Учебное пособие Издательство тпу томск 2007

Вид материала

Содержание

Глава 4СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО–КУЛЬТУРНОГО СЕРВИСА И ТУРИЗМА
4.2. Разграничение предметов ведения в туризме между федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и муницип
4.3. Развитие законодательства о туризме в России 1996– 2006 гг.
Структура законодательства о туризме
1. Публично–правовые отношения
2. Частноправовые отношения
Перспективы развития законодательства о туризме в РФ
4.4. Методы государственного регулирования туризма.
В первую группу
Во вторую группу
К третьей группе
В четвертую группу
В пятую группу
В шестую группу
Лицензирование туристской отрасли, перспективы отмены лицензий

Подобный материал:

1 ... 8 9 10 11 12 13 14 15 ... 20

Глава 4
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНО–КУЛЬТУРНОГО СЕРВИСА И ТУРИЗМА

4.1. Структура федеральных органов власти в сфере туризма: функции и полномочия

В России федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма постоянно меняются. За десятилетний период в России произведено по меньшей мере десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В советское время туристский рынок был высоко монополизирован, его представляли три структуры: Госкоминтурист СССР, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС и Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ. Сейчас туристский рынок полностью представляет не государственный сектор экономики. На рынке работает более 10 тысяч частных туристских фирм. После ликвидации в 1989 г. Госкоминтуриста СССР в России стране около трех лет не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма ^¹.

Развитие туризма в России характеризуется глубокими и неоднозначными переменами в его организационной структуре, в направленности развития, в состоянии количественных и качественных параметров отрасли. С одной стороны, российский туризм потерял завоеванные стараниями концерна «Интурист» к середине к 80–х годов позиции, снизились объемы предоставления туристских услуг, с другой стороны, наблюдается рост строительства туристских объектов, количества туристских фирм. По прогнозу ВТО, Россия к 2020 году войдёт в десятку стран–лидеров по приёму туристов. Но при этом надо учитывать, что конкуренция в этой сфере растет^¹.

В период с 1991 по 2004 г. федеральные органы управления туризмом в России и субъектах Федерации претерпели не одно преобразование. В табл. 1 перечислены все существовавшие в этот период ведомства, занимавшиеся вопросами туризма в стране.

1991 г.	Сентябрь –Российская акционерная компания по иностранному туризму
1992 г.	Март– Министерство культуры и туризма Российской Федерации , Комитет Российской Федерации по туризму (РОСКОМТУРИЗМ)
1994 г.	Январь– Комитет Российской Федерации по делам молодежи, физической культуре и туризму, Май– Комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму, Август – Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму
1999 г.	Май – Российское агентство по физической культуре и туризму, Июнь – Министерство Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму
2000 г.	Март – Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму, Июль – Департамент туризма в составе Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации
2004 г.	Март – Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму в составе Министерства здравоохранения и социального развития, Ноябрь – Федеральное агентство по туризму. Руководитель – Стрижалковский Владимир Игоревич

Органы управления туризмом в РФ в 1991 – 2004 гг.

Таблица 1

Перечень и функции федеральных органов исполнительной власти в части регулирования туризма^²

