Geum.ru

А. В. Карагодин Местное самоуправление в Белгородской области (финансово-экономический аспект) Учебное пособие

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


Белгородской области
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7
§ 2. Особенности формирования и структура местного бюджета

Белгородской области


Одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности государства является область бюджетных правоотношений. Это обусловлено важной ролью государственного, региональных и местных бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико.

Основным источником бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Нормы Бюджетного кодекса имеют приоритет над нормами иных некодифицированных актов, и их формулировки заслуживают особого внимания со стороны законодателя. В случае противоречия между Бюджетным кодексом и иными нормативными правовыми актами, в том числе иными федеральными законами, применяется Бюджетный кодекс (статья 2 БК РФ).

На сегодняшний день бюджетное законодательство относится к числу наиболее динамично изменяющихся отраслей российского законодательства. Причем соответствующие изменения имеют тесную связь с процессом разграничения и уточнения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации1. Так, Бюджетный кодекс наделяет Российскую Федерацию рядом суверенных прав, в числе которых важнейшее место занимают бюджетные полномочия. Данные полномочия складываются как относительно субъектов Российской Федерации, так и относительно местных бюджетов.

Бюджетная компетенция Российской Федерации по отношению к бюджетам субъектов Российской Федерации складывается из совокупности следующих прав: разграничивать бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; осуществлять бюджетное регулирование путем утверждения дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в бюджеты субъектов РФ и (или) путем выделения определенных форм финансовой помощи; образовывать в числе прочих фонды финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; возмещать субъектам Российской Федерации дополнительно произведенные расходы или выпавшие доходы, обусловленные действиями органов власти Российской Федерации; устанавливать порядок и осуществлять судебную защиту бюджетных прав субъектов РФ1.

Бюджетная компетенция Российской Федерации по отношению к местным бюджетам складывается из совокупности следующих прав: создание правовых основ порядка аккумулирования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального уровня; правовое регулирование основных вопросов организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления субъектов РФ; определение единых методологических подходов формирования местных бюджетов; установление минимальных государственных социальных стандартов для формирования местных бюджетов; регулирование порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий федерального уровня; установление видов и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований; установление порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета, в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов РФ; установление порядка компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; правовое регулирование особенностей порядка образования, распределения и использования средств местных бюджетов в приграничных и закрытых административно-территориальных образованиях; установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления нормативных бюджетно-правовых актов Российской Федерации2.

При реализации бюджетной компетенции Российской Федерации происходит частичное перераспределение денежных средств федерального бюджета между субъектами РФ в целях выравнивания их социально-экономических условий1. Такое положение дел имеет принципиальное значение для становления подлинно федеративных отношений в российском государстве, поскольку показывает соотношение объема бюджетных прав центра и субъектов Российской Федерации, а также порядок бюджетных взаимоотношений. Но есть и отрицательные моменты.

Местное самоуправление в последние годы рассматривается в первую очередь сквозь призму исполнения возложенных на муниципальные образования «расходных обязательств». Разграничение компетенции самостоятельных уровней публичной власти сводится к разграничению федеральным законодателем расходных обязательств, исполнение которых подробно регламентировано нормами бюджетного права. Осуществление публичной власти практически всегда сопровождается расходованием финансовых средств, подпадающим под регулирование бюджетного права. Введение ограничений на расходование бюд­жетных средств, регламентация условий и порядка осуществления таких рас­ходов детерминируют пределы прав, обязанности, степень реальной самостоятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления являются органами, через которые на соответствующем территориальном уровне осуществляется власть народа, а не бюджетными учреждениями, исполняющими установленные «сверху» расходные обязательства. Если Конституция РФ провозглашает самостоятельность местного самоуправления как формы народовластия и одной из основ конституционного строя, то бюджетные отношения должны строиться на основе этого принципа. Лишение местного самоуправления самостоятельности путем бюджетно-правового регулирования, сковывающего всякую свободу в планировании и расходовании местных финансов, на наш взгляд, следует считать ревизией Конституции.

Такое положение характерно не только для российской, но и для зарубежной практики. Муниципальная власть всегда и везде зависит от государства в той степени, в какой она финансируется им. Как отмечает С.А. Авакьян, «не может быть в государстве помимо государственной власти иной формы публичной власти, отделенной от государственной власти и независимой от нее, но при этом питающейся из государственной финансово-бюджетной "кормушки"»2.

