Geum.ru

Розділ І. Науково-правові засади адміністративної організації місцевих органів податкової служби в Україні § 1

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4

похідні – функції, які походять від основних, тобто в своїй основі містять основний зміст головних функцій, але не весь, а тільки якусь одну, вузькоспрямовану його частину, яка дає змогу конкретизувати основну функцію. Тобто похідна функція є видозміненою деталізацією основної функції;

допоміжні або другорядні – які не виражають волю держави, але є потрібними в наслідок забезпечуючого характеру створення матеріальних та інших умов для реалізації основних і похідних функцій. За цільовою орієнтацією функції податкових органів об’єднуються у функціональні блоки:

а) фіскально-контрольний;

б) юрисдикційно-правоохоронний;

в) нормативно-методичний;

г) аналітично-статистичний;

д) регулятивно-забезпечувальний;

е) представлення і захист інтересів держави з податкових

спорів у судових інстанціях.

здійснюючи міжгалузеву координаційну функцію з спеціальних питань податкові органи характеризуються як міжгалузеві координаційно-контрольні органи виконавчої влади;

органи податкової служби є спеціально створеними органами адміністративної юрисдикції і за ознакою “характер і обсяг компетенції” відносяться до органів спеціальної (функціональної) компетенції.

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що отримана в ньому сукупність теоретичних положень, висновків і практичних пропозицій організаційно-правового характеру може сприяти поглибленню наукового обгрунтування, проводимої державою податкової політики, підвищенню ефективності діяльності її податкових органів. Висновки і пропозиції, які містяться в дисертації, можуть бути враховані і реалізовані безпосередньо в сучасній практиці управлінської діяльності органів податкової служби, їх правової регламентації.

Визначення орієнтації дисертаційного дослідження на розв’язання актуальних проблем вдосконалення правового статусу місцевих органів податкової служби, як основної ланки державного управління в сфері проведення фіскальної політики обумовлюється соціально-економічним значенням надходження коштів до державних бюджетів і недоліками у їх підтриманні. У свою чергу, результати дослідження здатні допомогти у подальшій розробці комплексних науково-практичних проблем, пов’язаних з функціонуванням в Україні податкових органів.

Окремі наукові положення, узагальнення, висновки і пропозиції, що є результатом дисертаційного дослідження, вносять певний вклад у розвиток правової науки, оскільки розширюють і поглиблюють уявлення про сутність і значення інституту фіскального контролю в державі, і можуть скласти основу для подальших наукових пошуків у галузі адміністративного, фінансового права та державного управління.

Основні положення і висновки дисертації були використані при написанні відповідних розділів навчальних посібників (курс лекцій) з курсу “Фінансове право”, “Тіньова економіка та організована економічна злочинність”, “Виявлення правопорушень в сфері оподаткування”, підготовці і викладенні лекцій з курсу “Судова бухгалтерія” на факультеті “Підготовки кадрів кримінальної міліції” Національної академії внутрішніх справ України (НАВСУ). Матеріали дисертаційного дослідження використовуються в навчальному процесі НАВСУ, факультету підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової міліції Академії державної податкової служби України, інших вищих закладах освіти, у науково-дослідній роботі слухачів та курсантів навчальних закладів системи МВС України та ДПА України, що підвищує якість підготовки фахівців-правознавців.

Результати дисертаційного дослідження були також сформульовані в пропозиціях, які впроваджені в практичну діяльність оперативних та слідчих підрозділів податкової міліції ДПА України у вигляді методичних рекомендацій з питань: “Організація боротьби підрозділами податкової міліції у сфері оподаткування, пов’язаній з незаконним обігом товарів”, “Викритті підпільних цехів по виготовленні фальсифікованої алкогольної продукції”, “Виявлення та документування фактів незаконного ввезення, обігу та вивозу товарів через державний кордон України”, “Огляд типових схем ухилення від оподаткування в сфері агропромислового комплексу України та методичні рекомендації щодо їх викриття”, “Протокольна форма досудової підготовки матеріалів у справах про ухилення від сплати податків”, “Викриття конвертаційних центрів, які займаються переведенням безготівкових коштів у готівку та відмиванням “брудних коштів”. Висновки та пропозиції дисертаційного дослідження позитивно впливають на підвищення рівня професійної майстерності оперативних та слідчих підрозділів, що в кінцевому рахунку відображається на якості їхньої роботи у викритті правопорушень в сфері оподаткування.

