 26 марта 1999, 1071.59kb.
- Отники жилищно-коммунального хозяйства области в сложных экономических условиях обеспечивают, 198.38kb.
- А. Л. Болховитин 2011 г. Положение, 47.38kb.
- Аналитическая записка к мероприятию 9 «Оздоровление предприятий жилищно-коммунального, 67.33kb.
- Программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства г. Севастополь, 285.43kb.
- Федеральные целевые социальные программы, особенности их разработки. Методологические, 22.27kb.
- Методическое пособие «Реформа жилищно-коммунального хозяйства», 929.23kb.
4. Методика выбора способа управления домом.
Потребность в разработке данной методики вызвана целым рядом причин, связанных с экономической нестабильностью в стране в целом, слабости местного самоуправления, принятием нового Жилищного кодекса, потребностью в разработке критериев способа управления многоквартирным домом, неопределенностью внешней среды и ограниченностью внутренних ресурсов.
При разработке методики основной целью было выделить признаки управления многоквартирным домом (деятельность, объект, субъект, целенаправленность); понятийный аппарат, (вновь принятый Жилищный кодекс РФ не дает понятия «управление многоквартирным жилым домом»); функции управления (важнейшими функциями управления жилищным хозяйством служат: прогнозирование и планирование, организация и регулирование, контроль и анализ); принципы (системности и комплексности, целенаправленности, социальной значимости ЖКХ); сформировать достоинства и недостатки, плюсы и минусы различных способов управления, позволяющие системно корректировать выбор способа управления с учетом изменения внешней среды для достижения целей.
Разработанная методика управления многоквартирным домом позволит решать следующие задачи:
1. Демонополизация и развитие конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг.
2. Создание эффективных механизмов антимонопольного регулирования.
3. Разделение функций заказчика и подрядчика.
4. Целевое использование средств.
5. Контроль собственников жилья.
Элементы методики
К основным элементам методики в работе, относятся:
- Критерии выбора способа управления. (Таблица 4)
- Понятийный аппарат.
- Преимущества и недостатки способа управления. (Таблица 4)
- Обоснование необходимости выбора способа управления в условиях неопределенной внешней среды.
Таблица 4. - Критерии выбора способа управления домом
| Способ управления | Непосредственное управление | ТСЖ, ЖСК, иные ПК | Управляющие организации |
| Критерии дифференциации | |||
| Заключение договоров с организациями – поставщиками ЖКУ | Договоры на коммунальные услуги заключаются с каждым собственником помещения отдельно, в договорах на поставку жилищных услуг одной стороной договора выступают все собственники | Заключаются ТСЖ, ЖСК и иными ПК с организациями – поставщиками ЖКУ | Заключаются управляющими организациями с поставщиками ЖКУ |
| Заключение договора управления многоквартирным домом | Заключения договора не требуется | Заключение договоров не обязательно, так как функции по управлению домом прописаны в Уставе ТСЖ и протоколе общего собрания собственников, на котором принято решение создать ТСЖ (ЖК, ПК). | Заключается с каждым собственником отдельно |
| Обучение и переподготовка персонала | Может потребоваться, если собственники выберут из своего состава представителя по доверенности для ведения дел. | Да, если в органы управления выбраны не профессионалы в области управления многоквартирным домом. | Не предполагается, так как управляющие компании работают на профессиональной основе. |
| Затраты на обучение персонала | Могут быть. | Могут быть. | Нет. |
| Затраты на управление домом, содержание штата управления | Нет. | Есть. | Есть. |
| Количество собственников в доме | До 4 (по аналогии с ранее действовавшим ФЗ «О товариществах собственников жилья»). | От 4 (условно). | От 4 (условно). |
| Защита прав и законных интересов собственников помещений в доме | Собственники помещений в доме сами осуществляют защиту своих прав и законных интересов лично, либо через представителей. | Органы управления ТСЖ, ЖК, ПК сами представляют интересы собственников, или нанимают для этого специалистов со стороны. | Если функция защиты прав и законных интересов собственников помещений в доме прописана в договоре управления, то, собственники могут обращаться за помощью непосредственно в управляющую компанию. |
| Возможность снижения затрат собственников на содержание и обслуживание дома | Нет расходов на управление домом. | Оказание некоторых видов услуг собственными силами (дворники, сантехники, уборщицы); содействие органов МСУ в виде предоставления бюджетных средств на капитальный ремонт и обучение персонала (ст. 165 ЖК); осуществление коммерческой деятельности (перечень видов деятельности – ст. 137 ЖК). | Выбор управляющей организации, предоставляющей услуги по ценам, удовлетворяющим интересы собственников помещений в доме. |
