Geum.ru

Учебное пособие Издательство тпу томск 2007

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


4.5. Стандартизация и сертификация в области туризма
Понятие стандартизации
Принципы стандартизации
Ответственность за нарушение правил разработки национальных стандартов
Подтверждение соответствия туруслуг требованиям стандартизации
Органы по сертификации
Системы добровольной сертификации
Знаки соответствия
Контрольные вопросы и задания к четвертой главе
Подобный материал:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   20

4.5. Стандартизация и сертификация в области туризма


После вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» № 184 с 1 июля 2003 г. утратили силу законы РФ о стандартизации и сертификации, соответствующие положения закона о туризме, а также другие нормативные правовые акты и документы, предусматривающие обязательную сертификацию в отношении туруслуг. В соответствие с Законом должны быть приведены отдельные нормы ГК РФ и Закона РФ «О защите прав потребителей» по вопросам нормирования требований к продукции, работам и услугам, а также правилам подтверждения соответствия. В частности, это относится к ст. 474, 542 ГК РФ, где упоминаются государственные стандарты, а также к ряду статей закона РФ «О защите прав потребителей» (понятие «стандарт» в преамбуле, п. 5 ст. 4, п. 4 ст. 7, п. 2 и 3 ст. 10, ст. 26, 38, 42, 45). Таким образом, при применении законодательства о туризме, а также других актов, регулирующих вопросы оказания услуг, необходимо руководствоваться нормами закона «О техническом регулировании», относящимися к этому объекту технического регулирования.

Понятие стандартизации

Понятие стандартизации претерпело принципиальные изменения. Из него исключен нормативный характер деятельности и упоминание о ее направленности на обеспечение безопасности соответствующих объектов, а также качества продукции, работ и услуг. Однако в определении данного понятия, равно как в понятии стандарта, отсутствует указание на главную цель стандартизации в этих условиях. Некоторый свет проливает указание на ее роль как на средство повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг. Эта главная цель стандартизации может быть достигнута, если в разрабатываемых стандартах будут отражаться прогрессивные научно–технические требования. Поэтому цели стандартизации, провозглашенные в ст. 11 закона, следует рассматривать и как основные направления деятельности. Если в законе о стандартизации первой целью указано обеспечение безопасности соответствующих объектов, то в Законе – повышение уровня их безопасности. В последней формулировке отражен новый характер деятельности по стандартизации – разработка перспективных требований, превышающих достигнутый уровень.

Стандартизация осуществляется в целях:
  1. повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов;
  2. повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  3. обеспечения научно–технического прогресса;
  4. повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг;
  5. рационального использования ресурсов;
  6. технической и информационной совместимости;
  7. сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико–статистических данных;
  8. взаимозаменяемости продукции.

В ст. 11 Закона отсутствует такая цель, как обеспечение качества продукции, работ и услуг, которая упомянута в Законе о стандартизации. Об обеспечении качества во всем тексте Закона сказано один раз – в ст. 17, регулирующей вопрос о стандартах организаций. Это обстоятельство отражает уже принятый ранее, безусловно, правильный подход законодателя, исключающий вопросы потребительских свойств продукции, работ, услуг (кроме вопросов безопасности) из сферы государственного регулирования. Говоря о целях и новой роли стандартизации, следует обратить внимание на отсутствие в Законе нормы, определяющей содержание национальных стандартов. Оно определяется целями стандартизации1.

Принципы стандартизации

Принципы стандартизации условно можно разделить на две группы. Первая – принципы, направленные на недопущение в стандартах необоснованных ограничений свободы предпринимательства путем установления завышенных или дополнительных требований, не отвечающих целям стандартизации, определенным в ст. 11 закона. Вторая–принципы технического характера:. разработка национальных стандартов, как правило, на основе международных стандартов, за исключением случаев, указанных в Законе;. недопустимость установления требований, противоречащих основополагающим требованиям технических регламентов (речь идёт именно о противоречии, а не о прогрессивном повышении требований);. установление требований, обеспечивающих единообразие применения стандартов.

