Geum.ru

А. В. Карагодин Местное самоуправление в Белгородской области (финансово-экономический аспект) Учебное пособие

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


Митина В.Н.
Список использованных источников.
Финансовые основы местного самоуправления
Белгородской области
1. Региональные налоги и специальные налоговые режимы
2. Местные налоги и специальные налоговые режимы
Экономические основы местного самоуправления
Вопросы самоконтроля
Список использованных источников
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6   7


Министерство внутренних дел

Российской Федерации


Белгородский юридический институт


А.В. Карагодин


Местное самоуправление

в Белгородской области

(финансово-экономический аспект)


Учебное пособие


Белгород – 2009

ББК 67.400.7

К 21


Печатается по решению

редакционно-издательского совета

БелЮИ МВД России


Карагодин, А. В. Местное самоуправление в Белгородской области (фи­нансово-экономический аспект) : учебное пособие / А. В. Карагодин. – Белгород : БелЮИ МВД России, 2009. – 84 c.


Рецензенты:


Попов О.В., заведующий кафедрой международного права и государствоведения БелГУ, кандидат юридических наук, доцент;

Митина В.Н., заместитель председателя комитета финансов и бюджетной политики администрации Белгородского района.


В учебном пособии на основе анализа действующего федерального законодательства, законодательства Белгородской области и практики его применения, ознакомления с материалами и документами департаментов, управлений и от­делов правительства Белгородской области и городской администрации, имею­щимися научными исследованиями в данной области рассмотрены вопросы выявления и обоснования финансово-экономических особенностей организации местного самоуправления на территории Белгородской области.

Учебное пособие предназначено для курсантов, студентов, слушателей, адъюнктов и преподавателей юридических вузов МВД России.


© ООНИ и РИД

БелЮИ МВД России, 2009.

Содержание


Введение.
4

Глава 1. Финансовые основы местного самоуправления в Белгородской области.

5

§ 1. Правовое регулирование на федеральном и региональном уровне финансовых основ местного самоуправления.

5

§ 2. Особенности формирования и структура местного бюджета Белгородской области.

17

§ 3. Муниципальные налоги и сборы, взимаемые в Белгородской области.
27

Глава 2. Экономические основы местного самоуправления в Белгородской области.

48

§ 1. Муниципальная собственность города Белгорода и способы её формирования.

48

§ 2. Особенности владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом в регионе.

59

§ 2.1. Субъекты права управления и распоряжения муниципальной собственностью города Белгорода.

59

§ 2.2. Совершение сделок с объектами муниципальной собственности города Белгорода.

64

Заключение.
77

Список использованных источников.
79



ВВЕДЕНИЕ


Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом1.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действую­щей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления»2.

Начиная с 2000 г. органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования проводятся на основе статей Конституции Рос­сийской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере. Новое федеральное за­коно­да­тельство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщатель­ному исследованию с точки зрения определения тех или иных элементов, влияющих на эволюцию финансовой системы муниципального образования.

Актуальность учебного пособия обусловлена разрозненностью законодатель­ства, регламентирующего основополагающие институты муниципального пра­ва (финансовая основа, экономическая основа, муниципальная собственность, местный бюджет, внебюджетные муниципальные фонды, муниципальные налоги и сборы и др.), и отсутствием дополнительного учебного материала, позволяющего качественно подготовиться к семинарским занятиям по темам: «Финансово-эко­но­мические основы местного самоуправления», «Понятие и общая характеристика предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления» и подготовить рефераты и научные работы по курсу «Муниципальное право».


ГЛАВА 1.

ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ


§ 1. Правовое регулирование на федеральном и региональном уровне

финансовых основ местного самоуправления


Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению финансово-эко­но­мической системы Белгородской области, нам необходимо проанализировать весь массив федерального и регионального законодательства, регулирующего как общие вопросы института местного самоуправления, так и предметные вопросы, относящиеся к теме учебного пособия.