| Достоинства | 1.Нет расходов на управление домом. 2. Возможность выполнения отдельных видов работ собственными силами. 3. Прямые договора с РСО | 1. Возможность уйти от монополии муниципальных, эксплуатационных организаций. 2. Целевое использование средств для ремонтных работ. 3. Определение приоритетов в выборе вида текущего ремонта, периодичность его выполнения. 4. Осуществление права контроля за качеством работ, выполняемых по содержанию и ремонту дома. 5. Нет необходимости часто проводить общие собрания для принятия решений по управлению, содержанию и ремонту общего имущества (данные функции выполняют правление и председатель ТСЖ, ЖСК). 6. Ежегодный отчет о выполнении работ перед собственниками. | 1. Выполнение работ по перечню, утвержденному общим собранием собственников. 2. Профессиональное управление домом. 3. Гарантия качества предоставления ЖК услуг. 4. Защита законных интересов собственников помещений при некачественном предоставлении коммунальных услуг РСО. 5. Выполнение со стороны УО дополнительных работ и услуг, выходящих за рамки обязательных требований. 6. Ежегодный отчет УО о выполнении договора управления. |
| Недостатки | 1.Частые собрания собственников. 2. Взаимоотношения с юридическими лицами. 3.Уклонение собственников помещений от расходов по содержанию и ремонту общего имущества. | 1. Ответственность перед третьими лицами в виде штрафов, пеней и другой задолженности. 2. Отсутствие профессиональной подготовки членов правления ТСЖ, ЖСК в области управления жильем. 3. Заключение договоров о содержании и ремонте общего имущества дома с собственниками помещений, не являющимися членами ТСЖ, ЖСК и т.д. | 1. Дополнительные издержки собственников помещений за управление. 2. Проблемы между УО и РСО, возникающие в случае неоплаты собственниками потребленных коммунальных услуг, что чревато ограничениями в поставке коммунальных услуг тем, кто добросовестно их оплачивает и т.д. |
Методика эффективного управления жилищно-коммунального хозяйства включает в себя:
1.Способы эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством на территории муниципального образования.
2. Комплексный анализ ЖКХ.
3. Прогнозирование в системе эффективного управления ЖКХ.
4. Тарифная политика, как инструмент эффективного управления.
5. Информационные системы - это фактор повышения эффективности управления ЖКХ.
6. Современные управленческие технологии.
7. Система кадровой политики в сфере управления и т.д.
5. Применение концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Привлечение частного капитала в сферу обслуживания и предоставления коммунальных услуг является сомой актуальной проблемой. Привлечение кредитных ресурсов в жилищно-коммунальное хозяйство требует решения ряда проблем, связанных с повышением привлекательности этой сферы для финансовых институтов и инвесторов. Для частного бизнеса чрезвычайно важны проработанность законов и гарантии стабильности, в силу долгосрочной окупаемости необходимых вложений и неопределенности их возврата.
Длительность процесса инвестирования выводит на первый план в институциональном анализе проблему неопределенности (недостаточной осведомленности и необходимости действовать, опираясь на мнение, а не на знание) и риска (дополнительная плата в виде компенсации за добавочный фактор риска), которому подвергаются контрагенты при заключении сделки.
В зависимости от поставленных инвестором целей инвестиционные решения принимаются в ситуациях с разной степень неопределенности, в ЖКХ неопределенность как нам представляется, достигла своего апогея. В условиях, когда не решены основные проблемы ЖКХ, риск вложения инвестиций в эту отрасль настолько велик, что оценить его практически не возможно.
Основная проблема состоит в том, что реформы в жилищной отрасли требуют увеличения текущих расходов и привлечения капиталовложений в объемах, существенно превосходящих возможности бюджетов соответствующих уровней. При этом использование механизмов приватизации (смены собственника) особенно в коммунальном хозяйстве в настоящее время невозможно. Концессионное соглашение представляет собой одну из форм привлечения инвестиций в экономику, используемую многими западными странами. В России, с ее высоким уровнем огосударствления экономики, в условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов, в том числе находящихся в распоряжении государства, применение такой привлекательной для инвестора формы вложения средств могло бы дать значительные выгоды, обеспечить приток в нее долгосрочных инвестиций. Поскольку объектом концессионных соглашений является государственное или муниципальное имущество, ограниченно оборотоспособное или изъятое из оборота (ст. 129 ГК РФ), можно выделить несколько сфер, в которых применение концессии наиболее актуально.