Таблица 2

Наименование органов власти	Основные направления координации работы
1. Администрация Президента РФ	Общие вопросы координации и отдельные наиболее актуальные вопросы развития туризма, относящиеся к компетенции советника Президента РФ, также вопросы, относящиеся к компетенции отдельных структурных подразделений Администрации Президента, например, участие в международных туристских выставках по линии ГУП «Президентские отели и здравницы Руси» Управления делами Президента и т. д.
2. Министерство здравоохранения и социального развития РФ	Общая координация вопросов развития туризма в части курирования Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму, вопросы развития санаторно–курортного комплекса, в том числе финансирования санаторно–курортного лечения за счет средств социального и добровольного медицинского страхования
2.1. Федеральное агентство по туризму	Вопросы координации в сфере туризма, в том числе взаимодействия с органами управления туризма субъектов РФ, лицензирования туроператорской, турагентской деятельности, а также деятельности в сфере клубного отдыха (таймшер), реализация «Концепции развития туризма РФ до 2005 г.», продвижение российского турпродукта на внутреннем и внешнем рынках
2.2. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека	Защита прав путешествующих как потребителей, обеспечение санитарно–эпидемиологической безопасности в сфере туризма
2.3. Федеральная служба по труду и занятости	Вопросы труда и занятости в сфере туризма
2.4. Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию	Вопросы лицензирования и сертификации санаторно–курортного лечения
3. Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ	Вопросы развития культурно–познавательного туризма, взаимодействия с учреждениями культуры, экскурсионного обслуживания туристов, вопросы развития туристской инфраструктуры на территориях с особым режимом охраны памятников истории и культуры, включая реконструкцию памятников архитектуры для создания на их базе предприятий гостиничного хозяйства
3.1. Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям	Вопросы информационного продвижения национального турпродукта на внутреннем и внешнем рынках, реклама туристских возможностей России, взаимодействие со средствами массовой информации
4. Министерство иностранных дел РФ	Вопросы визового обслуживания туристов российскими консульствами за рубежом и иностранными консульствами в России, развитие международного сотрудничества в области туризма, в том числе подготовка и организация подписания соответствующих межправительственных соглашений, вопросы продвижения турпродукта за рубежом и представительства интересов России во Всемирной туристской организации
5. Министерство образования и науки РФ	Вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы туризма, организации детского и молодежного туризма и отдыха, проведение научных исследований в сфере туризма
6. Министерство природных ресурсов РФ	Вопросы рекреационного природопользования, взаимодействия с природоохранными учреждениями (заповедниками, национальными парками и др.), экологической безопасности в сфере туризма
7. Министерство транспорта РФ	Вопросы транспортного обеспечения турпотоков
8. Министерство промышленности и энергетики РФ	Вопросы промышленного производства товаров для сферы туризма, гостиничного хозяйства и санаторно–курортного комплекса, техническое регулирование в сфере туризма и развития туристской инфраструктуры
8.1. Федеральное космическое агентство	Вопросы развития космического туризма
8.2. Федеральное агентство по строительству и жилищно–коммунальному хозяйству	Вопросы строительства объектов туристской инфраструктуры и санаторно–курортного комплекса, использование жилого фонда для сдачи жилья в поднаем туристам
9. Министерство сельского хозяйства РФ	Вопросы развития агротуризма и рекреационного использования сельскохозяйственных земель
9.1. Федеральное агентство по рыболовству	Вопросы организации рыболовства как части отечественного турпродукта
10. Министерство финансов РФ	Вопросы финансового регулирования предпринимательской деятельности в сфере туризма, финансирования поддержки развития туризма за счет средств государственного бюджета, налогообложения, взимания сборов, например визовых, и других обязательных платежей в сфере туризма
10.1. Федеральная налоговая служба	Вопросы налогообложения предпринимательской деятельности в сфере туризма
10.2. Федеральная служба страхового надзора	Вопросы регулирования страхования потребительских и предпринимательских рисков в сфере туризма
11. Федеральная таможенная служба	Вопросы таможенного регулирования провоза туристами валютных средств и товаров, в том числе сувенирной продукции, спортивного оружия и охотничьих трофеев, антиквариата и т. д. Отдельные темы – шоп–туризм и провоз предприятиями оборудования и рекламной продукции для участия в туристских выставках в России и за рубежом
11.1. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости	Создание единого общероссийского кадастра (реестра) туристских и санаторно–курортных ресурсов
11.2. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом	Вопросы управления федеральным имуществом в сфере туризма, санаторно–курортного дела, рекреационного использования объектов природного и культурного наследия
11.3. Федеральное агентство по тарифам	Вопросы регулирования тарифов естественных и государственных монополистов в части обслуживания турпотоков
12. Министерство внутренних дел РФ	Вопросы обеспечения безопасности туристов, регистрации российских и иностранных граждан, а также паспортно–визовых формальностей, относящихся к компетенции Министерства
12.1. Федеральная миграционная служба	Вопросы предупреждения использования туристских каналов в целях нелегальной эмиграции
13. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий	Вопросы обеспечения безопасности туристов на спортивных маршрутах и спасение туристов при ликвидации последствий техногенных и природных катастроф
14. Министерство юстиции РФ	Согласование проектов нормативно–правовых документов по вопросам развития туризма, контроль над обеспечением действующего законодательства
15. Федеральная служба безопасности	Вопросы обеспечения национальной безопасности в части туристских поездок иностранных граждан в Россию и выезда российских граждан за рубеж, в частности пограничного контроля
16. Федеральная антимонопольная служба	Вопросы антимонопольного регулирования в сфере туризма
17. Федеральная служба государственной статистики	Вопросы организации государственного статистического учета и отчетности в сфере туризма и публикации соответствующих материалов

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 901 утверждено «Положение о Федеральном агентстве по туризму». На агентство возложены следующие основные функции: определение приоритетных направлений государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации; информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; осуществление продвижения туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно–исследовательских, опытно–конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма; создание представительств за пределами Российской Федерации в сфере туризма и проч.

Следует отметить, что еще в декабре 2003 г. в Государственной думе 4 созыва (2003–2007 гг.) был создан Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму, на который возложено законодательное обеспечение туризма в нашей стране. Комитет возглавил Валерий Драганов—известный российский политик и общественный деятель, ученый, юрист. В структуре Комитета функционирует Подкомитет по развитию рынка туристских услуг, в задачи которого входят разработка и совершенствование законодательства о туристской деятельности, а также законодательства в смежных отраслях. Председателем подкомитета избран заместитель председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Юрий Барзыкин – опытный политик, юрист. До избрания в Государственную думу – вице–губернатор Краснодарского края, курировавший вопросы развития туризма и курортов.

Актуальным вопросом государственного регулирования туризма является разработка эффективных механизмов, позволяющих защитить права и интересы потребителей туристических услуг в условиях предполагаемой отмены лицензирования в сфере туризма. В ст. 8 Федерального закона «Об основах туристской деятельности» говорилось о предоставлении льгот «отдельным категориям российских туристов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Однако с 1 января 2005 г. ст. 8 утратила силу. Таким образом, государство оградило себя от решения социальных задач в сфере туризма, в том числе по созданию условий для путешествий и отдыха малообеспеченных слоев населения – социальных туристов, а также других граждан, нуждающихся в социальном обслуживании.

Неудовлетворительное состояние российской инфраструктуры, устарелые техника и технологии в туристской индустрии и в производственном секторе не могут быть компенсированы только уничтожением бюрократических барьеров. Для этого требуется время и деньги. В связи с этим, возможно, следует возобновить действие Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации (1996–2005)», которую следует наполнить реальными инвестиционными проектами, а самое главное – денежными средствами. Задача государства—через данную программу осуществлять комплексную координацию развития туризма в Российской Федерации, а также создавать условия для привлечения инвестиций в российский туризм. Прогнозирование развития туризма должно осуществляться также в рамках программ социально–экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, утверждаемые Правительством РФ.