Апробація дисертаційного дослідження та впровадження його результатів. Дисертація виконана та обговорена на кафедрі економіки, фінансів та кредиту НАВСУ. Окремі положення дисертації доповідались автором на Першому каналі Національного радіо України 01.12.1997 року у радіопрограмі “Громадянин”, міжнародному семінарі з питань боротьби з відмиванням “брудних коштів” через міжнародну банківську систему у м. Києві 1999року, міжнародній науковій конференції, присвяченій 50-річчю створення Ради Європи, публікаціях у засобах масової інформації.

З метою активізації та підвищення ефективності навчального процесу курсантів та слухачів НАВСУ, факультету підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової міліції Академії державної податкової служби України матеріали дисертаційного дослідження були використані при написанні двох навчальних посібників (курс лекцій) “Фінансове право” та “Тіньова економіка та організована економічна злочинність”, “Виявлення правопорушень в сфері оподаткування”, а також в ділових іграх та методичних рекомендаціях. Дисертант має 10 впроваджень в навчальний процес курсантів та слухачів НАВСУ, факультету підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників податкової міліції Академії державної податкової служби України та 6 впроваджень в практичну діяльність оперативних та слідчих підрозділів податкової міліції. Матеріали дисертаційного дослідження використовуються автором у повсякденній практичній роботі з виявлення правопорушень в сфері оподаткування.

Публікації. Основні положення і висновки дисертації були висвітлені у 8-ми наукових публікаціях автора загальним обсягом більше 8.1.д.а., в тому числі 4-х навчальних посібниках, 2-х наукових статтях, 1-му збірнику наукових статей, в матеріалах міжнародної наукової конференції, присвяченої 50-річчю Ради Європи.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, 2-х розділів, до складу яких входять 6 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (164 найменування) та додатків.

Для заказа доставки работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

ВИСНОВКИ


Комплексне дослідження правового статусу місцевих органів податкової служби дало можливість не тільки глибше з’ясувати теоретичні підходи до розробки основних положень, що визначають правовий статус, але й виявити його закономірні риси і форми відповідності у здійсненні економічних і правових реформ у державі, визначити ступінь достатності об’єктивно-необхідного змісту діяльності податкових органів у сучасних умовах. У цьому плані першочергове значення посідає дослідження конституційно-правових засад організації місцевих органів податкової служби, визначення і закріплення правових гарантій їх діяльності.

Визнаючи податкові органи суб’єктами права, держава визначає їх правовий статус. Звідси випливає, що елементи статусу походять від самого органу як суб’єкта права, служать його зовнішнім вираженням та характеристикою за різними ознаками. Тобто ознаки органу одночасно є елементами його статусу. Тому, взявши ці ознаки в якості об’єктивної передумови правового статусу, відзначимо два рівня організації податкової служби, дві категорії державних органів – адміністрації та інспекції.

В розрізі сучасної теорії правового статусу місцеві органи податкової служби класифікуються за наступними ознаками: за рівнем правомочності здійснення державної влади – органи виконавчої влади; за місцем у державно-управлінському апараті – місцеві органи управління; закріплення функціонування цих органів на конституційному рівні визначає їх як конституційні органи; за офіційним найменуванням: Державні податкові адміністрації, Державні податкові інспекції, міжрайонні і об’єднані Державні податкові інспекції; за порядком утворення поділяються на такі, що утворюються за законом органами “представницької” влади і такі, що утворюються у розпорядчому порядку за рішенням вищестоящого адміністративного органу; за територіальними масштабами діяльності – місцеві органи податкової служби; за участю у забезпеченні податкових надходжень – безпосередні податкові органи; за джерелом і методами фінансування – змішані органи.