В первую очередь необходимо отметить, что в Российской Федерации об­щие принципы организации местного самоуправления определены главой 8 Конституции РФ. Данная глава является основополагающей во всем массиве российского законодательства, и все иные нормативно-правовые акты не должны противоречить положениям, закрепленным в ней. Так, статья 130 устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Причем органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

При этом заметим, что попытка урегулировать взаимодействия государственной и муниципальной власти была предпринята еще до принятия Конституции РФ путем издания 6 июля 1991 г. Федерального закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Но с принятием верховного закона многие положений данного нормативного акта утратили силу в связи с их несоответствием Конституции РФ, и в настоящее время данный закон действует лишь в рамках компетенции местных советов и местной администрации, а также регулирует вопросы, связанные с территориальным общественным самоуправлением населения1.

После принятия Конституции РФ естественным образом появилась потребность в обновлении и приведении в соответствие с ней действующего законодательства. Начался активный процесс модернизации всех сфер жизни государства, и местное самоуправление не стало исключением. Так, результатом проводимых конституционных реформ стал Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1 сентября 1995 г.1. Но как показала практика применения указанного закона, его положения не были достаточно четко проработаны, и был выявлен ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых:

1) нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

2) неопределенность территориальной организации местного самоуправления;

3) возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;

4) несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям;

5) удаленность органов местного самоуправления от населения;

6) непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В результате этого для решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, был принят одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, представляющий собой новую редакцию Федерального закона от 1995 г. Этот нормативно-правовой акт, действующий и на сегодняшний день, издан во исполнение Конституции РФ и конкретизирует её основные положения относительно местного самоуправления.

Целями данного закона являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях была предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления2.

К положительным качествам данного закона, по сравнению с Федеральным законом от 1995 г., можно отнести:

1) установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

2) предоставление более широкого круга конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

3) введение положений о муниципальных правовых актах;

4) регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества и особенностей организации местного самоуправления для отдельных типов городских поселений и на приграничных территориях;

5) более детальное регулирование вопросов, связанных с формированием органов и должностных лиц местного самоуправления;

6) более детальное регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества, создание условий для дальнейшего развития и расширения социальных и экономических связей муниципальных образований.

Законом внесены существенные изменения в экономическую основу местного самоуправления, которые в основном направлены на решение объективно существующих проблем в сфере межбюджетных отношений. Новый механизм регулирования межбюджетных отношений, основанный на территориальной организации местного самоуправления, вводился при условии последующего внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство1.

В последующем в данный закон не однократно вносились изменения, в частности, корректировке подвергались статьи: 14, 15, 16, 32, 40, 50, 53, 85.

При этом необходимо отметить отличительную особенность этого закона: он вступил в силу с 1 января 2006 г. (за исключением положений, для которых гл. 12 были установлены иные сроки и порядок вступления в силу) и с этого же дня Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утратил силу. Таким образом, на протяжении нескольких лет местное самоуправление регулировалось нормами двух одноимённых Федеральных законов, что нередко приводило к путанице в правоприменительной практике.

Но данные нормативные акты определяют лишь основные положения местного самоуправления и в том числе финансово-экономической системы. Они выступают ориентиром для законотворчества в целях более подробного регулирования отдельных вопросов местного самоуправления. Так ещё до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с действовавшим в то время одноименным законом от 1995 г. Государственной Думой 10 сентября 1997 года был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который непосредственно регулирует финансово-экономическую сферу деятельности местного самоуправления.

В соответствии с положениями Конституции РФ данный закон регламентирует порядок формирования и исполнения местных бюджетов, участие органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях2. В частности в соответствии с этим законом местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Фор­мирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получе­ние в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федераль­ного бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации. Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. Нор­мативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных пол­номочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

Данный закон регулирует и иные финансовые вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, и является одним из основополагающих актов, регламентирующим финансово экономическую систему. Но, в то же время, он не является единственным законом, устанавливающим основные положения в финансовой сфере деятельности РФ и в частности муниципальных образований. К таким нормативным источникам, которые в общем базируются как на Конституции РФ, так и по отдельным вопросам на Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо отнести Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24 июля 2007 года.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации1. Нормы Бюджетного кодекса имеют приоритет над нормами иных некодифицированных актов, и их формулировки заслуживают особого внимания со стороны законодателя. Но, в то же время, Бюджетный кодекс должен соответствовать нормам Конституции РФ. И действительно положения данного нормативного акта в большей части совпадают с верховным законом.

Так, в п. 1 ст. 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что «доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов».

Статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюд­жетных правоотношений относятся:
  • установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
  • составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
  • определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
  • определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
  • предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
  • определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
  • осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

С целью пополнения доходной части местных бюджетов представительные органы местного самоуправления вправе:

– устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

– в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Все вышеизложенные положения Бюджетного кодекса, как мы видим, вполне соответствуют нормам и принципам действующего как в сфере местного самоуправления, так и в сфере финансово экономической системы законодательства. Но с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», основная часть положений которого вступила в силу с 1 января 2008 г., в Бюджетном кодексе появились изменения, содержащие противоречия с иными нормативно-правовыми актами.

Так среди новелл, появившихся в БК РФ с 1 января 2008 г., особо следует отметить абзац второй п. 3 ст. 86, согласно которому в случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, предоставляемых местным бюджетам в связи с исполнением отдельных государственных полномочий, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения соответствующих рас­ходных обязательств, осуществляется за счет собственных средств местного бюджета1. Законодательство о местном самоуправлении содержало иное правило: органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных им на эти цели финансовых средств (ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Это правило основывалось непосредственно на нормах российской Конституции (ст. 12, 132, 133). Однако БК РФ в ст. 2 устанавливает приоритет своих положений при регулировании бюджетных правоотношений перед положениями иных федеральных законов. Поэтому указанная норма п. 3 ст. 86 БК РФ фактически корректирует соответствующий принцип муниципального права. Предусмотренный этой нормой подход можно признать правильным в тех случаях, когда органы местного самоуправления сознательно превысят нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих суб­венций, например, установив более высокий размер социальных выплат по срав­нению с размером, предусмотренным законом.

К сожалению, как видно из анализа российского законодательства, Бюджетный кодекс Российской Федерации далек от эталона нормативного регулирования с точки зрения юридической техники. За период действия Бюджетного кодекса Российской Федерации был выявлен целый ряд проблем применения его норм на практике, и немалое место среди этих проблем занимают проблемы юридической техники воплощения воли законодателя в правовые нормы, которые в последующем реализуются в конкретных правоотношениях1.

На наш взгляд, норма закона любой отрасли права направлена на то, чтобы урегулировать те или иные отношения с помощью распределения прав и обязанностей между субъектами, а также на то, чтобы предложить оптимальный вариант разрешения конфликта интересов. Но значительное количество норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на сегодняшний день не выполняют в полной мере указанных функций. В особенности большинство норм Бюджетного кодекса РФ непригодны для применения при возникновении спора между субъектами о правах и обязанностях. «Простое придание тому или иному экономическому или техническому решению формы нормативного акта ни в какой мере не гарантирует эффективного воздействия на содержание отношений»2. К сожалению, законодатель пошел по наиболее легкому пути описания неких объективных явлений, причем без отсева излишних регламентирующих норм. Очевидно, Бюджетный кодекс Российской Федерации требует серьезной доработки с целью упростить применение его норм на практике.

Но несмотря на недостатки и противоречия Бюджетного кодекса, его нормы остаются приоритетными по отношению к нормативно правовым актам, содержащим лишь общие положения о местном самоуправлении и финансово экономической системе. На его основе принимается большинство законодательных актов, посвященных финансовой и бюджетной системе. Не является исключением и ежегодно принимаемый Федеральный закон «О федеральном бюджете». Так, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24 июля 2007 г. утверждает основные характеристики федерального бюджета на 2008 год, определенные, исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере 35 000,0 млрд. рублей и уровня инфляции, не превышающего 7,0 процента (декабрь 2008 года к декабрю 2007 года); а также утверждает основные характеристики федерального бюджета на 2009 год и на 2010 год, определенные, исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере соответственно 39 690,0 млрд. рублей и 44 800,0 млрд. рублей и уровня инфляции, не превышающего соответственно 6,5 процента (декабрь 2009 года к декабрю 2008 года) и 6,0 процента (декабрь 2010 года к декабрю 2009 года)1.

