Geum.ru

Аппарат Государственной Думы Аналитическое управление Аналитический вестник Выпуск 20 Часть II информационно-аналитическое обеспечение деятельности закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Становление, деятельность и развитие Межпарламентской Ассамблеи
Зарубежный опыт аналитического обеспечения деятельности парламентов
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6

Становление, деятельность и развитие Межпарламентской Ассамблеи

государств - участников Содружества Независимых Государств

И.В. Питеркин - Начальник Главного экспертно - аналитического

управления Секретариата Совета Межпарламентской Ассамблеи

государств-участников Содружества Независимых Государств

Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств (МПА) была образована 27 марта 1992 года на основе Алма-Атинского соглашения, подписанного главами парламентов Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Кыргызской Республики и Российской Федерации, как консультативный орган для подготовки проектов законодательных документов, представляющих взаимный интерес.

В 1993-1995 г.г. членами Межпарламентской Ассамблеи стали парламенты Азербайджанской Республики, Грузии, Республики Молдова.

В 1999 году к Алма-Атинскому соглашению присоединилась Украина.

В мае 1995 году главы государств СНГ подписали Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее, которая вступила в силу с 16 января 1996 года. В соответствии с этой Конвенцией Межпарламентская Ассамблея получила официальный статус межгосударственного органа и заняла ведущее место в системе органов Содружества Независимых Государств.

Организацию деятельности Межпарламентской Ассамблеи осуществляет Совет МПА, состоящий из руководителей парламентских делегаций. Несколько раз в год Совет собирается на свои заседания для обсуждения актуальных проблем Содружества, рассматривает вопросы, связанные с подготовкой и проведением пленарных заседаний Ассамблеи, международных научно-практических конференций и семинаров, координирует миротворческую деятельность парламентариев.

Председателем Совета МПА является Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронов.

МПА СНГ проводит свои заседания два раза в год. В них принимают участие парламентские делегации, возглавляемые руководителями национальных парламентов, представители уставных и отраслевых органов СНГ, наблюдатели от международных и общественных организаций. За 1992-2004 г.г. было проведено двадцать три пленарных заседания.

Наибольшее значение в деятельности Межпарламентской Ассамблеи имеют вопросы, связанные с гармонизацией и сближением законодательств государств СНГ. Эта работа получает свое воплощение в принимаемых МПА модельных законодательных актах, рекомендациях и других документах, при создании которых учитывается опыт парламентов стран СНГ и международных парламентских организаций.

За годы деятельности Ассамблеи принято более 220 таких документов (модельных законов - 163, рекомендаций - 14, заявлений, обращений, конвенций - 44),обеспечивающих реальное сближение национальных законодательств. Среди принятых документов такие, как Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный, Налоговый модельные кодексы.

При этом постоянное внимание Ассамблея уделяет согласованной ратификации многосторонних договоров, заключенных в рамках СНГ. Решения МПА СНГ и ее органов принимаются на основе консенсуса.

Возрастает роль Ассамблеи в разработке согласованных подходов к решению проблем социальной политики, соблюдению основных прав и свобод человека, гуманитарного сотрудничества. Важным этапом в этом процессе стало принятие Хартии социальных прав и гарантий граждан Независимых Государств.

Парламентам для использования в национальном законотворческом процессе направлены модельные акты и рекомендации МПА о социальных правах и гарантиях граждан, защите прав потребителей, миграции трудовых ресурсов, защите гражданских лиц, прав военнопленных, защите детства.

Парламентами - участниками МПА достигнута договоренность о содействии в формировании общего культурного образовательного пространства, создании законодательного механизма, обеспечивающего проведение скоординированной политики в области науки и научно-технической деятельности.

Создаются условия для развития интеграционного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Ассамблея обратилась в международные организации, правительства и парламенты государств СНГ с предложением принять Конвенцию о коллективной экологической безопасности.

Разрабатывается согласованная законодательная база для борьбы с преступностью и коррупцией в рамках Содружества, немало делается в области правового обеспечения борьбы с международным терроризмом.

Особое внимание уделяется вопросам формирования зоны свободной торговли. Переходу государств СНГ к работе в рыночных условиях способствовал ряд принятых МПА модельных законов, в частности, закон “Об электронной цифровой подписи”.

В целях дальнейшего развития процесса демократизации избирательного процесса в странах Содружества Постоянной комиссией МПА СНГ по правовым вопросам совместно с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации был подготовлен и в основном одобрен на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ проект Положения о Межгосударственном избирательном Совете Содружества Независимых Государств.

