Система государственной службы российской федерации
| Вид материала | Закон |
- Принят Государственной Думой 7 июля 2004 г. Одобрен Советом Федерации 15 июля 2004, 3343kb.
- Социализация молодых государственных служащих в условиях реформирования государственной, 264.27kb.
- Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в российской федерации, 346.32kb.
- Формирование системы управления персоналом в органах государственной власти (историко-социологический, 327.94kb.
- Президенте Российской Федерации, а также на сайте Российской академии государственной, 442.53kb.
- Институт государственной службы российской федерации: политико правовое исследование, 819.09kb.
- Институт государственной гражданской службы: структурные компоненты и императивы, 671.94kb.
- Управление кадровыми процессами в муниципальной службе, 354.36kb.
- Президент Российской Федерации (вкупе с Правительством Российской Федерации) обеспечивает, 193.14kb.
- Приказ от 3 февраля 2010 г. N 26 об утверждении административного регламента федеральной, 1886.91kb.
Административно-политическая элита и аппарат государственных органов. Состояние кадров государственного аппарата и пути его совершенствования.
Общая характеристика опыта 90-х годов:
Государственное управление в России в этот период - трансформации общественного строя - находилось в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов.
Это был период становления госслужбы как противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной в основу идеологии экономических реформ, начатых в 1991 году. Причем создание должностной иерархии как способа функционирования госвласти, явившейся инициатором и мотором либеральных демократических реформ, находилось в противоречии с самими основами и духом либерализма и демократии. То есть, с одной стороны, речь шла о свободном развитии общества, а с другой, о довольно жестком каркасе управления им. Поэтому в послании Президента 1994 года речь шла о «разрыве между демократическими принципами и государственной практикой».
На волне эйфории, связанной с началом демократических реформ в России, многим казалось, что для управления государством достаточно поменять управленческие кадры по политическому принципу и придать им ранг государственных служащих, как все станет на свои места. Новые управленцы, воодушевленные идеями перемен и занявшие государственные должности, поведут страну по новому пути.
Но этого не произошло. Сбой давала сама система организации госаппарата.
И этот противоречивый процесс характеризовался практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики. Так что дело здесь было не в политической воле лидера или межпартийных взаимоотношениях. У страны не было опыта нового демократического строительства, не обострились до очевидности многие скрытые внутренние пороки госаппарата.
Кадровая политика в отношении государственных служащих просто отсутствовала, несмотря на ее концептуальные разработки внутри аппарата. Никого не интересовали функции и структура аппарата, а только политические мотивы определяли, каким должно быть количество работников в Администрации Президента Российской Федерации, органов при президенте, госслужащих в субъектах Федерации. Несмотря на курс децентрализации власти, передачи полномочий от центра к регионам, резко начала расти численность госслужащих территориальных отделений федеральных органов власти в субъектах РФ.
Динамичное становление органов управления кадровой политикой и государственной службой:
1.Департамент госслужбы при Правительстве – Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры) – 1991 год;
2. Совет по кадровой политике при Президенте РФ – на базе секретариата Совета – Управление федеральной государственной службы президента РФ - 1994 год;
3. Главное управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров – 1996 год;
4. Управление кадровой политики Президента РФ – 1998 год;
5. Управление кадров Президента РФ – 1999 год.
Шесть преобразований за 8 лет.
Это был период поиска модели и государственного управления, и государственной службы, и адекватной кадровой политики.
В целом данный исторический период (этап) становления новой государственности России не следует огульно обвинять или недооценивать. Шел процесс накопления опыта и знаний, формирования теоретического фундамента, обобщения практики. Причем шел он в крайне неустойчивой политической обстановке, при катастрофическом состоянии экономики (например, дефолт 1997-8гг.). Тем не менее, многие наработки данного периода воплотились в нормативных документах и практических действиях.
Общие статистические тенденции в формировании государственного аппарата 90-х годов
тыс.чел.
| | 1991 | 2000 | Исп. ветвь федер. органы | Исп. ветвь, органы субъектов |
| Общая численность кадров государственного аппарата | 715,9 | 1163,3 | 404,7 | 624,8 |
| В том числе союзного | 43,8 | - | | |
| республиканского | 14,9 | | 30,3 | - |
| регионального | 138,0 | | 103,5 | 107,4 |
| городского | 347,3 | | 270,9 | 373,7 |
| поселкового | 105,1 | | - | 143,7 |
| Доля центрального союзно-республиканского аппарата | 8,2% | 45,0% | | |
| Федеральных органах исполнительной ветви власти | | 522,5 | | |
| На федеральном уровне | | 39,0 | | |
| В органах исполнительной ветви власти субъектов РФ | | 640,8 | | |
| | | | | |
К началу 2000 года, т.е. за почти 10-летний период попыток организации государственной службы, стали очевидны многие негативные тенденции и просчеты в организации госаппарата. Например, стало абсолютно очевидно, что любые амбициозные планы Правительства, любые технологические прорывы в экономике и актуальные задачи возрождения России обречены на провал без коренных перемен в устройстве государственного управления. Государственный аппарат становился не только плохо работающим мотором преобразований, но и откровенным тормозом, противодействующим переменам. И основная причина его недееспособности заключалась в сохранении исконных исторических бюрократических традиций в организации деятельности чиновничества.
Основные тенденции:
-избыточная численность управленцев в стране, сокращающей свой демографический и производственный потенциал;
-ежегодные перетряски государственных структур с неизбежным их восстановлением;
-смешение и неупорядоченность функций государственного управления (к слову сказать, все сформированные государственные органы считалась «органами государственной власти», в то время как собственно «управление» некоторое время отсутствовало даже как самостоятельное понятие;
-низкое качество кадров: отсутствие государственного мышления, стратегического видения проблем, бюрократизм и коррупция.