Как мы видим из всего вышеизложенного, Бюджетный кодекс и Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» выступают правовой основой, на которой должна базироваться вся финансово-экономическая деятельность муниципальных образований. Но, опять же, они не являются единственными, поскольку в финансово-экономическую систему как государства в целом, так и отдельных муниципальных образований входит не только бюджетное устройство, но и налоговая система. И поэтому было бы справедливо отметить, что одним из наиболее существенных и значимых достижений в развитии финансового права России последнего десятилетия является систематизация законодательства о налогах и сборах, которое тесно переплетается с бюджетным (в вышеизложенных актах налоги и сборы признаются одним из источников доходов муниципальных образований). Принятие Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ ознаменовало восхождение российского налогового законодательства на качественно новый уровень.

Замысел разработчиков проекта Налогового кодекса РФ, предполагавший деление Налогового кодекса РФ на две части, исходил из необходимости в первой части кодекса закрепить основы налогового права, общие положения правового регулирования отношений по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Часть вторая Налогового кодекса РФ устанавливает правила обложения налогами и сборами, составляющими в совокупности систему налогов и сборов Российской Федерации, а также определяет законодательные основы специальных налоговых режимов, применение которых допускается в Российской Федерации.

Система налогов и сборов в Российской Федерации отражает федеративное устройство Российского государства и представлена тремя условиями:

1) федеральные налоги и сборы;

2) региональные налоги и сборы, то есть налоги и сборы субъектов Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов;

3) местные налоги и сборы.

Раздел «Региональные налоги и сборы» содержит три главы, посвященные соответственно трем налогам, взимаемым на уровне субъекта Федерации, – транспортному налогу (глава 28), налогу на игорный бизнес (глава 29) и налогу на имущество организаций (глава 30)1. Заметим, что данный раздел части второй Налогового кодекса РФ несет отпечаток происходящих в Российской Федерации налоговых реформ. Так, с 1 января 2004 года утратила силу глава 27 Налогового кодекса РФ, которая устанавливала правила взимания налога с продаж.

Раздел «Местные налоги» включает пока лишь одну главу – «Земельный налог» (глава 31). Таким образом, можно констатировать, что процесс систематизации налогового законодательства еще не завершен2. Вне рамок регулирования Налоговым кодексом РФ остается налог на имущество физических лиц, взимаемый в соответствии с Законом РФ от 9 декабря 1991 года № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».

Все вышерассмотренные нормативные акты относятся к федеральному законодательству РФ. Но исследование финансово-экономической системы местного самоуправления не должно ограничиваться анализом лишь данных правовых источников. Так, в статье 15 Конституции РФ предусмотрено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В контексте сказанного отметим, что местное самоуправление РФ берёт за основу, по меньшей мере, двадцать пунктов ч. I Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, при этом примерно десять являются обязательными: ст. 2, ст. 3, п. п. 1 и 2; ст. 4, п. п. 1, 2 и 4; ст. 5; ст. 7, п. 1; ст. 8, п. 2; ст. 9, п. п. 1 - 3; ст. 10, п. 1; ст. 11. Нормы Европейской Хартии о местном самоуправлении, инкорпорированные в национальное законодательство, стали обладать такой же обязательной силой, как и нормы внутреннего законодательства3.

Согласно Хартии местные органы власти должны иметь возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление4.

Развитие местного самоуправления означает, согласно Европейской хартии местного самоуправления, развитие политической, административной и финансовой независимости (самостоятельности) органов местного самоуправления.

Существование облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление общими делами. Государство тогда может достигнуть максимальной эффективности или уровня развития, когда оно будет основано на принципах демократии и отвечающей запросам времени разумной централизации и децентрализации власти, что дает эффективная вертикаль власти и развитое местное самоуправление.

Европейская хартия гласит, что публичная власть должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий органу более высокого уровня должно производиться только тогда, когда требования координации и объема поставленной задачи, а также требования эффективности и экономии не позволяют решить ее на более низком уровне. Этот принцип и может быть положен в определении вопросов местного значения, которые составляют компетенцию местного самоуправления.

Данная Хартия также регулирует вопрос о финансовых ресурсах органов местного самоуправления. В частности, в ст. 9 указывается, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.

Как видно из анализа положений Европейской Хартии отечественное законодательство Российской Федерации не вступает в противоречие с международными нормами, регулирующими местное самоуправление, а по большей части воспринимает их. Основные принципы организации местного самоуправления, предусмотренные Хартией, нашли своё отражение и в Конституции РФ.