Ответственность за нарушение правил разработки национальных стандартов

В связи с целями и принципами стандартизации возникает вопрос об ответственности за разработку национальных стандартов с нарушением норм, предусмотренных ст. 11 и 12 Закона, а также правил разработки национальных стандартов. Поскольку случаи нарушения целей и принципов стандартизации объективно реализуются в национальных стандартах, которые не являются нормативными актами, применение административной и уголовной ответственности представляется невозможным1.

Однако добровольное применение национальных стандартов, разработанных с нарушением упомянутых целей, принципов и процедур, может привести к причинению вреда лицу, применившему этот стандарт. В данном случае можно говорить о гражданско–правовой, точнее, деликатной (внедоговорной) ответственности в соответствии с ГК РФ разработчика и органа, утвердившего национальный стандарт, если они по закону могут нести такую ответственность. Правовая природа национальных стандартов и стандартов организаций принципиально различна. Первые являются рекомендациями общероссийского масштаба, вторые – локальными нормативными правовыми актами, обязательными для применения работниками организации. Закон не предусматривает разработку стандартов отрасли. Однако отдельные федеральные органы исполнительной власти продолжают принимать отраслевые стандарты. Понять поведение этих органов можно. Однако почему Минюст РФ регистрирует такие документы – объяснить сложно. Согласно п. 2 ст. 15 Закона национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации. Процедуры разработки и утверждения национальных стандартов определены в ст. 16 Закона. Следовательно, правила стандартизации могут охватывать вопросы, не решенные в Законе. В частности, правила построения, изложения, оформления, учета, изменения национальных стандартов, технические вопросы применения, порядок применения знака соответствия национальным стандартам. Закон практически не решил вопрос о юридической силе правил стандартизации. В нем оговорена добровольность применения стандартов, но не других документов в области стандартизации, указанных в ст. 13 Закона. Если хозяйствующий субъект добровольно принял решение о применении национального стандарта, то правила его применения становятся для него обязательными. Нарушение этих правил не влечет никаких мер ответственности перед государством. Закон не содержит прямой нормы об органе, уполномоченном утверждать правила стандартизации. Представляется, что этим органом является национальный орган по стандартизации. В п.2 ст. 15 Закона содержится правило о применении национального стандарта независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления связанных с нею процессов, осуществления работ и услуг, видов или особенностей сделок и лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Аналогичная норма о применении технических регламентов содержится в п.6 ст. 7 Закона. В соответствии с концепцией Закона в этой норме не упоминаются работы и услуги, обязательные требования к которым не подлежат установлению в технических регламентах. Указанные правила в отношении технических регламентов обладают всеобщей и универсальной обязательностью. Несоблюдение требований технических регламентов может быть основанием для освобождения российских изготовителей и продавцов по международным контрактам от ответственности за возникший в результате этого вред. В отношении национальных стандартов упомянутые правила имеют двоякий смысл. С одной стороны, если принято решение о применении национального стандарта, его показатели должны применяться российскими субъектами в соответствии с правилами п.2 ст. 15 Закона. С другой, буквальное толкование этих правил может привести к выводу о том, что они являются по существу ничем не ограниченным разрешением на применение норм национальных стандартов не только российскими гражданами и организациями, но и зарубежными компаниями. Между тем разработка национального стандарта связана с определенными материальными и финансовыми затратами на научно–исследовательские, проектные и иные работы, с вопросами авторства и прочими. Представляется необходимым дополнить Закон нормой, учитывающей интересы РФ и российских организаций. Анализ ст. 17 Закона позволяет сделать следующие выводы. Стандарт организации является основным локальным нормативным актом, в котором закрепляются потребительские показатели оказываемых туруслуг, включая требования по безопасности, а также меры и способы, обеспечивающие их соблюдение. Принятие стандарта организации не исключает разработку необходимых технических документов, детализирующих нормы стандарта. При разработке стандарта необходимо учитывать, что Законом не допускается установление в технических регламентах или других документах обязательных требований к услугам. Вместе с тем в стандарте должны быть учтены общие и другие положения Закона РФ о защите прав потребителей, относящиеся к услугам. Стандарт организации, оказывающей туристские услуги, должен приниматься туроператором, имеющим соответствующую лицензию. Для турагентов, взаимодействующих с ним, требования стандарта являются обязательными. В договорах с потребителями услуг следует ссылаться на стандарты этой организации. Использование такого стандарта другими лицами возможно только с разрешения данной организации.