Виходячи з того, що орган державного управління, який є носієм правового статусу одночасно є суб’єктом права, можна відмітити своєрідний вплив правового регулювання на визначення фактичного, дійсного статусу державного органу і зробити висновок, що існує безліч різновидів правового статусу, в залежності від норм правового регулювання. Відповідно до цього, статус органу державного управління не може бути вичерпно врегульований в якомусь окремому акті, або однією з галузей права. Мова може йти лише про різну ступінь охоплення статусу тими чи іншими нормативними актами. Таким чином, правовий статус місцевих органів податкової служби в Україні характеризується сукупністю норм чинного законодавства з нормами Конституції і є узагальнюючим поняттям всіх різновидів правового статусу.

В свою чергу, кожній із місцевих органів податкової служби має свій власний індивідуальний правовий статус з притаманними тільки йому специфічним рисами і особливостями.

Для більш кращого розуміння необхідності виникнення та існування податкових органів у державі як одного із інститутів історичної дійсності, пропонується за доцільне визначити як окремий елемент правового статусу особливості їх історико-правового розвитку.

Існування податкових органів у державі об’єктивно було зумовлено існуванням самої держави. Доки існує держава, доти є необхідність існування податкових органів. Відсутність ефективно діючих податкових органів призводило до втрати державою своєї фінансової автономії, а так – і політичної незалежності;

На прикладі історичної дійсності автор доводить, що непродумана державна податкова політика, спрямована на збільшення надходжень до казни любою ціною, а тим більше шляхом карально-репресивних методів не призводила до добробуту, а тільки до кривавих міжусобиць та зубожіння люду, а відтак і держави. Тому перші в історії української держави “реформи” почалися саме з впорядкування системи оподаткування ще за часів княгині Ольги. Це є прикладом неабиякого значення та ролі у державницькому житті податкових раритетів.

У дисертації підкреслюється той факт, що саме користування правом збору податків було одним з основних чинників у визначенні верховенства та сили у суспільстві і тому довгий час залишалось виключною прерогативою обмеженого кола осіб, а відтак – і держави, але разом з тим, багато в чому залежало від їх реальної можливості диктувати свою волю. Тому не дивно, що протягом всього історичного періоду існування обов’язку сплачувати платежі до казни, весь час виникала необхідність у застосуванні сили до їх платників. Тобто залучення військових формувань та інших воєнізованих підрозділів до участі в стягненні податків і забезпечення їх надходження силовими методами історично було зумовлено об’єктивною необхідністю і почалося задовго до створення податкової служби. Тому утворення спеціальних підрозділів міліції - податкової міліції - у складі сучасних органів податкової служби було цілком закономірним процесом. До того ж залучення саме міліції було найбільш оптимальним варіантом використання озброєних органів у зборі податків.

З аналізу історико-законодавчих джерел автор робить висновок, що ще з давніх-давен у діяльності зі збору податків було притаманним використання методів оперативно-розшукової діяльності, як по відношенню до платників, так і по відношенню до самих перевіряючих, спеціально уповноваженими на те органами.

Проте автор глибоко переконаний, що сучасні органи податкової служби не можуть бути повністю схожими на своїх попередників, оскільки тільки конкретна держава з усіма її особливостями та відмінностями може уповноважити цю структуру здійснювати свої повноваження у власному правовому полі.

Особливу увагу акцентовано автором на історико-законодавчому процесі у 90-х роках ХХ ст., на підставі чого зроблено висновок про невідповідність компетенції податкової поліції як новоутвореної структури чинному законодавству, а також те, що працівники податкової поліції на підставі існуючої правової бази не були наділені і не могли користуватись повноваженнями працівників міліції.

У свою чергу органи, уповноважені здійснювати фіскальні функції, протягом всієї історії існування державних утворень були наділені особливим правовим статусом, який формувався під впливом об’єктивних – історико-правових процесів і тих соціально-економічних перетворень, що відбувались у суспільстві.