Но, пожалуй, наибольшее влияние на правовой статус российского местного самоуправления оказывают те положения бюджетного законодательства, которые посвящены межбюджетным отношениям, регламентируют передачу финансовых средств в местные бюджеты. Многочисленные условия предоставления межбюджетных трансфертов фактически устанавливают обязанности и ограничения для муниципальной власти, существенным образом модифицирующие принципы организации российского местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ запрещает изменять закрепленные в нем общие принципы организации местного самоуправления иным путем, кроме внесения в него изменений и дополнений (ч. 2 ст. 4). Однако практика законотворчества пока не желает отказываться от бюджетно-правового метода регулирования статуса российского местного самоуправления.

Все описанные процессы, происходящие в бюджетном законодательстве, оказывают непосредственное влияние на финансово-экономическую систему отдельных муниципальных образований, в том числе и Белгородской области. Руководствуясь положениями Конституции РФ, муниципальные органы Белгородской области во исполнение федерального законодательства разработали и приняли комплекс нормативно-правовых актов, детализирующих отдельные федеральные нормы и отражающие специфику данного муниципального образования в бюджетной сфере.

Так, к одному из основных нормативных источников, регулирующих бюд­жетные отношения, можно отнести закон Белгородской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» от 16 ноября 2007 года № 162. Данный закон регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований Белгородской области, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности1.

При этом необходимо отметить, что к бюджетам бюджетной системы Белгородской области относятся:

– областной бюджет и бюджет Белгородского территориального фонда обязательного медицинского страхования;

– местные бюджеты, в том числе:

– бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов;

– бюджеты городских и сельских поселений.

Областной бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав Белгородской области (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет Белгородской области.

В ст. 8 указанного закона предусмотрено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В ст. 10 указывается, что доходы бюджетов Белгородской области и входящих в ее состав муниципальных образований формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. И действительно, как видно из анализа действующего законодательства, нормы Белгородской области не противоречат федеральным. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Белгородской области осуществляется в соответствии с расходными обязательствами Белгородской области и муниципальных образований, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Белгородской области и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, должно происходить в очередном финансовом году (в очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В ст. 34 предусматриваются формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета местным бюджетам. К ним относятся:

– дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

– субсидии местным бюджетам;

– субвенции местным бюджетам;

– иные межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из областного бюджета местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законодательства Белгородской области о налогах и сборах.

Как видно из содержания данного закона бюджетный процесс в Белгородской области основывается на федеральном бюджетном законодательстве, и руководствуется его основными положениями, не противореча ему. Но этот закон регулирует лишь вопросы, относящиеся непосредственно к самому бюджетному устройству и бюджетному процессу Белгородской области, а, как нам известно, этим бюджетное законодательство не исчерпывается. Федеральным законодательством предусматривается, что решение о бюджете принимается ежегодно, но поимо него, также разрабатывается финансовый план на два прогнозируемых года. И Белгородская область здесь не стала исключением, издав постановление правительства Белгородской области от 27 мая 2005 г. № 121-пп «О порядке разработки перспективного финансового плана Белгородской области и проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год», устанавливающее порядок формирования финансового плана и проекта областного бюджета. При этом основные направления бюджетной и налоговой политики разрабатываются департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области, рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются правительством Белгородской области1.

Данное постановление предусматривает, что перспективный финансовый план разрабатывается и утверждается с целью создания условий для сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, обеспечения макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности налоговой, бюджетной и денежно-кредитной политики, исполнения расходных обязательств Белгородской области, определения объема средств, которые могут быть направлены в плановом периоде на выполнение целей и задач правительства Белгородской области и субъектов бюджетного планирования.

Касаясь же проекта областного бюджета, необходимо отметить, что исходной базой для его разработки являются:

1) бюджетный доклад правительства Белгородской области;

2) перспективный финансовый план;

3) прогноз социально-экономического развития Белгородской области;

4) отчет об исполнении областного бюджета в отчетном году и основные показатели ожидаемого исполнения областного бюджета в текущем году;

5) доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

6) сводный реестр расходных обязательств Белгородской области и планируемые изменения в нем в соответствии с проектами нормативных правовых актов (нормативными правовыми актами, договорами, соглашениями), определяющими расходные обязательства Белгородской области.

