Методологические основы управления жилищно-коммунального хозяйства в условиях реформы местного самоуправления
| Вид материала | Автореферат |
- О концепции реформирования жилищно-коммунального, 339.96kb.
- Правительства Российской Федерации от 06. 02. 2006 № 75 о порядке проведения органом, 205.61kb.
- Освещение вопросов жилищно-коммунального хозяйства в печатных изданиях крупных городов, 1341.04kb.
- Решение от 26 марта 1999, 1071.59kb.
- Отники жилищно-коммунального хозяйства области в сложных экономических условиях обеспечивают, 198.38kb.
- А. Л. Болховитин 2011 г. Положение, 47.38kb.
- Аналитическая записка к мероприятию 9 «Оздоровление предприятий жилищно-коммунального, 67.33kb.
- Программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства г. Севастополь, 285.43kb.
- Федеральные целевые социальные программы, особенности их разработки. Методологические, 22.27kb.
- Методическое пособие «Реформа жилищно-коммунального хозяйства», 929.23kb.
Основные научные положения и результаты исследования, выносимые на защиту
1. Обоснование теоретического вывода о своеобразие и специфики формирования рынка коммунальных услуг.
Жилищное и коммунальное хозяйство представляет собой многоотраслевое хозяйство, в котором переплетаются все социально-экономические отношения по жизнеобеспечению населения и удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Оно включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах. В последние годы стало очевидно, что единственный способ в реализации задач ЖКХ - это системный подход, поскольку торможение реформ не связано с отдельными неудачами руководителей, а стало явлением, охватившим значительное число регионов страны.
ЖКХ обуславливает своеобразие и специфику его деятельности, которая чрезвычайно многогранна. Наличие монополизма; высокая социальная значимость и жизненно важный характер работы в жилищной сфере; локальный характер производства и потребления работ и услуг; высокий уровень комплексности данной сферы, что выражается в необходимости одновременной увязке функционирования жилищных организаций в единой технологической цепочке с другими предприятиями коммунального обслуживания - вот далеко не полный перечень специфики и особенности ЖКХ, который необходимо учитывать при формировании эффективного подхода к управлению жилищно-коммунальным хозяйством. ЖКХ относится к числу отраслей, в которой наиболее остро столкнулись социальные, экономические и политические проблемы общества. К числу особенностей жилищно-коммунальной системы относится взаимосвязь между уровнем дохода населения, наличием благоустроенного жилья и качеством жизни населения. Кроме того, уровень дохода населения, темпы его роста определяют характер и сроки проведения жилищно-коммунальной реформы.
В таблице 1 предлагается к рассмотрению специфика формирования рынка коммунальных услуг, главные свойства которых представляют сложность для конкуренции в этой сфере.
Таблица 1 - Формирование рынка коммунальных услуг
 Типы рынков Параметры и свойства моделей рынков | Совершенная конкуренция | Коммунальные услуги |
| 1. Однородная продукция. | Да. Предпочтение отдается тому, у кого ниже цена. | Свойство однородности не связано с выбором потребителем поставщика. Нет возможности проявлять свои предпочтения. |
| 2. Свободный вход и выход продавцов с рынка. | Да. Обеспечивают рынку достижение равновесия между спросом и предложением. | Нет равнодоступности рынка для производителей услуг. |
| 3. Множество продавцов товара. | Да. Увеличение предложения товара не оказывает влияния на изменение цены товара. | Как правило, один продавец. Свойство незаменимости не позволяет потребителям отказываться от услуг, сокращать либо увеличивать их потребление, при снижении или повышении цены услуг. |
| 4.Абсолютная подвижность факторов производства. | Да. Равновесие достигается законом спроса и предложения. | Неперемещаемость производственных фондов из-за жесткой связи м/д производством и потреблением услуг. Равновесие вызвано свойством насыщения потребностей. (Производимый объем услуг соответствует величине фактических потребностей) |
| 5. Отсутствие ценового различия | Товары продаются по одной и той же цене. Повышение или падение цены в результате изменения спроса происходит одновременно для всех продавцов. | В силу государственного регулирования тарифов на ЖКУ. |
| 6. Равновесие спроса и предложения | Да. Свободная конкуренция | Нет. Ограничение доступности при помощи изменения цены не приводит в действие механизм спроса и предложения. (Свойство бесперебойности предоставления услуг). |
С формальной точки зрения услуги, предоставляемые с помощью инженерных коммуникаций, скорее являются частными товарами, чем общественными, поскольку их можно делить на порции и продавать по порциям. Системы инженерного оборудования домов в принципе позволяют установить контроль за потреблением услуг отдельными жилыми ячейками, следовательно, существует теоретическая возможность исключить доступ к системе тех, кто уклоняется от уплаты. Причем вещественный характер самих услуг позволяет произвести оплату в соответствии с потребленным количеством услуг. В данном случае признаки делимости характеризуют коммунальные услуги как частные блага, а не как общественные. Все эти свойства коммунальных услуг предполагают возможность развития в данной сфере конкуренции.