Важливим є також висновки в дисертації, які стосуються аналізу сучасного стану та шляхів вдосконалення організації управління місцевими органами податкової служби в Україні.

Так, місцеві органи податкової служби, з точки зору дослідження їх як системи, представляють собою інтегровану сукупність ланок управління в сфері здійснення фіскальної політики держави, які забезпечують повноту та своєчасність надходження податків, організаційно об’єднані єдиними в своїй основі нормативними цілями, класом об’єктів управління, змістом і принципами діяльності. В їх основі лежать наступні вихідні системоутворюючі фактори: об’єкт управління - його кількісні та якісні характеристики, територіальна визначеність; призначення і зміст діяльності податкових органів, задачі, що стоять перед ними, та здійснювані на їх основі функції і методи, характер організаційних зв’язків між ними. В свою чергу, як низова ланка в системі податкових органів місцеві органи податкової служби є своєрідним провідником, контактними органами між державою і суб’єктами оподаткування.

Здатність органів податкової служби самостійно змінювати свою структуру та вдосконалювати організацію роботи, виходячи з конкретних обставин практичної діяльності, визначає їх як самоорганізуючу систему, а властивість реагувати на зовнішні прояви та самостійно забезпечувати своє нормальне функціонування - як саморегулюючу систему.

За комбінацією лінійних і функціональних начал в поєднанні з територіальними ознаками організаційну структуру місцевих податкових органів можна розглядати як лінійно-територіальну та предметно- або ж функціонально-територіальну структури.

Враховуючи те, що в побудові організаційної структури місцевих органів податкової служби за функціональними та лінійними принципами існують відмінності, автор робить висновок про існування поліструктурних, ієрархічних рівнів, які тісно переплітаються між собою і утворюють різноякісні підсистеми.

Неабиякий науковий інтерес представляє собою дослідження взаємовідносин внутри системи місцевих органів податкової міліції та іншими структурними підрозділами. Так, враховуючи те, що правова природа податкової міліції, як органічної частини органів податкової служби, обумовила її підпорядкування лише по вертикалі  вищестоящим органам спеціальної компетенції, тому державне управління підрозділами податкової міліції має більш предметний і конкретний характер. Такий статус передумовлений тим, що, з однієї сторони, задачі податкової міліції входять до загального кола завдань органів податкової служби, а з іншої - тим, що специфічні завдання відособлюють підрозділи податкової міліції і вимагають їх певної автономії від “материнської” системи. В той же час, ріднять їх між собою і підпорядковують в цілях єдності їх дій.

Такий вид взаємовідносин, що складаються між органами податкової міліції та місцевими органами податкової служби, до складу яких вони входять, автор визначає як конструкцію “орган органа”, що на його думку є найбільш тісним структурним і функціональним взаємозв’язком органів державного управління, за якого один з них визнається органом іншого.

Таке підпорядкування виявляє себе у тому, що “по вертикалі” в органах податкової міліції забезпечується спеціалізоване управління, тобто, застосовується професійно-галузевий фактор, а “по горизонталі” ж здійснюється загальне керівництво з боку податкового органу, до складу якого входить даний підрозділ податкової міліції. В свою чергу, дане підпорядкування не обов’язково передбачає право органу податкової служби відміняти акти податкової міліції і накладати дисциплінарні стягнення на її співробітників.

В той же час кожне із структурних утворень можна розуміти як самостійний функціонально структуризований, державно-організований суб’єкт управління, що здійснює фактичну управлінську діяльність у сфері оподаткування. Структурні підрозділи є безпосередніми матеріальними носіями, знаряддям здійснення функцій. Відповідно до цього, визначення різноманітності їх складу обумовлено різноманітністю їх функцій. Тобто, чим різноманітніший (складніший) зміст діяльності, тим різноманітніший (складніший) склад структурних підрозділів органу. Але разом з тим, систему органів податкової служби за внутрішньою побудовою не можна повністю визначити як спеціалізовану, оскільки в ній немає чіткої однозначної відповідності структури і функцій.