Представляется, что государственное регулирование не может и не должно заменять собой рынок. Это лишь дополнение к рыночным механизмам, призванное скорректировать их недостатки. Необходимость в более активном государственном регулировании туризма, чем в развитых зарубежных странах, обусловлена неблагоприятными условиями вступления России в эпоху глобализации. И перед государством стоит задача – обеспечить подъем туристской индустрии России до такого уровня развития, при котором она станет конкурентоспособной без экстраординарных мер поддержки.

Программы государственного вмешательства в экономику туризма должны иметь четкие временные границы, по достижении которых государственное регулирование и государственная поддержка должны сократиться до уровней, которые к тому времени будут характерны и для других развитых стран. При этом поддержка предприятий туриндустрии не может быть безусловной и неограниченной, а должна обусловливаться выполнением со стороны субъектов, получающих поддержку, требований государства по повышению эффективности и конкурентоспособности (повышение квалификации персонала, соблюдение стандартов и т. д.)^¹.

Однако помимо органов государственного управления, занимающихся непосредственно вопросами, связанными с туристской сферой, в нашей стране существует множество ведомств, косвенно регулирующих отрасль. В статье Барзыкина Ю.А., Писаревского Е.Л. «Актуальные вопросы государственной политики РФ в сфере туризма» дается подробное описание всех ведомств, которые так или иначе связаны с туризмом. В табл. 2 перечислены эти ведомства с расшифровкой функций и полномочий. В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре». В настоящее время Федеральное агентство по туризму реализует содержание принципа сбалансированного регулирования отрасли, с учетом как государственных интересов, так и пожеланий туристских фирм.

К основным функциям органа государственного управления в сфере туризма относятся:

формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;
межотраслевая координация функционирования системы туризма;
разработка нормативных правовых актов и финансово–экономических параметров развития туризма;
лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;
маркетинг национального туристского продукта;
создание и обеспечение эффективного функционирования представительств органа государственного управления туризмом за рубежом;
организация международного сотрудничества в области туризма;
содействие участию туристов, туроператоров и турагентов и их объединений в международных туристских программах;
разработка практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;
разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;
организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;
разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;
содействие внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;
оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;
разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;
содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко–культурным потенциалом;
формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;
создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;
регламентация профессиональной деятельности в туризме;
решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма^¹.

Перечисленные функции – это основные области, в которых самостоятельный орган государственного управления в сфере туризма должен проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на него ответственность за состояние и развитие туризма.

Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения органов национальной туристской администрации (НТА) на две ветви. Одна из них, которую с определенной долей условности можно назвать «бюрократической», занимается глобальными вопросами государственного управления: нормативно–правовой базой, сбором и обработкой статистической информации, координацией деятельности туристских предприятий и регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне.

Вторая ветвь – «маркетинговая». Это, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав НТА, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти институты получают основную долю государственного финансирования: речь идет о десятках миллионов долларов в год и сотнях специалистов, что гораздо больше, чем у «бюрократической» ветви. Встречаются попытки сделать такие «маркетинговые» ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно–информационных услуг. Но в любом случае – речь идет о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.

Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате возникают смешанные государственно–частные институты в области регулирования туризма. Их цель – привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней^¹.

4.2. Разграничение предметов ведения в туризме между федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и муниципальными образованиями

В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» понятие «законодательство» используется в широком смысле, т. е. оно включает в себя как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Закон о туристской деятельности рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», законодательство России о туризме состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 2)^².

Отсутствие понятия «туризм» в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции).

Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» относит туризм к социальной сфере, т. е. предмету совместного ведения Центра и регионов (ст. 72) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и координация вопросов здравоохранения, социальной защиты.

В то же время в состав законодательства Российской Федерации о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс Российской Федерации. С 1996 г. договорные отношения в туризме урегулированы гражданским законодательством, которое в соответствии со ст. 71 Конституции России и ст. 3 Гражданского кодекса, является сферой исключительного ведения Российской Федерации, и следовательно, регулирование «торговли туруслугами» законами субъектов недопустимо. Этот пробел уже привел к серьезным противоречиям ГК и туристского закона. В законе о туризме, предметом договора между туристом и турфирмой является продажа турпродукта («имущественного права на услуги»), а не оказание услуг по туристическому обслуживанию^¹.

По состоянию на январь 2005 г., субъектами России принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма. Некоторые из них носят название законов о туризме, другие – о туристской деятельности.

Учитывая то, что в федеральных законах отсутствует четкое разграничение сфер правового регулирования отношений в области туризма между РФ и субъектами РФ федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также большинство актов субъектов Российской Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые – особенности применительно к конкретному населению и территориям субъектов Российской Федерации. Лицензирование туроператорской и турагентской деятельности осуществляется Федеральным агентством по туризму, что лишает регионы эффективных рычагов влияния на недобросовестных игроков туристского рынка.

В субъектах России создаются: управления международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма; комитеты по делам молодежи, физической культуры, спорта и туризма; министерства спорта (куда входят отделы по туризму); департаменты по культуре и туризму; управления по развитию предпринимательства и потребительского рынка; комитеты культуры, кино и туризма, управления по делам санаторно–курортных учреждений и туризма; департаменты образования, культуры и спорта; управления по лицензированию; комитеты новых экономических структур.