Проект областного бюджета должен определять:

1) общий объем расходов и доходов областного бюджета, объем дефицита или профицита областного бюджета;

2) закрепление доходных источников областного бюджета за администраторами доходов областного бюджета;

3) установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

4) планируемый объем государственных заимствований Белгородской области;

5) расходы, связанные с управлением государственным долгом Белгородской области;

6) объемы поступлений доходов в областной бюджет по основным источникам;

7) распределение расходов областного бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

8) распределение ассигнований из областного бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов Российской Федерации;

9) ведомственную структуру расходов областного бюджета (распределение ассигнований по распорядителям и получателям средств областного бюджета в разрезе статей функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации);

10) перечень и объемы финансирования областных целевых программ;

11) распределение государственных капитальных вложений на реализацию областной адресной инвестиционной программы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

12) распределение по муниципальным образованиям средств Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Белгородской области, Фонда финансовой поддержки поселений Белгородской области, Фонда компенсаций Белгородской области (по видам субвенций), Фонда софинансирования социальных расходов Белгородской области (по видам субсидий), Фонда муниципального развития Белгородской области (по видам субсидий), Фонда реформирования муниципальных финансов Белгородской области;

13) размер долга по кредитам, предоставленным правительством Белгородской области, по состоянию на 1 января текущего года;

14) верхний предел государственного долга Белгородской области на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

15) программу государственных внутренних заимствований Белгородской области;

16) программу предоставления Белгородской областью кредитов юридическим лицам;

17) программу государственных внешних заимствований Белгородской области;

18) объем субвенций из Федерального фонда компенсаций, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития;

19) источники финансирования дефицита областного бюджета.

Заметим, что данное постановление обязательно к соблюдению на всей территории Белгородской области, и многие её муниципальные образования, руководствуясь указанным постановлением, в соответствии со статьями 174 и 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в целях координации взаимодействия субъектов бюджетного планирования при подготовке проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, принимают собственные нормативные акты, регламентирующие вопросы среднесрочного финансового плана и проекта бюджета. К таковым относятся: постановление главы местного самоуправления города Губкина и Губкинского района Белгородской области от 28 декабря 2007 г. № 1883 «О порядке разработке среднесрочного финансового плана Губкинского городского округа и проекта бюджета Губкинского городского округа на очередной финансовый год»; постановление главы муниципального района «город Старый Оскол и Старооскольский район» Белгородской области от 25 июля 2006 г. № 3368 «О перспективном финансовом плане муниципального района «город Старый Оскол и Старооскольский район» на 2007-2009 годы»; постановление Администрации города Белгорода от 15 ноября 2007 г. № 168 «О среднесрочном финансовом плане городского округа «Город Белгород» на 2008-2010 годы» (данное постановление определяет среднесрочный финансовый план городского округа «Город Белгород» на 2008 – 2010 годы; нормативы отчислений федеральных, региональных, местных налогов и сборов, а также неналоговых доходов, безвозмездных и безвозвратных поступлений в бюджет городского округа «Город Белгород» на 2008 – 2010 годы; объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств бюджета городского округа «Город Белгород»)1.

На основе рассмотренного нами постановления правительства Белгородской области от 27 мая 2005 г. также был разработан закон Белгородской области «Об областном бюджете на 2008 год» от 3 декабря 2007 года № 169 (вступил в силу с 1 января 2008 года), который непосредственно утверждает основные характеристики областного бюджета на 2008 год:

– прогнозируемый общий объем доходов областного бюджета в сумме 34220077 тыс. рублей;

– общий объем расходов областного бюджета в сумме 38792986 тыс. рублей;

– верхний предел государственного внутреннего долга Белгородской области на 1 января 2009 года в сумме 11150949 тыс. рублей согласно приложению 1 к настоящему закону;

– прогнозируемый дефицит областного бюджета в сумме 4572909 тыс. рублей2.

Данный закон определяет особенности использования бюджетных ассигнований по обеспечению деятельности государственных органов и бюджетных учреждений Белгородской области, а также в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения населения. Общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств на 2008 год равен 3243611 тыс. рублей.