Совершенный конкурентный рынок является идеальной моделью рынка. Перечисленные выше параметры в таблице 1 определяют его как наиболее эффективную форму обмена, обеспечивающую свободную конкуренцию между продавцами и свободное проявление действия закона спроса и предложения. В результате достигается полное насыщение рынка соответствующей продукцией при наиболее возможной низкой цене. Этим двум обстоятельствам - свободному ценообразованию и установлению равновесия между спросом и предложением товара - модель конкурентного рынка обязана своей эффективностью как рыночная структура.
Из таблицы 1 видно, что свойство однородности коммунальных услуг не связано с выбором потребителем поставщика, а также не определяет равнодоступность рынка для производителей услуг. Однородность коммунальных услуг свидетельствует об их уникальности как блага и определяется комплексом параметров, которые делают их пригодными для употребления по назначению. Уникальность и однородность исключают возможность для потребителя проявлять свои предпочтения, искать замену предлагаемой услуге.
В сфере коммунальной деятельности в силу государственного регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) механизм спроса и предложения не действует. Перечислим главные свойства рынка коммунальных услуг, которые представляют сложность для конкуренции в этой сфере.
Во-первых, это насущный и уникальный характер потребления услуг (свойство незаменимости), который не позволяет потребителям отказываться от услуг или сокращать их потребление при повышении цены услуг либо увеличивать их потребление, при снижении цены услуг. Потребители скорее пойдут на сокращение своих расходов на пищу, одежду и т.п. для того, чтобы не прекращали подачу воды, тепла, газа, электроэнергии. Колебания потребления коммунальных услуг имеют неценовую природу и поэтому не оказывают влияния на изменение их цены.
Во-вторых, это доступность услуг потребителям в любое время, когда у них возникает потребность в таких услугах (свойство бесперебойности и надежности предоставления услуг). Ограничение доступности при помощи изменения цены не приводит в действие механизм спроса и предложения, а превращает цены в инструмент социальной дискриминации населения.
В-третьих, это возможность удовлетворения потребностей в услугах в полном объеме (свойство насыщения потребностей), которая является одним из важных показателей качества коммунального обслуживания, обеспечивает общую доступность услуг. Системы инженерного оборудования изначально рассчитываются так, чтобы производимый в тот или иной период времени объем услуг в точности соответствовал величине фактических потребностей в них. Поэтому рынок коммунальных услуг всегда является равновесным. Независимо от того, какое количество услуг реализуется в тот или иной момент времени, спрос, и предложение услуг должны быть уравновешены.
В-четвертых, это жесткая связь между производством и потреблением услуг, взаимовлияние и взаимозависимость данных процессов между собой, неперемещаемость производственных фондов коммунальных предприятий, что исключает возможность свободы выбора услуг.
В сфере коммунальной деятельности цену задают регулирующие органы, а предложение услуг на уровне насыщения потребностей является одним из технологических параметров системы инженерных коммуникаций, иными словами, является свойством, органически присущим рынку коммунальных услуг.
Другим важным отличием между моделью свободной конкуренции и коммунальным рынком является характер взаимодействия интересов экономических субъектов (население, предприятия ЖКХ, предприятия и организации социально-культурной и промышленной сферы). На конкурентном рынке любое изменение цены происходит в согласии с этими интересами, а не вопреки им. Цена на рынке коммунальных услуг не отражает потребительские вкусы и предпочтения, а экономические интересы приобретают антагонистический характер. Следовательно, отсутствие условий для свободной конкуренции порождает монополию в коммунальном хозяйстве.
Проблему перехода коммунальных предприятий на рыночные отношения нельзя свести к приватизации имущества, его передаче в собственность трудовых коллективов. Такая мера, по словам профессора Московского института коммунального хозяйства и строительства Ф. Г. Таги - Заде, не представляется экономически необходимой, так как форма собственности в коммунальном хозяйстве не является тем фактором, который ориентирует на эффективность и технический прогресс. Автор разделяет данную точку зрения. Совершенно иная ситуация складывается в жилищной сфере где возможна демонополизация и конкуренция, особенно в сфере управления жилищным фондом.