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Комитеты по туризму созданы в немногих муниципальных образованиях, в отдельных регионах имеются советники глав муниципальных образований по туризму, в основном туризм включен в деятельность различных комитетов.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» не конкретизирует систему разделения полномочий органов власти различных уровней в сфере туризма. В связи с этим целесообразно внести в проект Федерального закона «О туризме и туристской индустрии» ст. , направленные на разграничение полномочий и предметов ведения в сфере туризма на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Как правило, муниципальные органы власти не наделены значительными властными полномочиями для регулирования туризма, их функции носят координирующий, иногда контрольно–надзорный характер. Приведем примерный перечень функций муниципалитетов в сфере туризма:

координация деятельности субъектов туристской отрасли всех форм собственности и различной ведомственной подчиненности в вопросах, требующих участия государства или затрагивающих интересы государства;
реализации государственного контроля за исполнением законодательства о туризме;
организация, разработка и реализацию областных программ развития туризма, участие в выполнении международных и федеральных программ;
осуществление учетной и информационно–аналитической деятельности в сфере туризма, ведение реестра субъектов туристской деятельности на территории области;
ведение реестра туристских ресурсов области, государственный контроль за их рациональным использованием, реализация мер по их сохранению и восстановлению;

Помимо законов субъектов РФ о туристской деятельности, существуют также различные программы по развитию туризма, разрабатываемые органами местного самоуправления субъектов РФ. К примеру, в одном из туристских центров нашей страны, городе Владимире, действует «Программа по развитию туризма» на период 2001–2005 гг. Главная цель Программы – создание во Владимире условий для устойчивого развития туризма, согласованного с другими стратегическими направлениями развития города, и для формирования образа города как туристического центра. Основными задачами Программы являются:

Формирование туристического потока (формирование спроса на туристические услуги города).
Увеличение туристического потока за счет развития внутреннего туризма.
Постоянное проведение маркетинговых исследований, формирование и проведение маркетинговой стратегии.
Проведение активной рекламной компании, совершенствование системы информационного обеспечения туристической индустрии города.
Активизация человеческого потенциала и предприимчивости за счет создания более выгодных условий (в том числе материальных) ведения бизнеса в сфере туризма, чем в иных экономических сферах города.
Активизация местных ресурсов, получаемых за счет перераспределения финансовых и ресурсных потоков юридических и физических лиц внутри города.
Концентрация основных ресурсов Программы на историческом ядре города.
Разработка и коррекция нормативно–правовой базы.
Формирование и поддержание в актуальном состоянии корпоративного информационного ресурса по туризму, историческому и культурному наследию.
Подготовка профессиональных кадров^¹.

Таким образом, можно сказать, что применение программных методов в деле развития туротрасли на муниципальном уровне на сегодняшний день остается очень важным пунктом в перечне функций управления туризмом муниципальных органов власти.

На уровне администрации Томской области на сегодняшний день нет специального ведомства, которое бы занималось вопросам туризма. Существует Департамент по молодежной политике, физической культуры и спорту, в основные задачи которого входит осуществление единой государственной политики в области физической культуры и спорта, направленной на укрепление здоровья и организацию активного отдыха населения, формирование у него потребности в физическом совершенствовании и гармоничном развитии личности. Департамент занимается созданием экономических условий для решения социальных проблем молодежи, участвует в решении вопросов обеспечения первичной занятости и трудоустройства молодежи, развития молодежного жилищного строительства, укрепления и развития материально–технической базы физической культуры и спорта совместно с другими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями^¹.

В настоящий момент в структуре государственного управления туротраслью не наблюдается единства в организации органов местного самоуправления, отвечающих за управление сферой туризма. Далеко не все субъекты РФ имеют специальные ведомства, занимающиеся вопросами управления и развития туризма. Решение этой проблемы отчасти видится в принятии Федерального закона «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации». В ст. 9 проекта закона конкретизируются основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области туризма.

4.3. Развитие законодательства о туризме в России 1996– 2006 гг.

Структура законодательства о туризме

В теории права под предметом законодательного регулирования понимают процессы, явления и отношения, отличающиеся: а) высокой социальной значимостью их для общества, государства и гражданина; б) стабильностью; в) первично–нормативным регулированием; г) предопределенностью Конституцией; д) правомочностью субъекта законодательной деятельности.

Конституция Российской Федерации не содержит термина «туризм». Однако нельзя сказать, что Конституция РФ не затрагивает вопросы отдыха, развития, образования. Она формирует и закрепляет основные принципы правового регулирования, является отправной базой законодательства в области туризма и является актом, обладающим высшей юридической силой.

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Какие же права и свободы человека и гражданина являются смыслом и содержанием законодательства о туризме (туристской деятельности)^¹?

Глобальный этический кодекс туризма (1999 г.) впервые провозгласил, что «право на туризм» имеет каждый человек планеты Земля, а ее ресурсы принадлежат всему человечеству. В соответствии с Кодексом «право на туризм» включает в себя:

право на создание более справедливого отвечающего интересам всех государств, нового международного политического и экономического порядка;
право на отдых и развлечения;
право на разумное ограничение рабочего времени и предоставление оплачиваемых отпусков;
право на свободу путешествий и передвижений;
право на безопасность, защиту и уважение достоинства туристов;
право на сохранение культурной самобытности наций и народностей Земли;
право на неиспорченную естественную культурную и человеческую окружающую среду.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» устанавливает в преамбуле, что он регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.

