Местное самоуправление в современной россии: формальные институты и неформальные практики (социально-философский аспект)
| Вид материала | Диссертация |
- Содержание вступление, 1365.45kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 987.86kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
- Национализм как фактор социально-политических трансформаций: опыт россии (социально-философский, 256.44kb.
- А. В. Карагодин Местное самоуправление в Белгородской области (финансово-экономический, 1526.61kb.
- Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований, 315.8kb.
- Местное самоуправление современной России в контексте политического реформирования, 433.47kb.
- Тезисы выступлений участников заседания Сахалинского регионального отделения Клуба, 221.94kb.
- Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление обеспечивает, 707.27kb.
- Через местное самоуправление к комплексному развитию территорий, 146.43kb.
1 2
На правах рукописи
ЗАЗУЛИНА МАРИЯ РУДОЛЬФОВНА
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ И НЕФОРМАЛЬНЫЕ ПРАКТИКИ
(СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКИЙ АСПЕКТ)
Специальность 09.00.11. «Социальная философия»
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата философских наук
Новосибирск-2012
Диссертация выполнена в секторе философии истории и культуры
Института философии и права
Сибирского отделения Российской академии наук
Научный руководитель: доктор философских наук, зав. сектором философии истории и культуры Института философии и права Сибирского отделения Российской академии наук, профессор Шмаков Владимир Сергеевич.
Официальные оппоненты:
доктор философских наук, проректор по научной работе ФГБОУ ВПО «Новосибирский государственный педагогический университет» профессор
Майер Борис Олегович
кандидат философских наук, старший научный сотрудник Института философии и права Сибирского отделения Российской академии наук
Ерохина Елена Анатольевна
Ведущая организация – Томский государственный университет (г. Томск)
Защита состоится «28» мая 2012 г. в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 003.057.02 при Институте философии и права СО РАН по адресу: 630090. г. Новосибирск, ул. Николаева, 8.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института философии и права СО РАН, с авторефератом – на сайте: y.nsc.ru/DISSOV/sovet.htm
Автореферат разослан________________2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат философских наук Сторожук А.Ю.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества, выступая индикатором демократической направленности происходящих в нем преобразований. Особое значение местного самоуправления обусловлено его двойственной общественно-государственной природой, позволяющей поддерживать баланс государственных и общественных интересов в виде управленческих решений, адекватных возникающим социальным проблемам.
Являясь частью феномена социальной самоорганизации, институт местного самоуправления представляет собой совокупность форм социальной практики, посредством которых организуется устойчивая общественная жизнь, отражая уровень развития общества и протекающие в нем социальные и политические процессы. Будучи одновременно институтом публичной власти, входящим в общую властно-управленческую систему общества и формой самоорганизации общества, местное самоуправление не просто репрезентирует некий институциональный порядок, но всегда включает в себя общественные отношения по поводу этого порядка, относящиеся к осуществлению власти на местах. Это обуславливает актуальность философского определения роли феномена самоорганизации, осмысления проблемы взаимозависимости институтов власти и социальной практики и выявления механизмов перевода общественных вопросов в практику управления и обратно.
Наибольшую актуальность в этой связи приобретает исследование процесса институционализации местного самоуправления, развивающегося под воздействием факторов, имеющих как формальный, так и неформальный характер, в том числе исследование соответствия формальной нормативной модели самоуправления, осуществляемой в соответствии с законом, практическим условиям ее реализации. Противоречивость процесса институциализации местного самоуправления в современной России заключается в том, что формальная модель местного самоуправления на уровне местных сообществ оказывается недостаточно эффективной в решении вопросов местного значения, вследствие чего обрастает сетью неформальных взаимодействий, призванных адаптировать ее к нуждам местных сообществ. С такой точки зрения институционализация местного самоуправления представляет собой взаимодействие формальных институтов и неформальных практик, отражая закономерности развития современных социальных институтов.