Базируясь на зарубежном опыте, подчеркивает, что в современных условиях реформирования ЖКХ необходимо делать ставку на коммунальный блок.
Данная сфера требует значительных инвестиционных вложений. При этом объекты сетевой коммунальной инфраструктуры должны сохраняться в муниципальной собственности. С этим нельзя не согласиться, так как утрата имущественных прав на объекты коммунального назначения будет подрывать не только экономическую, но и политическую основу местного самоуправления. Поэтому контроль органов власти за жизненными, а, следовательно, стратегическими объектами ЖКХ и энергетики не должны быть потеряны.
В этой ситуации концессионные соглашения являются практически единственным возможным механизмом привлечения инвестора. Концессионные соглашения позволят окупить затраты инвестора на ремонт и модернизацию объектов инфраструктуры без потери муниципального контроля в этой области. Согласно 131 федеральному закону, органы местного самоуправления организовывают и создают условия для предоставления услуг в сфере ЖКХ. Закон не ограничивает предприятия по их ведомственной принадлежности и форме собственности. В рамках нового Закона «О концессионных соглашениях» наиболее приемлемой признана концессиональная схема. Закон о концессиях вносит полную ясность в правовую базу, на которой строятся отношения инвесторов с собственниками объектов. Иными словами, бизнес получит абсолютно прозрачные правила игры на данном рынке и может теперь определиться, куда, зачем и как вкладывать средства.
В докладе о концессиях В. И. Ленин сказал: «…Нельзя серьезно ставить вопрос о немедленном улучшении хозяйственного положения, если не применить политики концессий…».1 Это утверждение актуально по сей день. Закон о концессиях, ликвидируя существенный пробел в законодательстве, позволит запустить механизм инвестиций в ЖКХ. В законе однозначно оговорено, что объект концессионного договора может быть только реконструирован или модернизирован. Экономическое содержание концессии представляет собой передачу по конкурсу в долгосрочную аренду имущества с определенными инвестиционными обязательствами на условиях осуществления деятельности, предусмотренной соглашением. При этом имущество, отданное в концессию, остается в собственности муниципалитета.
В основе привлечения частных компаний в ЖКХ должны быть договоры, сопровождаемые инвестиционными соглашениями. Только в таком случае удастся создать реальную конкурентную среду на рынке коммунальных услуг. При этом не допускается изменений целевого назначения этого объекта. Таким образом, снимаются барьеры, мешавшие бизнесу, частным инвесторам прийти в ЖКХ.
Принципиальное отличие концессии от аренды заключается в том, что договор концессии предусматривает ответственность концессионера перед муниципалитетом за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных соглашением обязательств работ, услуг, в том числе по водо, тепло, газо и энергоснабжению. Кроме того, в случае неисполнения частными компаниями – концессионерами инвестиционных обязательств у органов власти остается возможность расторжения договора и выбора по конкурсу другой компании.
Учитывая то, что предприятия ЖКХ и энергетики различны по видам деятельности, по структуре собственного капитала, по финансовой устойчивости, концессиональные соглашения следует применять для дальнейшего развития имущественного комплекса, который находится в ведении МУП «Теплоком», «Городская теплосеть», «УльГЭС», «Ульяновскводоканал», «Лифтсервис», «Горсвет» и т.д.
Преимущества использования механизма концессии в коммунальном хозяйстве:
- ограничения финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов;
- создание конкурентной среды;
- приток денежных средств в регион;
- концессионер затрачивает значительные средства, вкладываемые в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;
- строительство или реконструкция объектов коммунального назначения создает дополнительное количество рабочих мест;
- в концессию могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов;
- после истечения срока договора в собственность муниципального образования переходит самое современное оборудование.
Практическое применение данного механизма требует внесения изменений, касающихся регулирования отношений между концедентом и концессионером, и в иные нормативные правовые акты, в частности, в Налоговый кодекс Российской Федерации.
6. Схемы договорных отношений потребителей жилищно-коммунальных услуг с ресурсоснабжающими организациями.
В настоящее время нормы жилищного законодательства, регулирующие вопросы оказания коммунальных услуг не носят системного характера, сложны в правоприменении, противоречат ряду действующих законодательных актов. Все это создает определенные трудности в заключение договорных отношений, полностью соответствующих действующему законодательству. В традиционной экономической теории предполагается, что экономические субъекты действуют полностью рационально. В реальности экономические субъекты не могут быть уверены в ходе будущего развития событий окружающего мира.