Действительно, право на отдых и право на свободу передвижения являются основополагающими правовыми категориями для всего законодательства о туризме. Развитие туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37). В то же время право на отдых как туризм не может быть реализовано без конституционных положений о свободе передвижения (ст. 27 Конституции): каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27 Конституции)^².

Интересно, что статья 41 Конституции СССР, в отличие от ст. 37 Конституции России, не только декларировала право граждан СССР на отдых, но и устанавливала, что данное право должно реализовываться посредством расширением сети культурно–просветительных и оздоровительных учреждений, развитием массового спорта, физической культуры и туризма; созданием благоприятных возможностей для отдыха по месту жительства и других условий рационального использования свободного времени.

Вместе с тем «право на туризм» вытекает также из иных конституционных норм. В процессе совершения туристской поездки граждане могут реализовывать законное право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также право на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции). Неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42 Конституции). «Право на туризм» не может быть обеспечено без гарантий. Ст. 61. Конституции гласит, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить себе существование современного туристского рынка. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается статьями 8 и 34 Конституции о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Феномен туризма в правовой сфере заключается в том, что его регулирование осуществляется практически всеми основными отраслями законодательства, причем специфика правового регулирования отношений в сфере туризма определяется тем, что норма права, регулирующая данные правоотношения, действует опосредованно, через нормы иных отраслей права (например: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права и т. д.)^¹.

Структура законодательства о туризме

Большинство государств СНГ и Европы имеют специальные законы о туризме. В некоторых странах отдельные положения об оказании туристических услуг регулируются также гражданским законодательством.

После распада СССР в 1992 – 1993 гг. в странах СНГ стали приниматься законы о туризме, при создании которых была проявлена большая самостоятельность. Причем при разработке законов страны – участницы СНГ учитывали как положительные стороны, так и недостатки законов своих соседей, поэтому следует признать, что акты, принятые позднее, как правило, более содержательные и полные, ибо их структура отличается последовательностью.

Законы о туризме (туристской деятельности) в странах СНГ имеют схожую структуру. Они носят, как правило, комплексный (межотраслевой) характер и содержат нормы публичного и частного права. Такие законы включают себя следующие направления:

1. Публично–правовые отношения:

понятия и определения в сфере туризма;
цели и задачи государственной политики в сфере туризма и направления государственного регулирования туризма;
разграничение полномочий между органами власти всех уровней;
наименование и полномочия органов исполнительной власти в сфере туризма, осуществляющих государственное регулирование туризма;
правовое положение общественных структур при органах публичной власти;
общие принципы государственной поддержки туризма, протекционистская политика (фонды поддержки туризма, налоговые привилегии, определение услуг по приему туристов как экспортных и др.);
публичная организация предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере туризма (государственная регистрация, лицензирование, сертификация, стандартизация, классификация туристских организаций, гостиниц и т. д., реестры туристских организаций и работников туристских профессий, подтверждение квалификации работников туристских профессий (туристский патент) и т. д.);
правовой режим использования туристских ресурсов с учетом устойчивого развития туризма;
общие принципы финансового контроля и статистического учета в сфере туризма (туристская путевка, статистическая отчетность и т. д.);
туристские формальности и безопасность туризма ;
подготовка кадров для сферы туризма;
международно–правовое сотрудничество государства в сфере туризма;
другие вопросы.

2. Частноправовые отношения:

правовое положение туристских организаций (понятие, правоспособность);
гражданско–правовые договоры в сфере туризма организаций и предпринимателей туристской индустрии с туристами, а также между собой (порядок заключения, изменения и расторжения, права и обязанности, ответственность сторон, обеспечение ответственности и т. д.).
страхование и иное финансовое обеспечение ответственности туристских организаций и т.д^¹.

Перспективы развития законодательства о туризме в РФ

Разработанный Департаментом туризма Минэкономразвития в 2003 г. законопроект «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации» изначально был встречен критикой со стороны представителей крупных московских туроператорских компаний. Эксперты говорили о противоречивости многих положений законопроекта и нечетком понятийном словаре, мелкой конкретизации отдельных пунктов. Отмечалось также, что данный законопроект регулирует правила организации выездного туризма и не прописывает взаимоотношений на въездном направлении. Указывалось на нечеткие трактовки отдельных положений, которые дают недобросовестным потребителям возможность обращения в суд. Аналитики правовой сферы туризма задавались вопросом, почему в новом законопроекте не защищены интересы иностранных туристов и не прописаны отношения между субъектами туристского рынка. Также под вопросом остался такой пункт, как конкретные суммы финансовых гарантий. Хотя эксперты сошлись во мнении, что этот пункт необходим, исходя из правил и стандартов Европейской директивы, диктующих их обязательность для членов ВТО, куда Россия собирается вступить. Кроме того, с точки зрения Гражданского права нельзя устанавливать финансовое обеспечение исключительно для определенного вида туризма, притом, что лицензия на туроператорскую деятельность едина. Представители турбизнеса высказывали опасение, что такое ужесточение обязательств турфирм может стать новой формой побора со стороны государства^².