На заседаниях комиссии, а также пленарном заседании МПА СНГ обсуждался ход ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах СНГ. Эта конвенция, представленная Межпарламентской Ассамблеей на рассмотрение Совета глав государств СНГ, была подписана президентами семи государств Содружества. Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан уже ратифицировали этот документ. Ожидается в ближайшее время присоединение к Конвенции Азербайджанской Республики.

Высокий уровень подготовки названного документа, а также огромную позитивную роль Конвенции в развитии политических институтов и законодательной базы стран Содружества признали многие международные организации, в том числе ОБСЕ и Совет Европы.

Одной из важнейших задач Межпарламентской Ассамблеи является миротворческая деятельность. Она предусматривает миротворческие акции в "горячих точках" стран Содружества, разработку правовых основ для последовательного осуществления этой деятельности.

В прошедшие с момента образования Ассамблеи годы ее усилия были направлены на содействие ООН, ОБСЕ, Совету глав государств-членов СНГ в разрешении региональных конфликтов, укреплении мира и безопасности в Нагорном Карабахе и других “горячих точках”, а также на внешних рубежах Содружества (Таджикистан). Советом МПА образованы комиссии по урегулированию конфликтов.

Вопросами аналитического и организационно-технического обеспечения деятельности Ассамблеи, Совета и постоянных комиссий занимается административный орган Совета - Секретариат Совета МПА, работающий в тесном взаимодействии с уставными и отраслевыми интеграционными органами, а также с Исполнительным комитетом СНГ, с которым заключено долговременное соглашение о сотрудничестве.

Руководит деятельностью Секретариата Генеральный секретарь Совета МПА - руководитель Секретариата Совета МПА М.И. Кротов.

Заместителями Генерального секретаря Совета МПА являются представители парламентов государств, входящих в Ассамблею.

Кроме того, Генеральный секретарь Совета МПА как руководитель Секретариата имеет трех заместителей.

В структуру Секретариата входят:

· Главное экспертно-аналитическое управление;

· Управление межпарламентского сотрудничества;

· Управление документационного обеспечения;

· Управление по работе с персоналом;

· Управление по связям с общественностью;

· Хозяйственное управление;

· Финансовое управление;

· Пресс-центр;

· Редакционно-издательский отдел.

Печатными органами МПА являются "Информационный бюллетень" (на русском и английском языках), в котором публикуются официальные документы Ассамблеи, Совета МПА и международный журнал "Вестник Межпарламентской Ассамблеи".

В журнале печатаются материалы, связанные с деятельностью МПА, национальных парламентов, доклады, выступления, итоговые документы проведенных международных конференций, семинаров, статьи по вопросам истории парламентаризма, использования опыта зарубежного законотворчества, комментарии к законодательным актам государств участников СНГ и т.д.

Ведущим подразделением Секретариата, в котором работают более 50 процентов докторов и кандидатов наук, является Главное экспертно-аналитическое управление, обеспечивающее аналитическую, правовую и информационную поддержку законотворческой работы постоянных комиссий Ассамблеи.

В состав Главного управления входят группа советников - секретарей постоянных комиссий, отдел анализа законодательства стран СНГ, отдел информационных ресурсов, технологий и локальной вычислительной сети, в котором с 1993 года формируется и поддерживается в актуальном состоянии централизованный фонд законодательных актов государств, являющихся членами Ассамблеи. Фонд активно используется при разработке модельных законов комиссиями МПА, а также национальными парламентами.

В целях оперативного выполнения многочисленных запросов пользователей создана метабаза законодательных актов, которая не содержит текстов документов, но позволяет за одну операцию выполнить тематическую заявку на поиск запрашиваемых актов одновременно по всем государствам, законодательство которых представлено в метабазе, с последующим представлением твердых или электронных копий документов.

В настоящее время в метабазе хранятся данные о более чем 9300 законодательных актов (с 1990 года) государств - членов МПА. База актуализируется как за счет официальных периодических изданий - ведомостей парламентов, сборников законов и постановлений, присылаемых в Секретариат Совета МПА, периодической выборки данных о новых законодательных актах из установленных в Секретариате автоматизированных полнотекстовых баз правовой информации Беларуси, Казахстана и России, так и из правовых сайтов сети Интернет.