2. Уточнение и обоснование основных целей управления ЖКХ.
Поскольку цели управления ЖКХ находят отражение в нормативных правовых актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ, имеет смысл рассмотреть их закрепление, изменение и развитие в этих документах. В качестве основных задач реформы ЖКХ в упомянутых документах выделялись: создание эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством через формирование муниципальных заказчиков жилищно-коммунальных услуг и товариществ собственников жилья; переход на договорные отношения с поставщиками услуг; демонополизация и развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг; нормализация тарифной политики; введение адресной помощи семьям на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их доходов.
Процесс реформ идет крайне медленными темпами. В силу этого негативные явления не только не ликвидируются, но и продолжают нарастать. Наблюдается ухудшение качества жилищно-коммунальных услуг. Состояние ЖКХ признается кризисным. Это говорит о том, что цели Концепции были сформулированы недостаточно четко и достигнуты не были. Следовательно, цели управления ЖКХ, поставленные на федеральном уровне, нуждаются в дополнительном теоретическом обосновании. Диссертантом исследовано правовое закрепление целей управления ЖКХ, представленных в таблице 2.
Таблица 2 - Правовое закрепление целей управления ЖКХ
| Нормативно-правовые акты, программы, концепции | Цели реформы | Комментарии к реализации целей |
| 1. Указ Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства» от 28 апреля 1997 года № 425 «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ». 2. Закон РФ от 24.12.1992 N4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (ред. От 22.08.2004). 3. Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 N675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы» (ред. от 26.07.2004). 4. Постановление Правительства РФ от 17.11.2001 N797 «О подпрограмме «Реформирования и модернизации ЖКХ РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы». 5. Приказ Минрегионразвития РФ № 54 от 27.06.2007г. «Об утверждении Комплекса мероприятий Минрегионразвития РФ по реформированию ЖКХ РФ на 2007-2008 годы». 6. Закон Ульяновской области от 6 мая 2006 №54-ЗО «Об утверждении Концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области на 2006-2010 годы». 7. Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» № 185 – ФЗ от 21.07.2007 г. | 1. Обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества. 2. Снижение издержек производителей коммунальных услуг. 3. Смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг. 4. Создание системы учета услуг. 1. Развитие частной собственности и ее защита. 2. Развитие конкуренции в строительстве, ремонте и эксплуатации жилья. 3. Обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан. 4. Осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и жилищных фондов. 1. Привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс. 2. Обеспечение доступности жилья. 3. Повышение устойчивости, надежности и эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса. 4. Улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат (в том числе за счет реализации мероприятий по энергосбережению). 5. Усиление адресности социальной защиты населения в части оплаты жилищно-коммунальных услуг на основе перехода к новой экономической модели реформы ЖКХ. 6. Развитие рыночных механизмов функционирования ЖКХ (в том числе запуск рыночного механизма финансирования ЖКХ). 1. Повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования ЖК систем жизнеобеспечения населения. 2. Привлечение инвестиций в ЖКК. 3. Улучшение качества ЖКУ с одновременным снижением нерациональных затрат. 4. Адресная социальная защита населения при оплате ЖКУ. 1. Развитие государственно-частного партнерства. 2. Формирование условий для привлечения инвестиций. 3. Формирование долгосрочной тарифной политики. 4. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество ЖКХ. 5. Разработка и принятие в МО комплексных программ развития и инвестиционных программ. 1. Обеспечение комфортных и безопасных условий проживания граждан. 2. Адресная социальная защита малообеспеченных слоев населения. 1. Создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан. 2. Повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства 3. Формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом. 4. Внедрение ресурсосберегающих технологий. 5.Предоставление финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда. | 1.Не удалось завершить переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, т.к. Концепция-97 содержит ошибочные установки. 2. Продолжение преобразований отрасли без учета уроков реформы прошедших лет. Происходит изменение целей (выделенные курсивом) без их уточнения и развития. 3. В Концепции реформы ЖКХ и федеральных целевых программах повторяющиеся цели «повышение качества жилищно-коммунальных услуг», «снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов говорят о том, что цель достигнута не была. 4. В подпрограмме «Реформирования и модернизации ЖКХ РФ» о «снижении издержек производителей услуг и тарифов» уже не говорится, хотя эта цель достигнута не была. 5. Непродуманность формулировок целей законодателями не дает четкого представления о процессе проведения реформы и ее конечном результате. |