Между тем, по мнению специалистов, законопроект, несмотря на целый ряд недоработок, представляется хорошей заготовкой для последующей детальной проработки и учитывает основные моменты ситуации на туристском рынке. Отмечалось, что законопроект достаточно сбалансирован и является удачной компиляцией существующих зарубежных законодательств. В конечном итоге, на сегодняшний момент экспертами туристской сферы признано, что новый закон (или поправки к старому) необходим и должен защитить всех субъектов турбизнеса, как потребителей, так и предпринимателей.

Президент Национальной туристской ассоциации Игорь Кузьмин отметил, что в законопроекте на законодательном уровне туризм обозначен как отрасль экономики, что помогает решить вопросы в части выделения бюджета. Кроме того, старый закон безнадежно устарел и не содержит многих положений, актуальных сегодня. Евгений Писаревский отметил, что проект документа практически полностью отражает новое международное положение России. «В связи с вступлением России в ВТО, – говорится в его статье, – в последнее время появилось значительное количество нормативных актов, которые исходят прежде всего со стороны Правительства РФ и направлены на совершенствование законодательства различных сфер деятельности. Это можно рассмотреть на примере проекта закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который в корне меняет структуру и внешнеторговой деятельности, и понятие международной торговли услугами. Также появились законопроекты, которые касаются основ страхования и будут распространяться на сферу туризма. Учитывая этот объем правовой информации, необходимо форсированно заниматься подготовкой нового законопроекта, в котором было бы применено большинство положений по судебной и правоприменительной практике»^¹.

При разработке нового закона было учтено большое количество замечаний и предложений, практическая деятельность департамента туризма, также и в вопросах о финансовых гарантиях. Помимо этого, было учтено то, что Государственной думой был снят закон о социальном туризме. Поэтому в законопроекте пришлось прописать положения, связанные с социальным туризмом, ввести пункты, которые касаются гарантий и порядка компенсации расходов туроператорам, предоставляющим услуги социального туризма по льготным ценам. Внесены также положения о деловом туризме и глава, разграничивающая полномочия вертикалей власти. Учтены предложения из Министерства по антимонопольной политике, предложения Центра частного права при президенте, судебная практика Верховного суда по правовой природе договора.

В 2003 г. туристский закон не был изменен. Новый виток развития нормотворчества пришелся на 2006 год. Модернизацию нормативной сферы решено было начать с либерализации туристского бизнеса, а именно с отмены лицензирования туроператорской и турагентской деятельности с 1 января 2007 г., по сути, с отменой разрешительной системы предоставления права работать на туристском рынке.

В связи с внесением изменений в законодательные акты Российской федерации решено отменить лицензирование деятельности по продаже прав на клубный отдых, т. к. заявок на данный вид лицензирования практически не было. В соответствие с внесенными изменениями в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 2007 г. будет отменено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности и туристская отрасль в России вновь может столкнуться с серьезной проблемой обеспечения гражданско–правовых гарантий деятельности. В феврале 2006 г. в Торгово–промышленной палате (ТПП) РФ прошло расширенное заседание комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туризма, курортно–рекреационной и гостиничной деятельности с целью всестороннего обсуждения нормативных новаций в туристической отрасли. Заместитель руководителя Ростуризма Н. Назина рассказала о сложностях защиты потребительских прав в туротрасли и необходимостью выработки новых механизмов экономической ответственности туроператоров перед клиентами в виде введения банковских гарантий и/или страхования гражданской ответственности фирмы ^¹. В готовящихся поправках к закону «Об основах туристской деятельности в РФ», помимо финансовых гарантий для игроков туристского рынка, планируется узаконить обязательную аттестацию гидов–переводчиков. Неожиданно просто в законопроекте подошли к ответственности турагентов, для которых никакая экономическая ответственность законом не предусмотрена. Предполагается, что туроператор станет отбирать для работы надежных партнеров – турагентов. Однако как определить эту надежность без механизма лицензирования и отличить скороспелые фирмы «однодневки» от ответственных агентов рынка – вопрос открытый. Представители туротрасли выставили на обсуждение ряд серьезных задач:

Как не допустить ухудшения ситуации в отрасли, разрушая старый и отлаженный механизм лицензирования путем принятия «сырых» законопроектов.
Определить баланс интересов крупных и мелких туроператоров, для которых неподъемные суммы финансовых гарантий могут означать начало конца в бизнесе.
Установить работающий механизм ответственности турагента перед туроператором, в противном случае турагентская сеть может быть разрушена;
Разработать механизм контроля за турфирмами на региональном уровне,т. к. только это позволит привлечь к ответственности ненадлежащие фирмы.
Ввести четкие правовые гарантии безопасности для отечественных туристов и иностранных путешественников как внутри России, так и за ее пределами.

Инициативность нового состава Агентства по туризму в тандеме с ТПП РФ радует, однако следует четко представлять возможное негативное развитие событий в случае реализации псевдопрофессиональной управленческой политики. Российский рынок туризма сейчас характеризуется положительной динамикой, и любые законодательные инициативы должны быть отработаны на перспективу развития отрасли.

4.4. Методы государственного регулирования туризма.

Лицензирование, перспективы отмены лицензий

Туризм, в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов, не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с реалиями, отражающими интересы общества в целом.

Выделяют шесть групп методов (способов) государственного регулирования туризма как отрасли экономики^¹.

В первую группу включаются методы, способы общенормативного регулирования в сфере туризма и сервисной деятельности:

а) введение общих правил осуществления различных видов туристской деятельности (туристическое, гостиничное, экскурсионное обслуживание и т. д.);

б) установление порядка создания, реорганизации и упразднения субъектов туристской деятельности;

в) установление порядка деятельности органов публичной власти, осуществляющих государственное регулирование туризма.