Досліджуючи характер внутрішніх організаційних зв’язків системи органів податкової служби, автор виділяє наступні: лінійні, горизонтальні і функціональні.

На підставі порівняльного аналізу співвідношення понять у розрізі наданих повноважень між посадовими особами начальницького складу податкової міліції та службовими особами місцевих органів податкової служби, автор зробив висновок про необхідність внесення змін і доповнень до діючого законодавства, що визначають статус службових осіб та ставить питання про доцільність їх існування взагалі як суб’єктів місцевих органів податкової служби і, зокрема, як працівників податкової міліції.

Досліджуючи порядок проходження служби в податкових органах, автор характеризує його як спеціалізований вид державної служби, яка, в свою чергу, поділяється на цивільну і мілітаризовану, і в розрізі цього визначає податкову міліцію як різновид міліцейської служби з самостійним статусом.

В комплексному дослідженні податкової міліції зроблено висновок, що вона є системою спеціально-визначених державою органів для боротьби з податковими правопорушеннями, як виразна державна структура, яка складається з сукупності взаємодіючих між собою спеціальних підрозділів, діючих на всій території держави.

Підсумовуючи дослідження практичних проблем, пов’язаних з особливістю правового статусу податкової міліції, автором сформульовані висновки, які є теоретично важливими для науки адміністративного права, зокрема, коли йдеться про спеціальну юрисдикцію органів виконавчої влади.

Підрозділи податкової міліції не складають самостійної організаційно-відособленої системи органів державного управління, а входять до виконавчо-розпорядчих органів лише в якості структурних підрозділів.

Діяльність підрозділів податкової міліції носить вузько-спеціалізований характер. Це означає, що органи податкової міліції і посадові особи, які її здійснюють, наділені повноваженнями лише в рамках визначеного (спеціального) кола суспільних відносин, хоча система органів податкової служби охоплює досить багато державно-управлінських аспектів у сфері оподаткування.

З аналізу правосуб’єктності податкової міліції виявлено одну з характерних міліцейських рис - універсальність реагування на будь-які протиправні прояви, тобто спорідненість податкової міліції з іншими міліцейськими органами. Проте такі завдання для податкової міліції не є основними. Це дає підстави віднести всі “загально-міліцейські” завдання, тобто ті, які не входять безпосередньо до встановленого переліку, визначеного у Законі для податкової міліції, до числа другорядних, або правильніше навіть до категорії “обов’язків”.

Порівняно з міліцією ОВС податкова міліція має більш вужчу сферу свого функціонування, яка обмежується відносинами, що складаються у сфері оподаткування. В той же час, є свідченням того, що податкова міліція має власне коло предметів відання, які складають сферу юридичної компетентності даного органу. Таким чином, це дає підстави віднести податкову міліцію до спеціалізованого виду міліцейських органів.

Даючи характеристику податковій міліції як органу дізнання, автор робить висновок, що на відміну від своїх колег, податкова міліція є саме тим органом дізнання, для якої цей вид діяльності визначений законом як основний, що саме для його виконання вона й була створена.

Уявляється, що при здійсненні завдань і функцій в межах спеціальних повноважень, підрозділи податкової міліції виступають тільки як органи спеціального призначення і принцип подвійного підпорядкування до таких функцій не прийнятний. Але це зовсім не означає обмеження можливостей керівництва з боку місцевих органів податкової служби відповідними відділами чи управліннями податкової міліції. При цьому встановлено правило, що місцеві органи податкової служби можуть впливати на повноваження податкової міліції лише в межах їх загальної компетенції, тільки загальним керівництвом і контролем без права приймати на себе вирішення відповідних питань, тобто без втручання до сфери їх спеціальних повноважень. Цим самим, проведено головну розмежувальну лінію між повноваженнями органів податкової служби і повноваженнями їх спеціальних підрозділів.

Повноваження органів податкової міліції поширюються на всі організації, підприємства і установи незалежно від форми власності та відомчої належності, посадових осіб, громадян, іноземців і осіб без громадянства.