Основной проблемой пополнения фонда правовой информации является фактическое прекращение поступлений официальных текстов законодательных актов (на русском языке) из Азербайджанской Республики (с сентября 1995 года), Республики Армении (с декабря 1998 года), Грузии (с ноября 1995 года).

В настоящее время законодательные акты Азербайджанской Республики копируются из бесплатных русскоязычных правовых сайтов, имеющихся в Интернете, но не обладающих официальным правовым статусом.

Подобных сайтов Республики Армения и Грузии в Интернете нет.

С большим опозданием поступают в Секретариат ведомости парламента Таджикистана. Последний поступивший номер ведомостей содержит законодательные акты за май 2002 года.

Учитывая, что свыше 30 процентов издаваемых законодательных актов составляют акты, вносящие изменения и дополнения в ранее принятые законы, имеющиеся в централизованном фонде законодательные акты Республики Армения и Грузии нельзя использовать в модельном законотворческом процессе из-за их неактуального состояния.

Другой важнейшей задачей информационного обеспечения МПА является совершенствование процессов сбора, обработки и обмена данными в подразделениях Секретариата на базе развития и расширения услуг, предоставляемых локальной вычислительной сетью, сданной в эксплуатацию в 2001 году.

В настоящее время пользователями сети являются более 100 сотрудников Секретариата, получивших возможность работать и обмениваться информацией в режиме Интернет/Интранет технологии, из них 80 имеют непосредственный выход в Интернет.

В общедоступном режиме на сетевом сервере располагаются метабаза, БД «Документ СНГ», «Кодекс» и «Статистика СНГ». В случае необходимости (во время проведения мероприятий МПА) ресурс ЛВС позволяет подключать не менее 30 дополнительных рабочих мест.

Сеть располагает почтовым Интернет-сервером и виртуальным Web-сервером, работающими по выделенному оптоволоконному каналу, наличие которого дает возможность, кроме того, прямой трансляции в Интернет мероприятий, проходящих в Таврическом дворце.

На виртуальном WEB-сервере располагаются сайты МПА и Петербургского международного экономического форума.


Зарубежный опыт аналитического обеспечения деятельности парламентов


А.Г. Гуринович - заместитель начальника Информационно-

аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации

Обозначу в рамках отведенного времени лишь некоторые, на мой взгляд, наиболее существенные моменты, связанные с практикой аналитического обеспечения парламентской деятельности в зарубежных странах.

Первое. О структуре и месте аналитических служб в аппаратах парламентов. Здесь особо отмечу значимый и самостоятельный статус аналитических подразделений в структуре аппаратов. Несколько примеров.

· Исследовательская служба Конгресса США - подразделение, включающее пять управлений, шесть отделов. Работают 700 сотрудников, из которых 400 выполняют аналитические экспертные функции.

· Специальное управление научных служб в Аппарате Германского Бундестага включает 12 аналитических отделов (60-70 чел.).

· Самостоятельное Управление аналитических исследований существует в Аппарате Палаты общин Парламента Канады. Кроме того, специальный отдел анализа эффективности работы Аппарата есть и в составе Управления планирования и оценки работы Аппарата.

· В Аппаратах Национального Собрания Парламента Франции, Конгресса депутатов Генеральных Кортесов Испании аналитические функции также выполняют самостоятельные службы исследований и документации, в состав которых входят, как видно из их названий, и иные подразделения.

· Парламентская исследовательская служба действует в Национальном совете Парламента Австрии, Бюро анализов и экспертизы - в польском Сейме, специальный Центр парламентских исследований и документации - в Европарламенте.

Второе. Существует четкое разграничение функций между аналитическими подразделениями, которые выполняют:

· собственно исследовательские и аналитические функции;

· информационно-справочные функции;

· организационно-технические и вспомогательные функции.

Третье. Материалы, связанные с законопроектной работой депутатов и в целом с законодательной деятельностью, составляют лишь незначительную часть от общего числа разрабатываемых для депутатов материалов.

Эти материалы готовятся аналитическими службами для того, чтобы депутаты могли наиболее эффективно работать с избирателями, адекватно отражать их интересы, выполнять поручения и наказы, имея в виду, что парламенты так называемых развитых стран выполняют в первую очередь представительскую функцию, так как законодательная база в этих государствах в основном сформирована.

Так, каждому новому конгрессмену Исследовательской службой Конгресса США готовится и передается пакет информационно-справочных и аналитических материалов не только общего характера, но и подготовленных специально с учетом приоритетности и значимости проблем, имеющихся в округе, от которого избран член Палаты представителей. Например, если округ расположен в местности с наличием угледобывающих шахт, конгрессмену передаются материалы, содержащие, в том числе, полезные для него сведения о легочных заболеваниях, имеющейся практике их учета, лечения и т.п.