Исследование соотношения формальных и неформальных компонентов в самоуправленческом процессе позволяет описать модель местного самоуправления, складывающуюся в современной России, определить факторы, определяющие стабильность/противоречивость ее функционирования и выявить взаимосвязи реальных практик самоорганизации местных сообществ с формальной моделью местного самоуправления – то есть взаимную интегрированность института местного самоуправления и социума.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью анализа компонентного соотношения формальных и неформальных практик самоуправления и выявления на этой основе механизма трансформации института местного самоуправления, что позволяет отследить реальные процессы формирования и законы функционирования того социокультурного поля, которое является контекстом реализации практики местного самоуправления на уровне местных сообществ и определяет конкретное соотношение формального и неформального в процессе трансформации института местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы
Комплексный характер исследования предполагает использование разработок и подходов, сложившихся в различных направлениях социальных наук: работы по проблемам местного самоуправления и гражданского общества, работы по комплексному изучению трансформационных процессов и работы, посвященные анализу неформальных взаимодействий.
Развитие теоретических концепций местного самоуправления неразрывно связано с возникновением и эволюцией этого феномена как децентрализованной формы управления и шире, с интерпретацией закономерностей эволюции государственных и общественных институтов, получившей выражение в существовании двух основных политико-правовых теорий - государственной и общественной.
В рамках европейской традиции государство и общество представляют собой единство (Л. Штейн, Р. Гнейст, Г. Еллинек), в рамках англосаксонской - общество мыслится как автономное от государства (А. Токвиль). В России первые работы по теории местного самоуправления, появившиеся во второй половине ХIХ в., определили содержание дальнейшей дискуссии также в рамках противоречия между общественной (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.) и государственной (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов) теориями. Революционные события начала ХХ в. и советский период, для которого характерно рассмотрение самоуправленческой проблематики в рамках теории народовластия (А.П. Бутенко, Ю.А. Тихомиров, Г.Х. Шахназаров и др.) – предопределили расхождение между отечественной и зарубежной исследовательскими традициями в осмыслении факторов институциональной трансформации местного самоуправления.
Современные зарубежные исследователи рассматривают местное самоуправление в контексте проблемы отношений между центральной и местной властью, которые интерпретируются как результат становления централизованного национального государства (Дж. Чандлер, А. Мабило); воздействия внешних экономических и социальных сдвигов, таких как глобализация и другие широкомасштабные трансформации (Э. Гидденс, Дж. Шарп, Р. Джонстон, М. Моуброу); либо определяются особенностями исторического развития отдельных стран (Г. Стокер, Р. Родс, М. Лафлин Дж. Гарсиа и др.). Проблематика развития гражданского общества и местной демократии, функционирования социального капитала и активизации («ревитализации») жизни локальных сообществ анализируется в работах Р. Патнэма, П. Бурдье, Ф. Фукуямы, Д. Локвуда, М. Кастельса, Р.Д. Макензи и др.
В современной России возрождение интереса к местному самоуправлению было обусловлено процессами демократизации и децентрализации общества в начале 1990-х гг., а также с началом проведения муниципальной реформы в России. При этом самоуправленческий дискурс долгое время концентрировался вокруг юридической проблематики (Ю.В. Пуздрач, И.В. Выдрин, В.А. Ясюнас и др.), и проблем межбюджетных отношений (А.Е. Когут, В.А. Гневко, А.Н. Широков и др.), в основании таких исследований лежал анализ нормативной базы местного самоуправления.
«Гражданское» направление в изучении местного самоуправления, которое рассматривает его как институт гражданского общества (В.В. Вагин, Ф.Г. Карасев, И. Е. Кокорев и др.) и концентрируется на анализе самоуправленческих практик местных сообществ, характеризуется вниманием к анализу социальной значимости института местного самоуправления, социальной сплоченности, вовлеченности населения в практики управления делами сообщества и реального значения социальных структур в жизни региональных сообществ.
К разновидности отечественных комплексных исследований можно отнести работы посвященные изучению проблем институционального развития местного самоуправления, в рамках которых в качестве факторов успешной институционализации данного института рассматриваются и централизованная политика государства и уровень социального взаимодействия, представленный местными сообществами (Трофимова И.Н.) и проводится анализ региональных политических процессов (М.А. Анипкин, В.Д. Нечаев)1.
Отметим что изучение проблем становления местного самоуправления в России невозможно без привлечения широкого спектра работ, посвященных комплексному изучению трансформационных процессов, происходящих в российском обществе (А.С. Ахиезер, Т.И. Заславская, А.Г. Здравомыслов, В.Л. Иноземцев, С.Г. Кирдина, Н.И. Лапин, О.В. Нечипоренко, Н.С.Розов, Ж.Т. Тощенко, В.С. Шмаков, В.Г. Федотова и др.).