Также определяется объем межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, на 2008 год в сумме 3529413 тыс. рублей. Здесь необходимо заметить, что во исполнение указанного закона постановлением правительства Белгородской области от 24 декабря 2007 г. № 284-пп «О выборе порядка получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета» определена возможность получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в порядке, предусматривающем учет операций на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджета Белгородской области в управлении Федерального казначейства по Белгородской области (а в случае их передачи местным бюджетам – на лицевых счетах, открытых получателям средств местных бюджетов в территориальных органах управления Федерального казначейства по Белгородской области), в форме:

– субвенций на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России»;

– субвенций для выполнения федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния;

– субвенций на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;

– межбюджетных трансфертов на выплату в соответствии с федеральным законодательством денежного довольствия, заработной платы и социальных выплат сотрудникам и работникам территориальных подразделений Государственной противопожарной службы, содержащимся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, за исключением подразделений, созданных в субъектах Российской Федерации в соответствии со статьей 5 Федерального закона «О пожарной безопасности»;

– субвенций по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории Белгородской области;

– субсидий на частичное возмещение расходов на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения;

– субсидий на реализацию экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях;

– иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету Белгородской области из федерального бюджета с правом выбора порядка их получения.

Также в данном постановлении установлено, что получение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в порядке компенсации произведенных кассовых расходов осуществляется в форме субвенций на осуществление государственных полномочий по составлению (изменению и дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации1.

Возвращаясь к закону Белгородской области «Об областном бюджете на 2008 год» от 3 декабря 2007 года № 169, отметим, что расчетный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городского округа на 2008 год составил 5247072 тыс. рублей.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городского округа были частично заменены дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Данные нормативы устанавливаются, исходя из зачисления в бюджеты муниципальных районов и городского округа не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета Белгородской области от налога на доходы физических лиц согласно приложению 15 к настоящему закону.

Дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджету Губкинского городского округа также заменена нормативом отчислений от налога на прибыль организаций в размере 9,14 процента от налога, зачисляемого в бюджет субъекта Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов определены в сумме 3529476 тыс. рублей.

Размер резервного фонда правительства Белгородской области на 2008 год установлен в сумме 440731 тыс. рублей.

В составе расходов областного бюджета отражены бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга Белгородской области в сумме 407601 тыс. рублей, а также устанавливается предельный объем расходов на обслуживание государственного долга в 2008 году в сумме 407601 тыс. рублей. Утверждается верхний предел государственного внутреннего долга Белгородской области по государственным гарантиям Белгородской области в валюте Российской Федерации на 1 января 2009 года в сумме 6601578 тыс. рублей. Устанавливается предельный объем эмиссии государственных ценных бумаг Белгородской области на 2008 год в сумме 1500000 тыс. рублей, а также предельный объем государственного внутреннего долга Белгородской области в сумме 11716043 тыс. рублей.

Также данный закон обязывает направить в 2008 году остатки целевых средств, переданных из областного бюджета в местные бюджеты, по состоянию на 1 января 2008 года, образовавшиеся в связи с неполным использованием бюджетных ассигнований, утвержденных законом Белгородской области от 29 декабря 2006 года № 91 «Об областном бюджете на 2007 год», на те же цели со счетов по учету средств местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства. Неиспользованные целевые средства, потребность в которых в 2008 году отсутствует, подлежат возврату в областной бюджет.

Таким образом, подводя итог, можно сделать ряд выводов относительно бюджетной системы как Российской Федерации в целом, так и Белгородской области в частности:

1. Несмотря на верховенство Конституции РФ, бюджетное законодательство нередко подменяет ее основные положения в сфере местного самоуправления, а также ряд норм ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Конституционно-правовое регулирование общественных отношений не может подменяться бюджетно-правовым регулированием. Бюджетные отношения должны строиться в соответствии с основами конституционного строя1.

3. Федеральный законодатель должен ограждать предметы регулирования конституционного права от необоснованного вмешательства иных отраслевых режимов при регулировании финансовых основ осуществления публичной власти. Признавая особое значение бюджетного права, следует, тем не менее, обеспечивать его строгое соответствие конституционным нормам, в частности определяющим статус российского местного самоуправления.

4. В Белгородской области имеется немалый массив законодательства, регулирующий бюджетное устройство, как самой области, так и её отдельных территорий.

5. Бюджетное законодательство Белгородской области полностью соответствует федеральному, уточняет и определяет особенности его применения относительно данного муниципального образования.