Аналитические материалы готовятся для того, чтобы депутаты могли объективно и квалифицированно оценивать, обсуждать и решать общественно-политические, экономические, социальные и иные проблемы, которые существуют и возникают как на федеральном, так и на местном уровне, то есть, чтобы депутаты могли выигрышно для парламента позиционировать себя в качестве авторитетных политиков внутри страны и вне ее.

Важное значение придается аналитической поддержке депутатов в проведении личной законотворческой работы: когда они являются инициаторами внесения законопроектов и при обсуждении законопроектов, вносимых иными субъектами законодательных инициатив.

Так, руководство Исследовательской службы Конгресса США до начала каждой сессии согласовывает с руководителями аппаратов всех парламентских комитетов планы своей работы с учетом содержания сессионной программы законодательной деятельности Палаты представителей.

Четвертое. Наиболее востребованными депутатами, таким образом, являются по степени значимости оказываемые им следующие виды и результаты аналитических услуг:

· анализ общественно-политических проблем;

· статистический и экономический анализ;

· оценки слабых и сильных сторон политических действий, имеющий широкий резонанс в стране - прежде всего представителей органов исполнительной власти;

· формирование профессиональных мнений, объяснений, интерпретация проблем;

· сравнительный анализ существующей нормативно-правовой базы.

Пятое. Ответы на запросы депутатов осуществляются преимущественно в так называемых "малых формах". Большие аналитические доклады, отчеты, записки составляют все меньший объем при выполнении заявок депутатов. Если десять лет назад, например, Управление аналитических исследований Аппарата Палаты общин Парламента Канады тридцать восемь процентов всех материалов готовила по длинному, то есть пространному, варианту, то сегодня такие материалы составляют всего двадцать процентов, а предпочтение отдается малым формам, а именно:

· коротким и конкретным справкам и запискам;

· телефонным разговорам с депутатами;

· проведению индивидуальных консультаций;

· брифингам для одного или группы депутатов.

Шестое. Здесь реагирую на прозвучавшие в ходе нашего обсуждения и оставленные без окончательного ответа вопросы, может ли аналитика быть объективной.

Итак, как у них за рубежом? Как правило, депутатам представляются лаконичные, объемом не более трех страниц справки, содержащие объективные, точные, беспристрастные и политически нейтральные оценки содержания законопроектов и иных проблем в материалах, подготовленных по интересующей депутатов тематике. Причем особое значение придается отсутствию эмоциональных оценок, проявлению сдержанности при изложении текста. Более того, аналитикам даже рекомендуется не употреблять прилагательные, чтобы они не были расценены так или иначе как акценты.

Седьмое. При приеме и исполнении заявок действует принцип "первым пришел - первым обслужили", что на практике означает одинаковое отношение к запросам всех депутатов вне зависимости от их фракционной принадлежности и статуса в иерархии парламента.

Восьмое. Заявки, с которыми обращаются депутаты к аналитикам и работникам информационных служб, весьма разнообразные. Вопросы формулируются порой весьма неожиданные. Приведу несколько примеров, чтобы несколько оживить обсуждение. Например, Роберт Клеменс, директор справочно-библиографической службы Библиотеки Палаты общин Парламента Великобритании, рассказал во время проведения совместного с британскими коллегами семинара о вопросах, которые задавались в письменной форме работникам аналитической службы, на которые последние должны были подготовить ответы: "Сколько пистолетов имеется в Великобритании, Японии и Швейцарии? Сколько проживает в Великобритании рыжеволосых? Сколько американцев полагают, что они были похищены инопланетянами?". Или вопросы, которые требовали оперативного реагирования: "Я через десять минут выступаю по радио, скорее скажите, каков уровень инфляции в Великобритании, Франции и Германии?". Или: "Насколько снизился уровень безработицы в моем регионе за последние два года?" и т.д.

Несмотря на такую пытливость парламентариев, наши британские коллеги находят способы выхода из таких ситуаций, потому что по опросам более 95 процентов парламентариев оценивают их работу как хорошую и очень хорошую.