Во вторую группу входят программно–установочные способы развития туризма:

а) целевые программы развития туризма, адресные инвестиционные программы и т. д;

б) концепции развития туризма, стратегии государственной политики в сфере туризма и т. д.

К третьей группе относятся легализующие средства осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности в сфере туризма:

а) лицензирование;

б) аккредитация;

в) сертификация.

В четвертую группу включаются способы нормативно – количественного измерения в сфере туризма:

а) стандарты туристического, гостиничного, экскурсионного обслуживания;

б) цены на туристские услуги (например, в сфере социального туризма);

в) тарифы;

г) нормативы;

д) налоги (сборы);

е) плата;

ж) ставки (таможенных пошлин и др.).

В пятую группу входят способы поддержания уровня деятельности организаций туристской индустрии и их стимулирования:

а) кредиты;

б) льготы;

в) отсрочки;

г) госзаказ (например в сфере социального туризма и т. д.),

д) протекционизм;

е) антимонопольное регулирование и поддержка конкуренции.

В шестую группу включаются контрольно–учетные и «запретные» способы в сфере туризма:

а) учет;

б) статистическая отчетность;

в) проверки и иные формы контроля;

г) запреты;

д) ограничения;

е) предписания;

ж) санкции (штрафы и др.);

з) лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов)^¹.

Лицензирование туристской отрасли, перспективы отмены лицензий

В большинстве цивилизованных стран существует определенный порядок получения возможности осуществлять туристскую деятельность, поскольку она напрямую связана со сферой, непосредственно затрагивающей интересы человека, его здоровье, безопасность, социально–экономические права и личное достоинство^².

В соответствии со ст. 49 Гражданского кодекса РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании разрешения. Лицензия – это разрешение, выдаваемое государственным органом юридическому или физическому лицу на осуществление определенного вида деятельности в течении определенного срока при соблюдении ряда условий.

До 2002 г. лицензированию подлежала только международная туристская деятельность (отправка туристов за рубеж и их прием на территории России), которая осуществлялась на основании Положения о лицензировании международной туристской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1995 г.

С февраля 2002 г. ситуация в лицензировании туристской деятельности изменилась. В соответствие с новыми Положениям о лицензировании, требуется отдельная лицензия на право осуществления туроператорской и турагентской деятельности, при этом лицензирующим государственным органом до 2004 г. являлось Министерство экономического развития и торговли Правительства РФ (и как специализированная структурная единица – Департамент туризма в его составе)^³. Председатель Правительства России М. Фрадков в 2004 г. подписал Постановление № 166 «Вопросы Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму», пункт «д» которого относит к компетенции этого ведомства «осуществление лицензирования деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, лицензирования туроператорской, турагентской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых»^¹.

Основой законодательной базы по лицензированию туристской деятельности является Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128–ФЗ. Закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ,

юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п. 1 ст. 17 данного Закона^².

Действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» распространяется на органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. К лицензируемым относятся те виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Порядок выдачи лицензий оговорен в Законе.

Лицензирование туристской деятельности – это действительная мера по недопущению проникновения на туристский рынок недобросовестных предпринимателей, защиты прав потребителей, созданию условий для соблюдения как российского, так и зарубежного законодательства. Но важно не само лицензирование, а тот механизм, который на местах будет поддерживать уровень обслуживания и соблюдение всех лицензионных условий, и в случае рекламаций, при наличии достаточных оснований, принимать необходимые меры в отношении лицензиатов^³.

С 2004 г. Федеральным Собранием обсуждалась возможность отмены системы лицензирования. С 1 января 2007 г., лицензирование туроператорской и турагентской деятельности отменяется^⁴.

Реформа по отмене лицензирования направлена на сокращение бюрократических барьеров, стоящих на пути развития малого бизнеса. Такая цель, безусловно, непростая, и предпринимаемые меры должны быть просчитаны как законодательно, так и экономически. Отмена лицензирования в туристской деятельности мотивируется низкой эффективностью механизма лицензирования в плане контроля за деятельностью турфирм и обеспечения защиты прав потребителей. Кроме того, инициаторы административной реформы считают, что получение лицензий для турфирм является непосильным бременем и препятствует свободному развитию туристского рынка, вследствие чего лицензирование должно быть преобразовано в более либеральную разрешительную систему, не допускающую возможности коррупции.

Однако какие же варианты регулирования в туристской отрасли предлагаются в качестве альтернативы лицензированию?

В качестве альтернативы лицензированию предлагаются варианты учетной регистрации в государственном контролирующем органе. По сути, такая система немногим отличается от лицензирования, за исключением того, что лицензирование, как законный способ ограничения правоспособности, установлено Гражданским кодексом и соответствующим федеральным законом. Учетная регистрация таким ограничением не является, соответственно, без прямого указания в федеральном законе обязательной быть не может. Кроме того, если лицензирование регламентировано законом, установлен порядок получения лицензии, отказа в получении, сроков оформления и прочее, то иные разрешительные формы могут содержать дополнительные ограничения.