Подтверждение соответствия туруслуг требованиям стандартизации

Согласно Закону, подтверждение соответствия означает документальное удостоверение соответствия продукции и иных объектов технического регулирования требованиям, установленным для них в определенных Законом документах. В соответствии с концепцией Закона об установлении на работы и услуги требований, исполняемых только в добровольном порядке, они исключены из объектов обязательного подтверждения соответствия. Подтверждение соответствия туруслуг может осуществляться только в форме добровольной сертификации. Изложенные в ст. 18 Закона цели подтверждения соответствия являются общими для всех объектов технического регулирования, независимо от их принадлежности к объектам обязательного или добровольного подтверждения соответствия. Установленные в п.1 ст. 19 Закона принципы подтверждения соответствия распространяются на обязательную и добровольную формы подтверждения. На них распространяется и норма п. 2 ст. 19 о разработке и применении подтверждения соответствия независимо от страны происхождения продукции, осуществления процессов, работ и услуг, видов сделок и их участников.

Закон сохранил принципиальные положения осуществления добровольной сертификации, в частности, осуществление подтверждения по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. В соответствии с новой системой документации добровольная сертификация проводится на соответствие национальным стандартам, стандартам организаций, характеристикам услуг, предусмотренным системами добровольной сертификации или договорами.

Органы по сертификации

В отличие от Закона о сертификации, Закон не содержит указания об осуществлении добровольной сертификации специальным органом, а ограничивается только перечислением его функций. На существование органа по добровольной сертификации прямо указано в п. 1 ст. 21 Закона. Закон не содержит каких–либо специальных требований к форме собственности и организационно–правовой форме юридического лица, выполняющего функции органа по добровольной сертификации. Деятельность органа является коммерческой, на него распространяются соответствующие правила ГК РФ. Согласно принципам технического регулирования (ст. 3 Закона), органы по сертификации должны быть независимы от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей продукции, работ и услуг; их функции не могут выполняться органами государственного контроля и органами по аккредитации.

Понятие органа по сертификации в ст. 2 Закона носит общий характер. Определено, что органом по сертификации может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке. Закон не содержит конкретного указания на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации и порядок ее осуществления. В то же время в отношении органа по обязательной сертификации на это указано прямо (ст. 26). То есть, либо «забыли» указать на необходимость аккредитации органа по добровольной сертификации, либо в определении понятия «орган по сертификации» не указали, что это касается только обязательной сертификации. Представляется, что в условиях усиления роли добровольной сертификации, понятие органа по сертификации, данное в Законе и предусматривающее аккредитацию любых органов по сертификации, является правильным.

Функции органа по добровольной сертификации в Законе в основном не претерпели изменений по сравнению с Законом РФ о сертификации. Закон не содержит никаких предписаний о форме и содержании сертификата соответствия при добровольной сертификации. Этот вопрос может быть решен постановлением Правительства РФ или в рамках системы добровольной сертификации на основании рекомендаций уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Предоставление заявителям права на применение знака соответствия данной системы добровольной сертификации осуществляется в соответствии с договором о проведении сертификации. Основания для приостановления или прекращения действия сертификата соответствия Законом не определены. В принципе такими основаниями могут быть те или иные нарушения правил системы добровольной сертификации или условий договора о проведении сертификации.