Девятое. Проводимый регулярно мониторинг предпочтений депутатов показывает, что депутаты оценивают значительно более благожелательно те материалы, которые подготовили не внешние эксперты, нанимаемые за приличные деньги, а именно свои штатные специалисты: они дают материалы, сжатые с учетом специфики депутатской деятельности, знают, что нужно депутатам, понимают, что они читают эти материалы наспех, как правило, в такси или ином авто перед пленарным заседанием и непосредственно на пленарном заседании.

Суть проблемы должна быть изложена простым, доступным языком, тем более что парламентарии как представители народа имеют разный уровень профессиональной подготовки.

Десятое. Все материалы, которые подготовлены для депутатов и комитетов, строго конфиденциальны и не могут быть распространены без согласия заказчика.

Более того, даже существуют инструкции (циркуляры) по соблюдению работниками аналитических служб строжайшей конфиденциальности, содержащие указания, как себя вести, если кто-то настойчиво пытается узнать, что за материалы подготовили для такого-то депутата. В крайнем случае вмешивается начальник отдела, который проводит беседу с депутатом, желающим узнать, что подготовил его коллега.

Одиннадцатое. Если запрос нуждается в специальной экспертной оценке, то нанимается внешний эксперт, но, как правило, стараются обходиться без них. Хотя если нужна информация, которая имеется в каких-то частных фирмах, на промышленных предприятиях, делаются специальные запросы, заключается договор и совместно с сотрудниками аналитической службы необходимая работа проводится.

Двенадцатое. Обязательно материалы должны предоставляться таким образом, чтобы депутат мог отреагировать потом в процессе так называемой обратной связи. Существует специальная письменная форма, в которой заказчику, то есть депутату, предлагается ответить, удовлетворен ли он качеством исполненного запроса, имеет ли пожелания и предложения по уровню его обслуживания.

После исполнения аналитической службой заявки депутат выдает курьеру квитанцию, подтверждающую доставку ему аналитического отчета или записки, и направляет оценочную форму выполнившему заявку сотруднику, а также его непосредственному начальнику (начальнику отдела) и директору всей аналитической службы. Потом все эти отзывы систематизируются и используются при оценочной аттестации сотрудников в процессе ежемесячных и ежегодных собеседований и при проведении аттестации аналогичной той, которая проводится и у нас.

Тринадцатое в моем сообщении, но далеко не последнее в понимании зарубежными коллегами сути аналитической деятельности.

Доминирует следующая точка зрения: да, насыщение аппаратов органов государственной власти, включая парламенты, электронной техникой - явление позитивное, но при этом всегда стоит помнить, что компьютер и другая электронная техника всего лишь средства, облегчающие накопление и обработку информации, анализ которой позволяет приводить разрозненные сведения в логически обоснованную систему зависимостей, позволяющих давать правильную оценку фактам, определять тенденции, строить предположения, делать прогнозы, формулировать выводы.

Поэтому при формировании и обновлении кадрового состава аналитических служб особое значение придается тщательному отбору кандидатов, например, с учетом образовательного уровня. Здесь диапазон специальностей весьма широк. Среди аналитиков Аппарата Палаты общин Парламента Канады каждый имеет квалификацию магистра или несколько магистерских степеней, а также докторские степени не только по истории, экономике, политологии, праву, социологии и философии, что характерно по профилю частично и для наших специалистов, но и по бухгалтерскому учету, неорганической химии, микробиологии, геоморфологии и иным специфическим отраслям научного знания.

Среди аналитиков Исследовательской службы Конгресса США в числе прочих - арбитры по труду, океанографы, физики, специалисты по инженерным наукам и российской ракетной технике.

Кроме того, считается само собой разумеющимся, что аналитика требует особого склада ума, специфических навыков анализа. Не случайно при конкурсном отборе кандидатов на работу в аналитические службы учитываются, помимо образования, такие качества как коммуникабельность, способность работать в политической среде и интуиция.

И последнее. На нашем семинаре-совещании вновь была выражена озабоченность ввиду сложностей, возникающих в связи с необходимостью перевода иностранных законов и иных представляющих для аналитиков интерес материалов. В западных парламентах важность решения проблемы понимают.

В Аппарате Бундестага, например, существует осуществляющее переводы специальное подразделение, в состав которого входят руководитель этого подразделения, руководитель группы переводчиков, редактор, главный переводчик, переводчики, помощники письменных переводчиков. Каждый из них должен углубленно, естественно, кроме немецкого, знать два европейских языка и иметь конкретную специальность по образованию: по экономике, праву, финансам и так далее.

Таковы основные характеристики форм и содержания аналитического обеспечения парламентской деятельности за рубежом.