Обширный корпус работ посвящен анализу неформальных взаимодействий в политике, экономике, социальной сфере. Основополагающими в этой сфере стали исследования экономистов, рассматривающих возникновение неформальных практик, во-первых, как естественную реакцию общества на неэффективную государственную политику (А. Портес, М. Кастельс, Э. де Сото, В.В. Радаев, А. Леденева и др.), а во-вторых, как проявление социокультурной обусловленности экономических практик (Дж. Пликкерт, К. Поланьи, Ю. Эльстер, Дж. Скотт, С.Ю. Барсукова, А.Н. Никулин, Т. Шанин).
При исследовании неформальных практик активно используются достижения неоинституционализма, анализирующего институциональные проявления в социальной и экономической сферах: Г. Беккер, Дж. Бьюкенен, Дж. Гэлбрейт, Дж. Коммонс, Д. Норт, М. Олсон, К. Дж. Таллок, О. Уильямсон и др. Обобщенный вариант неоинституциональной теории был разработан Д. Нортом, выдвинувшим тезис о том, что неформальные ограничения, наряду с формальными правилами и механизмами принуждения являются составной частью институтов. В условиях социальной трансформации, сущностью которой является «импорт» определенных институтов и возникновение ситуации неопределенности, неформальные институты уменьшают неопределенность, в которой оказываются с одной стороны институты формальные, а с другой – общество2.
В основе исследований неформальных взаимодействий в политической сфере лежит тезис о том, что, значительная часть “правил игры”, структурирующих политическую жизнь являются неформальными — созданными и осуществляемыми за пределами официально-санкционированных каналов. Данная проблематика представлена множеством исследований посвященных частным проявлениям неформальных институтов в Латинской Америке, Африке и Азии и посткоммунистических государствах, а ее концептуализация связана с работами Г. О’Доннелла3, а также Г. Хелмке и С. Левицки. Признание равнозначности формальных и неформальных институтов как факторов политического развития позволяет дополнить классическую неоинституционалистскую схему «правила-игроки» за счет выделения двух типов правил: формальных и неформальных. «Если социальные и политические акторы отвечают на смесь формальных и неформальных институтов, тогда хороший институциональный анализ требует, чтобы ученые исследовали оба набора правил»4.
Анализ неформальных институтов в российской политической системе развивался в рамках исследований, посвященных изучению политических элит регионального и федерального уровня (В. Гельман и А. Даугавет и др.5). Важным результатом данных исследований является выявление обусловленности политического процесса в современной России неформальным влиянием со стороны элит и со стороны властных структур.
Наконец непосредственное отношение к проблемам, поднимаемым в данном исследовании, имеют работы, анализирующие соотношение формальных и неформальных элементов в процессе становления местного самоуправления в постсоветских странах. Выделяя в качестве предмета исследования неформальные институты местного самоуправления, авторы исследуют различные аспекты неформальной деятельности муниципалитетов от собственно управленческих (Л.М. Лысякова) до экономических (Ю.В. Дубровская) и поведенческих (Я.Ю. Старцев)6.
Несмотря на определенные достижения в области изучения проблем институционализации местного самоуправления, пока еще недостаточно работ посвященных проблеме взаимодействия формального и неформального компонентов как фактора этой институционализации.
Осуществляемое в данном исследовании философское осмысление феномена местного самоуправления позволяет осуществить анализ в рамках концептуальных схем, предлагаемых современными социологическими и философскими теориями, избегая излишних формализованности и ориентации только на институциональные аспекты изучаемого феномена, характерных для юридического и политологического подходов. С другой стороны привлечение эмпирических данных, составляющих значимую часть исследования, позволяет избежать абстрактного политизирования и отследить реальные процессы формирования и законы функционирования того социокультурного поля, которое является контекстом реализации практики местного самоуправления на уровне местных сообществ, определяя конкретное соотношение формального и неформального в самоуправленческой деятельности.
Объект исследования – система самоуправления, включающая в себя институт местного самоуправления и местное сообщество.
Предмет исследования – взаимодействие формальных институтов и неформальных практик местного самоуправления.