Системы добровольной сертификации

Порядок создания и функционирования систем добровольной сертификации претерпел существенные изменения. Создать такую систему теперь может и юридическое лицо, и индивидуальный предприниматель или оба указанных субъекта. Это изменение лишний раз подчеркивает предпринимательский характер данной деятельности. Система добровольной сертификации может считаться созданной при выполнении требований п.2 ст. 21 Закона. Необходимо обратить внимание на перечень сертифицируемых объектов и их характеристики. Договор на проведение добровольной сертификации объектов, не предусмотренных документами системы сертификации, может быть признан судом недействительным как заключенный с нарушением специальной правоспособности лица, осуществляющего функции органа по сертификации (ст. 173 ГК РФ). Правила выполнения работ в системе, кроме определения организационных основ, должны, очевидно, включать схемы сертификации, порядок идентификации и оценки объектов сертификации, форму сертификата соответствия, порядок его выдачи, приостановления или прекращения действия и так далее.

Вопрос о регистрации систем добровольной сертификации изложен в п.3 ст. 21 Закона таким образом, что может толковаться по–разному. Выражение «может быть зарегистрирована» придает сертификации необязательный характер, а во взаимосвязи с п. 4 данной ст. его можно понимать и как условие обязательной регистрации.

Представляется, что правильным является последнее толкование вопроса. Согласно п. 4 ст. 21 Закона отказ в регистрации системы добровольной сертификации допускается только в случаях непредставления документов, предусмотренных в п. 3, или совпадения наименования системы или изображения знака соответствия с ранее зарегистрированными.

Таким образом, Законом не предусмотрен отказ в регистрации системы добровольной сертификации в связи с выбором объектов сертификации и их характеристик, несовершенством правил выполнения работ, определением участников системы.

Вызывает серьезные сомнения возможность регистрации системы добровольной сертификации в случае нарушения принципов технического регулирования и принципов подтверждения соответствия, несоблюдения требований к органам по сертификации или нарушения иных требований законодательства. Установленный в п. 4 перечень оснований для отказа в регистрации системы является исчерпывающим и может быть изменен только законодательно. Порядок судебного обжалования отказа в регистрации определяется в зависимости от юридического статуса участников и правовой природы отношений, возникающих между ними при регистрации. Предметом жалобы является уведомление об отказе в регистрации, которое, согласно Закону, должно содержать основания отказа. Уведомление должно быть квалифицировано как решение государственного органа по делу, возникшему из административных правоотношений в связи с предпринимательской деятельностью жалобщика. Согласно ст. 24 АПК РФ такие дела подведомственны арбитражным судам.

Знаки соответствия

Согласно Закону знаки соответствия применяются только для маркировки объектов технического регулирования, прошедших добровольную сертификацию на соответствие требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту. Порядок применения знака устанавливается в правилах системы добровольной сертификации или в документах национального органа по стандартизации. Оба указанных порядка обязательны для заявителей как условия договора о добровольной сертификации. В случае применения знака соответствия без проведения добровольной сертификации в установленном Законом порядке и без разрешения органа по сертификации виновное лицо может быть привлечено к гражданско–правовой ответственности за причинение вреда имущественным интересам на основании ст. 1064 ГК РФ. Незаконное применение знака соответствия при реализации товаров, работ и услуг является, по существу, способом обмана приобретателей и нарушением их прав на получение достоверной информации о реализуемом товаре, работе, услуге. Указанные действия могут повлечь административную ответственность индивидуальных предпринимателей, должностных и юридических лиц на основании ст. 14.7 (обман потребителей) или 14.8 (нарушение иных прав потребителей) Кодекс об административных правонарушениях РФ в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Обман потребителей (населения) в значительном или крупном размере влечет уголовную ответственность виновных лиц на основании ст. 200 Уголовного кодекса РФ.