Основным способом контроля предполагается установление обязательных финансовых гарантий для деятельности туроператоров. Соответствующие изменения к закону «Об основах туристской деятельности» уже подготовлены и неоднократно обсуждались. Финансовые гарантии должны обеспечить исполнение обязательств перед клиентами в случае банкротства фирмы или нарушения договорных обязательств перед клиентом. Обеспечение в форме банковской гарантии или страхования ответственности обязаны иметь все фирмы, осуществляющие туроператорскую деятельность. Однако при отсутствии ограничения правоспособности, то есть лицензирования, предоставление таких гарантий становится бессмысленным, поскольку отсутствует специальное разрешение на ведение деятельности и, соответственно, нет риска его лишиться. В этом случае практически любое юридическое лицо сможет выступать в роли турагента, и не будет никаких оснований прекратить его деятельность даже в случае причинения вреда потребителям или партнерам по бизнесу.

Институт финансовых гарантий не может заменить лицензирование, поскольку это разнородные способы регулирования, они могут дополнять друг друга, но не заменять. Кроме финансовых гарантий должна быть установлена разрешительная система для деятельности туристских компаний, позволяющая определить возможность того или иного субъекта профессионально осуществлять деятельность на туристском рынке еще на стадии лицензионной проверки^¹.

В законопроекте ст. 23 «Страхование или иное финансовое обеспечение ответственности туроператора» установлено, что данная норма применяется к туроператору для покрытия им своей гражданско–правовой ответственности перед туристами. Туроператор обязан осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение (гарантию банка или другой кредитной организации) на случай причинения убытков туристам вследствие несостоятельности (банкротства) туроператора. Страхование или иное финансовое обеспечение ответственности туроператора должно гарантировать туристам возмещение причиненных убытков и компенсацию расходов по перевозке и других затрат. Размеры страховой суммы (суммы гарантии) определены для всех туроператоров и составляют 5 % от планируемого дохода туроператора за 12 месяцев, но не менее 100 тыс. рублей. Советник Комитета по культуре и туризму Госдумы РФ отметил, что данные суммы относятся к туроператорам, занимающимся внутренним и въездным туризмом. Для российских туроператоров, осуществляющих свою деятельность в сфере выездного туризма, размер страховой суммы составит

10 % от планируемого дохода туроператора за 12 месяцев, но не менее 3 млн рублей.

Немаловажным представляется то, что на сегодняшний день на российском туристском рынке четко обозначены две категории туроператоров. Первая – крупные компании, работающие в больших городах и располагающие разветвленной агентской сетью. Вторая – туроператоры, которые обеспечивают проведение программ на местах, но имеют маленький оборот финансовых средств, принимают одну или две сотни туристов в год и часто работают только в высокий сезон.

Если не учитывать такую классификацию туроператоров, то введение суммы финансовых гарантий в 100 тыс. рублей практически уничтожит легальный малый бизнес, который работает на прием в небольших городах и сельской местности. В некоторых странах туроператоры, работающие на внутреннем и въездном направлениях, освобождены от оплаты сумм гарантий. Например, в Швеции финансовые гарантии предусмотрены только для туроператоров выездного туризма. Таким образом, финансовые гарантии целесообразнее вводить дифференцированно^¹.

Необходимость финансовых гарантий очевидна, поскольку существует множество примеров недобросовестной работы туроператоров. Однако представителей турбизнеса на данном этапе в большой степени волнует сумма страхового покрытия и структурные изменения туристского рынка, к которым это может привести. Практики туризма, владельцы крупных туристских компаний опасаются, что ст. 23 проекта закона возводит барьеры на пути создания единого экономического пространства с членами СНГ. Такие суммы могут стать губительными для фирм, отправляющих туристов в Крым, Казахстан, Молдавию, Прибалтийские страны.

Ответственный исполнитель по законопроекту «О туризме и туристской индустрии» Писаревский Е.Л. на эти вопросы отвечает: «Законопроект предлагает использовать два известных российскому праву и подробно разработанных в Гражданском кодексе РФ способа финансового обеспечения ответственности – договор страхования гражданской ответственности по договору (ст. 932 ГК) и банковскую гарантию (ст. 368 ГК). Это значит, что система финансовых гарантий вступит в силу лишь в крайнем случае». В ст. 23 законопроекта основная цель финансовых гарантий определяется как гарантированный возврат потраченных средств туристам, если туроператор не выполнит своих обязательств по договору. Однако, предлагаемая мера будет применяться лишь в случае, если это невыполнение связано с банкротством. Данная статья дает возможность в соответствии с существующим законодательством инициировать процедуру банкротства и выделить требуемую сумму финансовых гарантий из общей массы. Выплаты туристам будут производиться в приоритетном порядке^².

Для иных случаев есть общегражданский правовой порядок. Турист, при невыполнении обязательств со стороны турфирмы, обращается в суд, который и взыскивает с фирмы причиненный клиенту материальный и моральный ущерб.

Институт финансовых гарантий является на сегодняшний день мерой, которая позволит российскому туристскому рынку приблизиться к европейскому. Продолжается государственная реформа, направленная на повышение надежности туроператоров и дальнейшего структурирования рынка туристских услуг. Начало этой реформе было положено введением раздельного лицензирования туроператорской и турагентской деятельности. Целью вводимых мер является выработка инструментария повышения надежности, качества и безопасности услуг туроператоров на туристском рынке.

Blog

Учебное пособие Издательство тпу томск 2007

Содержание

Глава 4СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО–КУЛЬТУРНОГО СЕРВИСА И ТУРИЗМА

4.1. Структура федеральных органов власти в сфере туризма: функции и полномочия

Глава 4
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНО–КУЛЬТУРНОГО СЕРВИСА И ТУРИЗМА