Цель данного исследования – изучение взаимодействия формальных и неформальных практик как фактора трансформации института местного самоуправления.
Для достижения цели исследования необходимо решение следующих задач:
1. Структурно-функциональный анализ местного самоуправления с целью выявления структуры и сущности местного самоуправления как социального феномена.
2. Исследование социального контекста функционирования местного самоуправления, представленного взаимодействием акторов на уровне местных сообществ.
3. Характеристика формальных и неформальных практик как факторов институциональной трансформации социальных систем.
4. Определение основных этапов становления местного самоуправления в России с целью выделения основных тенденций определяющих современное развитие данного института.
5. Характеристика основных параметров социального развития местных сообществ, влияющих на процессы становления местного самоуправления и поддержку его населением.
6. Анализ последствий муниципального реформирования с целью выявления преобладающих формальных и неформальных практик в сфере местного самоуправления.
Гипотеза исследования
Согласно гипотезе исследования процесс институционализации местного самоуправления в России обусловлен воздействием неформальных практик на формальные институты. Природа неформальных практик местного самоуправления определяется специфическим типом социальной интеграции не соответствующим западным критериям гражданского общества и внедряемой сверху модели местного самоуправления. Неразвитость социальной составляющей местного самоуправления проявляется как слабая интегрированность местного сообщества в местное самоуправление, что является важной причиной низкой эффективности последнего.
Теоретическая и методологическая основа исследования
Теоретико-методологические основы исследования составляют работы классиков социальной философии, социологии, культурологии, истории современных отечественных и зарубежных исследователей. Методологическая база исследования местного самоуправления как комплексного явления, сочетающего в себе разнородные элементы, исходит из принципов и методов системного подхода, позволяющего интегрировать имеющиеся знания об объекте, сформировав целостную модель социального явления, определив состав и структуру изучаемой системы, ее функции, интегральные характеристики (свойства), системообразующие факторы, взаимосвязи со средой. Также в основу исследования поведения местных сообществ положены сравнительно-правовой метод (в целях исследования различных моделей местного самоуправления); методология конкретных социологических исследований (позволяющая выявить ожидания населения в отношении института местного самоуправления).
Структурно-функциональный анализ местного самоуправления осуществляется на основе теории социального действия Т. Парсонса, позволяющей исследовать данный феномен как систему и выявить его структуру. Исследование формальных и неформальных практик местного самоуправления осуществляется на основе институционального анализа позволяющего интерпретировать институты как результат сочетания формальных и неформальных наборов правил и концептуализировать последствия изменений в терминах институциональных эффектов (Д. Норт, М. Олсон, Г.Хелмке и С.Левицки). Разрабатываемый в диссертационном исследовании подход к характеристике стабильности-конфликтности системы местного самоуправления основывается на теории социальной и системной интеграции Д. Локвуда. Выявление особенностей функционирования социальной среды местного самоуправления опирается на работы А. Токвилля, Ф. Фукуямы, Р. Патнэма.
Эмпирическая база исследования
При анализе особенностей становления местного самоуправления в российском обществе использовались данные, полученные в ходе социологических исследований процессов социальной трансформации на уровне локальных (местных) сообществ, проведенных с участием диссертанта, таких как:
– «Реформирование местного самоуправления в сельских локальных сообществах Новосибирской области», 2005-2006 гг. (рук. проекта – Зазулина М. Р.). Цель исследования – исследование трансформации системы местного самоуправления в результате реализации реформы местного самоуправления на «низовом" уровне».
– «Мониторинг социальных последствий муниципального реформирования сельских локальных сообществ», 2007-2008 гг. (рук. проекта – Зазулина М. Р.). Цель исследования – оценка развития социальной ситуации в российском социуме в контексте развития формальных и неформальных самоуправленческих практик, механизмов и форм социальной интеграции местных сообществ (в том числе, практик межсекторного взаимодействия органов местной власти и локальных бизнес-структур).
– «Кадровый потенциал в стратегиях развития муниципальных образований Новосибирской области», 2010 г. (рук. проекта – Зазулина М. Р.). Цель исследования – выявление реальных практик формирования и функционирования органов власти в результате муниципальной реформы 2003 г.