1. Общая численность. Начиная с 1994 года общая численность работни ков органов государственной власти РФ превысила миллион и с тех пор, неуклонно прирастая, достигла 1 млн. 163,3 тыс. чел.
В начале пути демократических преобразований центральный аппарат страны, включавшей союзные структуры, насчитывал 58,7 тыс. чел., в том числе непосредственно российский – 14,9 тыс. чел. За 10 лет демократических преобразований он на федеральном уровне уже составлял две трети бывшего союзного аппарат и в 2,6 раза превысил российский аппарат образца 1991 года.
Конечно, для этих тенденций имелись объективные факторы: Россия стала преемницей СССР, а республиканский аппарат союзного периоды был фактически атрофирован. В 90-ые годы управление страной модернизировалось и усложнялось, потребовались и новые функции, и новые специальности и пр.пр.
Однако следует признать, что особенно в первой половине 90-х годов численность государственного аппарата наращивалась массированно и довольно стихийно, неосознанно и непоследовательно.
2. Система государственных органов изменялась крайне динамично. За 1991-2000 годы было издано 11 президентских указов о реорганизации и структуры, в том числе 10 – за период президентства Ельцина.
Система министерств не удовлетворяла потребностей управления, поэтому параллельно шла практика создания вспомогательных структур, число которых по сравнению с 1991 годом возросло в 6 раз – комиссии, службы, агентства, управления, советы, в том числе с самостийным статусом, не имеющие прямого отношения к государственному управлению, создаваемые под конкретных людей, а не под функции. Не было и четкого определенного правового статуса государственного органа.
Вертикаль федеральной исполнительной власти держалась практически на 4-х федеральных министерствах - финансов, налогов и сборов, труда и социального развития и юстиции. На их долю приходилось две трети кадрового потенциала федеральных министерств и почти три четверти федеральных кадров в регионах.
В должностном разрезе они на 70% были представлены кадрами исполнительского уровня, сосредоточенными на текущих операциях по перечислению средств, сбору налогов, выплате пособий и соблюдению порядка.
Власть не только динамично формировалась на федеральном уровне, но и смещалась в регионы. Но системный взгляд на механизм федерального представительства в регионе отсутствовал, установить его специфику, соответствие потребностям региона, пропорциональность и экономичность внутренних связей федеральных структур, контролировать согласованность их действий было трудно. Аппарат полномочных представителей Президента с этой задачей не справлялся.
3. Система государственных должностей. Со второй половины 90-х годов на федеральной госслужбе был введен реестр государственных должностей (группы А,Б,В). Система получилась разветвленная, благодаря ей были восстановлены по старому партийному образцу президентская и правительственная номенклатуры с закрытым регламентом выдвижения, оценки, согласования и назначения кандидатур. Далее по иерархии следовали специальные и второстепенные номенклатуры министерств и ведомств. По типу федеральной построились и региональные должностные и кадровые пирамиды. Только за 1998-2000гг. численность кадров на этих группах должностей (учитывая только руководящие должности), возросла на четверть, причем в федеральных органах на 40%.
Однако при построении реестра было забыто главное – пропорциональность групп должностей, которая является производной от управленческих функций, единой модели государственного управления, элементарных норм управляемости. В результате оставалась открытой возможность произвольного образования новых должностей, неконтролируемого числа начальников и их помощников. Непропорциональность и несубординированность системы государственных должностей стала дополнительным фактором разбалансированности управления.
Пример слияния и разделения структур.
4. Качественные характеристики кадрового потенциала.
-отсутствие притока молодых, образованных кадров на должности специалистов и отсутствие продвижения их на руководящие должности;
-обратная тенденция «старения кадров», под которую формировалась система социальных льгот (в том числе долгосрочная - пенсионного обеспечения);
-снижение образовательного уровня кадров, прирост специалистов со средним образованием, сохранение достаточной высокой доли специалистов с техническим образованием;
-наличие в структуре кадрового потенциала 48% кадров со стажем госслужбы свыше 15 лет. Несмотря на смену политического курса страны, государственный аппарат с завидным упорством восстанавливал традиции прежней административной системы, формировал замкнутую касту госслужащих с корпоративной этикой и высоким барьером социальной защиты, а, значит, и отгороженности от населения, граждан.
Классные чины и порядок из присвоения.
Федеральный закон о системе госслужбы и система присвоения классных чинов, дипломатических рангов и воинских званий. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005г. и порядок присвоения классных чинов на государственной гражданской службе. Соответствие классного чина замещаемой должности и квалификационному разряду. Оклад за классный чин и надбавка за квалификационный разряд. Виды чинов (первый и очередной) и условия их присвоения. Особые случаи присвоения классных чинов в виде поощрения. Классные чины, присваиваемые Президентом.
Сравнительный анализ государственной и муниципальной службы.
Конституция РФ - общий правовой источник деятельности. Нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы, Европейская хартия местного самоуправления. Общее и отличие государственной и муниципальной службы, количественные и качественные характеристики.
Общие черты:
-два вида публичной службы;
-в обоих видах – служащие;
-действие государственных актов на всей территории России;
-человек – высшая ценность;
-единые принципы (внепартийность, социальные гарантии, правовая защита, ограничения).
Особенности ст. 7 79-ФЗ
-единство квалификационных требований;
-единство ограничений и обязательств;
-единство требований к проф. подготовке;
-учет стажа;
-соотносимость условий оплаты труда;
-соотносимость условий пенсионного обеспечения.
Отличия
-действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными для муниципальной службы.