Закон вступил в силу в отношении работ и услуг в полном объеме с 1 июля 2003 г. С этой даты требования к работам и услугам могут устанавливаться только на добровольной основе.

Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» утратил силу, обязательное подтверждение соответствия работ и услуг прекращается, они исключаются из объектов госконтроля. Положения нормативных актов РФ, документы федеральных органов исполнительной власти о создании систем обязательной сертификации и их деятельности фактически теряют силу, поскольку их создание Законом не предусмотрено.

Ограничиваться действующими государственными стандартами не представляется возможным, поскольку за последние 10 лет не было разработано ни одного стандарта по туристским услугам, за исключением новой редакции ГОСТ Р 50690–2000. Поэтому так называемая «добровольная сертификация» по крайне слабым требованиям указанного государственного стандарта практически не дает ничего ни туристу в смысле выбора подходящей турфирмы, ни фирме в смысле повышения конкурентоспособности своего продукта. Как уже было сказано выше, фактически отсутствует в российской практике классификационный стандарт средств размещения. Разработанный еще в 1994 г. государственный стандарт ГОСТ Р 50645–94 «Туристско–экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц» Госстандартом отменен. Введенная же Министерством экономического развития и торговли «Государственная система классификации гостиниц» ни к стандартам, ни к системам добровольной сертификации не относится, что формально не позволяет считать указанную систему основанием для добровольной сертификации средств размещения1.

В настоящее время существенно возросла роль общественных организаций, поэтому разработкой новых стандартов туристского обслуживания уже занялись работники общественных туристских организаций. Московским центром содействия развитию туризма (МЦСРТ) Российской ассоциации социального туризма (РАСТ) разработано два стандарта: «Порядок и правила предоставления туристских услуг. Общие требования» и «Гостиничный стандарт РАСТ. Общие положения». Поскольку закона о саморегулируемых организациях пока нет (законопроект находится на рассмотрении в Государственной думе), нормативные документы оформлены как Стандарты общественных организаций.

Проекты стандартов рассмотрены советами РАСТ, одобрены, приняты и введены в действие в качестве нормативных документов Ассоциации. Туристский стандарт РАСТ принят, кроме того, Национальной туристской ассоциацией в качестве нормативного документа НТА. Одним из пунктов решений советов РАСТ была рекомендация туристским организациям и предприятиям – членам РАСТ проводить добровольную сертификацию по требованиям стандартов.

В разработке стандарта приняли участие ведущие российские специалисты в сфере туризма, члены Национальной академии туризма – доктора и кандидаты наук, профессора и доценты, практики туризма: М. Биржаков, Ю. Пономарев, В. Сенин, А. Чудновский.

В чем же новизна предлагаемого подхода к решению проблемы современной стандартизации? Об этом пишет в своей статье Ю. Путрик – директор Московского центра содействия развитию туризма, вице–президент РАСТ: «При разработке стандарта мы основывались на европейском опыте регулирования туристской деятельности. Он изложен в трех директивах Европейского экономического сообщества: № 90/314/ЕЕС от 13 июня 1990 г. «О комплексном туризме, комплексном отдыхе и комплексных турах», № 85/557/ЕЕС от 20 декабря 1985 г. «О защите потребителя в отношении контрактов, заключенных вне деловых помещений» и № 93/13/ЕЕС от 5 апреля 1993 г. «О недобросовестных условиях контрактов с потребителями». Россия обязана использовать положения указанных директив в связи с требованием привести свои законодательные и нормативные акты в соответствие с общеевропейскими. Это необходимое условие приема России во Всемирную торговую организацию. Стандарт по определению предназначен для членов РАСТ и НТА. Но он уже применяется нами в целях добровольной сертификации всех предприятий туриндустрии, признающих положения стандарта и организующих свою деятельность в соответствии с его принципами»1.