– «Социальные последствия муниципальной реформы в сельских районах Новосибирской области», 2011 г. (рук. проекта – Зазулина М. Р.). Цель исследования – сбор эмпирического материала о состоянии местного самоуправления в России (на примере сельских районов Новосибирской области) и комплекса проблем, связанного с осуществлением аграрного и муниципального реформирования.
– «Процессы социокультурной адаптации сельского населения: региональный аспект», 2011 г. (рук. проекта – Нечипоренко О.В.). Цель исследования – сравнительный региональный анализ (Поволжье-Сибирь) процессов социальной адаптации в контексте современных социально-экономических и политических изменений.
Для вторичного анализа особенностей становления института самоуправления использовались данные социологических исследований отечественных коллективов и организаций (таких как ВЦИОМ, ФОМ, ИСПИ РАН и пр.), а также статистические и справочные материалы.
Научная новизна исследования заключается в выработке социально-философского подхода к исследованию местного самоуправления как подсистемы общества и социального феномена, специфика развития которого зависит от сочетания его формальных и неформальных компонентов.
Более конкретно, научная новизна исследования заключается в следующем:
– Показано, что сущностной характеристикой системы местного самоуправления выступает двойственность ее структуры, представленной с одной стороны определенным институциональным порядком (системой муниципальных учреждений), а с другой – интеграцией акторов социального действия на уровне местных сообществ.
– Раскрыто влияние формальных и неформальных компонентов на процесс институционализации местного самоуправления и выделены основные процессы, определяющие механизм трансформации институциональной модели местного самоуправления.
– Выделены основные тенденции, определяющие процесс институционализации местного самоуправления в России (централизация, «регионализация», создание квазилегитимных структур самоуправления, исключенность местного сообщества из процесса самоуправления).
– Определены условия интеграции местного сообщества в муниципальную систему и показано, что в России проблемы, возникающие в ходе этого процесса, обусловлены непредставленностью местного сообщества в качестве субъекта власти.
– Выявлена динамика представлений и оценок населения относительно местного самоуправления и дана характеристика конкретного содержания современного этапа институционализации местного самоуправления в России.
– На основе апробации теоретических разработок и анализа эмпирических данных выделены и охарактеризованы две модели местного самоуправления, являющиеся основными на современном этапе развития данного института и характеризующиеся разным значением квазилегитимных структур местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Структура местного самоуправления представлена двумя элементами: системой муниципальных учреждений, являющейся частью политической системы общества и репрезентирующей институциональный порядок; и местными сообществами, репрезентирующими социальный порядок и являющимися частью территориальной подсистемы социальной системы общества. Объединение элементов различной природы позволяет местному самоуправлению выступать механизмом перевода требований социальной системы в систему власти и обратно. С этой точки зрения основным источником трансформации системы самоуправления выступает конфликт ее структурных частей, который может проявляться в виде конфликта внутри институционального порядка местного самоуправления, конфликта внутри сообщества, и конфликта между формальными институтами и социальными практиками.
2. Система самоуправления функционирует в единстве формальных институтов и неформальных практик. В зависимости от сферы воздействия (формальной и неформальной) и в зависимости от факторов воздействия (формальных и неформальных) могут быть выделены следующие процессы, определяющие внутреннюю логику трансформации институциональной модели местного самоуправления: 1) формально-обусловленная трансформация формальной сферы; 2) формально-обусловленная трансформация неформальной сферы; 3) неформально-обусловленная трансформация формальной сферы; 4) неформально-обусловленная трансформация неформальной сферы.
3. Процесс институционализации самоуправления в России в 1990-е гг. сопровождался возникновением следующих тенденций, получивших закрепление в виде неформальных институтов и определивших особенности практической реализации системы местного самоуправления: 1) централизация («огосударствление», восприятие местного самоуправления как продолжения государственной власти); 2) «регионализация» (встраивание местного самоуправления в региональные государственно-властные системы); 3) квазилегитимация (обретение экономическими организациями, как правило, «градообразующими» или «селообразующими», статуса квазилегитимных структур местной власти, в силу выполнения ими некоторых функций органов самоуправления).