Также в Конституции РФ (ст. 72) предусматривается, что финансово экономическая деятельность относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (в частности: разграничение государственной собственности и установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации), и, соответственно, муниципальные образования, основываясь на федеральном законодательстве, могут самостоятельно урегулировать финансовые и экономические вопросы путём принятия местных нормативных актов. Соответственно рассмотрение вопроса о нормативном регулировании финансовой сферы местного самоуправления будет неполным без изучения правовой базы Белгородской области, регламентирующей данную область.

Одним из таких правовых актов выступает закон Белгородской области от 30 марта 2005 г. «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области»1. Данный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет особенности организации местного самоуправления на территории Белгородской области. В частности, данный закон регламентирует вопросы, связанные с наименованием органов местного самоуправления, определяет требования к кандидатам на должность руководителя администрации муниципального района (городского округа), регулирует порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период и их финансовое обеспечение, а также устанавливает перечень законов Белгородской области, утративших силу с 1 января 2006 года. Но в последующем данный нормативный акт был изменен законом Белгородской области «О внесении изменений в закон Белгородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Белгородской области» от 4 июня 2007 года в части наименования органов местного самоуправления городских и сельских поселений в Белгородской области и наименования органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Белгородской области2. Данные акты полностью соответствуют Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во исполнение же другого федерального закона – Бюджетного кодекса РФ, был принят закон Белгородской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» от 16 ноября 2007 года № 162, регулирующий вопросы бюджетного устройства Белгородской области, доходы, расходы и сбалансированность бюджетов, межбюджетные трансферты и непосредственно сам бюджетный процесс3, и закон Белгородской области «Об областном бюджете на 2008 год» от 3 декабря 2007 года №1694, устанавливающий бюджетные показатели развития Белгородской области на каждый финансовый год. Также в целях координации взаимодействия субъектов бюджетного планирования при подготовке проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год муниципальными образованиями Белгородской области принимаются финансовые планы соответствующего муниципального образования.

Во исполнение же ряда постановлений Правительства Российской Федерации, согласно которым бюджету Белгородской области предоставляются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, правительство Белгородской области издало постановление от 24 декабря 2007 г. № 284-пп «О выборе порядка получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета». Данным постановлением определяется возможность получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в формах, предусмотренных законодательством1.

Также в Белгородской области существуют нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы, связанные с муниципальной собственностью. К таковым можно отнести закон Белгородской области «О порядке передачи объектов областной собственности в муниципальную собственность» от 4 ноября 1999 года № 78, направленный на разграничение собственности и устанавливающий порядок передачи объектов областной собственности в муниципальную, а так же ряд иных нормативных актов.

К нормативной базе Белгородской области, регулирующей финансово-эко­номическую систему данного муниципального образования можно отнести и ряд других законов и постановлений (например, законы Белгородской области, регламентирующие отдельные виды налогов).

Таким образом, подводя итог, отметим, что институт местного самоуп­рав­ления и, в частности, его финансово-экономическая система довольно четко регламентируется как на федеральном, так и на региональном уровне2. И хотя правовое регулирование местного самоуправления началось значительно недавно, на сегодняшний день отечественное право содержит значительный массив законодательства, посвященный теме нашего пособия. Сделаем общие выводы по данному параграфу:

1. Институт местного самоуправления закреплён в Конституции РФ, и её положения являются главенствующими по отношению к иным нормативно- пра­­­­вовым актам.

2. Положения Конституции о местном самоуправлении конкретизируются отдельными нормативными актами (Налоговый кодекс, ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 г., № 126-ФЗ и др.).

3. Попытка урегулировать отношения между Российской Федерацией и её субъектами была предпринята ещё до принятия Конституции РФ, но в последующем многие нормативные акты утратили силу в связи с их несоответствием верховному закону.

4. Несоответствие Бюджетного кодекса Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормы Бюджетного кодекса имеют приоритет над нормами иных некодифицированных актов.

5. Помимо отечественного законодательства институт местного самоуп­равления РФ базируется и на нормах Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.

6. На местном уровне также происходит регламентация местного самоуправления и финансово-экономической системы. Белгородская область имеет множество правовых актов в сфере бюджетного устройства, налоговой системы и муниципальной собственности, которые будут нами изучены в следующих параграфах.