Поэтому сторонам, заключающим договор, не удается составить договор так, чтобы любая случайность была предусмотрена и учтена специальной, акцептированной обеими сторонами оговоркой. В ходе выполнения условий договоров постоянно возникают неучтенные в нем непредвиденные обстоятельства. В данном случае возникают трансакционные издержки, превышающие обычный уровень рыночных трансакционных издержек при принятии простых решений. Их столь высокий уровень объясняется расходом дополнительных ресурсов на сбор более полной информации и составление более сложного договора. Кроме того, велика вероятность изменений правил игры, что может повлечь за собой оппортунистическое поведение одного из партнеров, т.е. возникает вероятность увеличения риска недостижения ожидаемых результатов и увеличение трансакционных издержек.
Проблема оппортунизма исходит из принципа ограниченной рациональности поведения индивидуумов, не способных прогнозировать любые возможные случайности. Принцип ограниченной рациональности соотносит результаты с процессом принятия решения. Возникающий при этом предконтрактный оппортунизм связан с ухудшающимся отбором, происходящим до заключения договора. Рассматривая поведение экономического агента, институционалисты исходят из двух допущений.
Первое допущение предполагается, что экономические агенты преднамеренно рациональны, но лишь в ограниченной степени. Это условие называется ограниченной рациональностью.
Второе допущение о поведении состоит в том, что люди как экономические агенты склонны к оппортунизму, т.е. нет уверенности в том, что они будут выполнять свои обещания. При этом речь идет о преднамеренной передачи партнеру неполной или искаженной информации. Таким образом, ведущий себя оппортунистически субъект пытается достичь собственных интересов, даже если это происходит за счет других, и при этом нарушаются общественные нормы. Важно подчеркнуть, что преимущественное положение одного из партнеров не может возникнуть при отсутствии специфичности ресурсов, так как в любой момент можно было бы сменить партнера по контракту.
Какой либо ресурс, считается специфическим в том случае, если существует разница между наилучшей и прочими возможностями его использования.
Другими словами, ресурс является специфическим в том случае, если его использование связано с невозвратными издержками. На практике все ресурсы являются в той или иной степени специфическими.
Специфический характер коммунальных услуг характеризуется, прежде всего, наличием монополизма ресурсоснабжающих организаций, которые ведут себя оппортунистически по отношению к потребителям жилищно-коммунальных услуг (несовпадение объемов выставления со стороны ресурсоснабжающих организаций и начисления населению по нормативам потребления).
В соответствии с Жилищным кодексом (ЖК) РФ в случае, если УО осуществляет управление многоквартирным домом, то она обязана предоставить гражданам коммунальные услуги, а граждане обязаны оплачивать их УО. В данном случае УО, покупая энергоресурсы (в том числе, тепловую энергию) для целей оказания гражданам коммунальных услуг, является абонентом РСО. Предлагаемая схема взаимоотношений на рисунке 1.
Договор управления многоквартирным домом
Рис. 1. Схема правоотношений по обеспечению граждан коммунальными услугами с участием Управляющей организации, реализующей коммунальные услуги гражданам, в соответствии ЖК РФ
До выхода Федерального закона об определении размера платы за коммунальные услуги для их предоставления управляющими организациями гражданам, предлагаем сохранить сложившуюся в настоящее время практику заключения договоров УО с РСО, где УО выполняет - функции посредника, представленную на рисунке 2.
Рис. 2. Схема правоотношений по обеспечению граждан коммунальными услугами с участием Управляющей организации - комиссионера граждан
Предлагаемые схемы договорных отношений по предоставлению гражданам жилищно-коммунальных услуг при управлении многоквартирным домом ТСЖ и участии РЦ на рисунках 3, 4.
Рис. 3 ТСЖ не вступает в договорные отношения с РСО (Вариант 1)
Договор энергоснабжения от имени граждан и за их счет
Рис. 4 ТСЖ вступает в договорные отношения с РСО от имени и за счет граждан (Вариант 2)
Управление УО многоквартирным домом, в котором часть жилых помещений находится в муниципальной собственности (схема на рисунке 5 составлена на основании порядка внесения платежей граждан за содержание и ремонт жилья, и коммунальные услуги в соответствии с п.3, п.4 и п.7ст.155ЖК).
Рис. 5 Договоры газо-, тепло-, электро-, водоснабжения.
Данная схема может применяться только после выхода федерального закона об установлении платы за коммунальные услуги для целей их реализации управляющей организацией гражданам (п.2 ст. 157 ЖК).