Кроме того, в ходе работ над стандартом были сформулированы, обобщены и собраны воедино разбросанные по многим документам требования к туристской фирме и ее услугам, в том числе требования к информации о туристской фирме, ее персоналу, требования к обеспечению безопасности туристов и качеству обслуживания. В частности, обеспечение качества обслуживания должно достигаться организацией внутрифирменного контроля за качеством работы, ведением каждым сотрудником отчета о проделанной работе, постоянным опросом туристов о качестве оказываемых услуг с выработкой корректирующих мероприятий по устранению недостатков, а также предоставлением туристу компенсации при недостатках оказанных ему услуг и многим другим мерам.

Основное содержание стандарта сосредоточено в разделе «Правила предоставления туристских услуг»: необходимая информация относительно тура и порядка заключения договора (при заключении договора вне офиса, туристу дается право в течение семи дней отказаться от тура и получить уплаченные им деньги), подробно определены права сторон (турфирмы и туриста) относительно их прав, обязанностей и ответственности. Поскольку в законе о техническом регулировании установлено, что добровольная сертификация может осуществляться не только по требованиям стандартов, но и по условиям договоров, в приложении к стандарту приведен текст типового договора между туристской фирмой и туристом, в котором учтены все рекомендуемые положения стандарта.

Гостиничный стандарт состоит из таких разделов, как область применения, нормативные ссылки, определения, общие положения, классификационные группировки средств размещения и характеристики средств размещения для их категорирования, нормативы материально–технического обеспечения и номенклатуры услуг средств размещения, характеристики персонала и показатели его подготовки. По сравнению с бывшими стандартами в последнем рассмотрен широкий спектр средств размещения. В приложении к стандарту приведены критерии оценки характеристик и методика их оценки, а также показатели качества элементов средств размещения и перечень недостатков, снижающих оценку их качества, а также примерный кодекс поведения сотрудников гостиниц, примерные положения по обеспечению безопасности и качеству обслуживания. Из новаций, впервые введенных в нормы стандарта, следует отметить двойную классификацию средств размещения: по категориям соответствия нормам материально–технического обеспечения, обозначаемыми звездами, и по классам качества обслуживания, обозначаемыми буквами (Т – туристский класс, С – стандартный, П – первый, В – высший, Л – люкс), что позволит проводить более четкую градацию между гостиницами.

Добровольная сертификация по положениям стандартов РАСТ осуществляется органом по сертификации Московского центра содействия развитию туризма, аккредитованном в Российской добровольной системе сертификации, учрежденной Российской организацией испытательных и измерительных лабораторий и органов в области оценки соответствия (НП «Росиспытания») и зарегистрированной в Госстандарте РФ за № РОСС RU.И068.04РИ00.

Необходимо отметить, что стандарты содержат большое количество норм и положений, которые могут показаться излишне жесткими представителям туристского бизнеса. Это обусловливается тем, что Россия стоит на входе в цивилизованное экономическое сообщество, и должна придерживаться правил, уже давно сформулированных этим сообществом. Авторы и разработчики стандартов надеются, что многие из положений европейского туристского права, использованных в разработанных ими стандартах, будут реализованы в проектах нового федерального законодательства о туризме1.


Контрольные вопросы и задания к четвертой главе:

  1. Перечислите систему органов государственной власти, регулирующих туристскую отрасль с 1996 г.
  2. Назовите полномочия и компетенцию Федерального агентства по туризму с 2004 г.
  3. Расскажите о развитие нормотворчества в сфере туризма: проблемы ответственности туристских фирм перед клиентами и пути их решения.
  4. Сформулируйте методы государственного регулирования социально–культурного сервиса и туризма.
  5. Проанализируйте перспективы отмены лицензирования туроператорской и турагентской деятельности и положительные стороны лицензирования отрасли.
  6. Опишите сертификацию и стандартизацию в сфере туризма в контексте Федерального закона «О техническом регулировании».
  7. Сформулируйте понятие добровольности стандартизации и сертификации. Органы, разрабатывающие и принимающие стандарты.