4. Местное сообщество представляет собой социальную систему, обладающую потенциалом самоорганизации. Обязательным условием включения сообщества в процесс самоуправления выступает интеграция внутри сообщества, которая предполагает: 1) представление об общем благе; 2) наличие в сообществе активных групп и индивидов, репрезентирующих сложную структуру сообщества и имеющих интерес в сфере управления. В России особенностью интеграции внутри сообщества является одновременно непредставленность ассоциаций гражданского типа и формирование крайне сильных групп интересов вне сферы гражданского общества, вмешательство которых приводит к изменению институциональных параметров муниципальной системы. Неоформленность сообщества как субъекта локальной политики обусловлена социокультурными факторами (преобладанием общинного типа отношений); и социальными факторами (последствия «трансформационного шока», проявляющиеся в низких показателях социального самочувствия). Выделенные характеристики сказываются на качестве социального капитала сообществ и их социальной активности.
5. Муниципальная реформа 2003 г. не преодолела тенденции сложившиеся в предшествующий период и актуализировала неформальные институты как значимый элемент самоуправленческой деятельности. Неформальные практики самоуправления выполняют функцию интеграции местной власти во внешний институциональный контекст, а также координации различных уровней самоуправления между собой. Как показали исследования, следствием этих процессов является постепенная легитимация института местного самоуправления в глазах населения и одновременно трансформация представлений о сущности местного самоуправления.
6. На современном этапе на уровне местных сообществ наблюдается становление двух моделей местного самоуправления, характеризующихся различным типом взаимодействия органов местного самоуправления (как основного субъекта локальной политики) с другими ее субъектами: 1. Модель с активным взаимодействием органов местного самоуправления и крупных сельскохозяйственных предприятий предполагает включение предприятий в процессы управления социальным и экономическим развитием сельских территорий. Характерной чертой ситуации является неформальный характер отношений между представителями местной власти и предприятий. 2. Модель, где муниципалитет является основным (и часто единственным) субъектом локальной политики. Исключение предприятий из сферы локальной политики связано с их сознательным стремлением к минимизации социальных издержек, свертыванию социальных программ и функционированию только как субъекта экономических отношений.
Научно-практическая значимость работы
Теоретическая значимость работы определяется необходимостью научного осмысления социальных процессов происходящих в российском обществе и сельском социуме вследствие комплексной реформы институциональных и организационных основ местного самоуправления. Предложенные подходы, инструментарий, практические выводы, рекомендации, обоснованные в работе могут быть использованы в исследованиях социальных аспектов реформирования и процессов трансформации института местного самоуправления. Результаты данного исследования могут быть использованы при разработке муниципальных и региональных проектов развития социально-экономической сферы села, в деятельности органов власти, областных, районных и сельских администраций, при разработке спецкурсов по социальной философии, философии, социологии управления.
Апробация работы
Апробация основных положений диссертации осуществлялась на конференциях международного и всероссийского уровней:
Всероссийская научная конференция «Северный регион: стратегия и перспективы развития» (Сургут, 2003); «Социально-философские, культурно-исторические, экономико-правовые проблемы развития казахстанского общества» (Алматы, 2003); Научно-практическая конференция «Культура и менталитет сибиряков» (Санкт-Петербург, 2003); Второй Всероссийский социологический конгресс «Российское общество и социология в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы» (Москва, 2003); Второй Международный Конгресс социологов Казахстана «Глобализация и вопросы социокультурной адаптации» (Астана, 2005); «Региональная национальная политика: исторический опыт и критерии оценки эффективности» (Кемерово, 2003); «Социокультурные проблемы села» (Караганда, 2004); «Современное общество как проблемное поле социальных наук» (Минск, 2006); «Проблемы устойчивого развития Казахстана в условиях глобализации: опыт, состояние и перспективы исследования» (Алматы, 2007); III всероссийская научная конференция «Сорокинские чтения» (г. Москва, 4-5 дек. 2007 г.); «Наука. Философия. Религия» (Алматы, 2008); «Мировоззренческие и философско-методологические основания инновационного развития современного общества» (Минск 2008); III Ковалевские чтения (г. Санкт-Петербург, 2008);; «Национальная идентичность России и демографический кризис» (Казань, 2008); IV всероссийская научная конференция «Сорокинские чтения» (Новосибирск, 2008); «Актуальные вопросы и достижения современной антропологии» (Новосибирск, 2008); «Информационно-образовательные и воспитательные стратегии в современном обществе: национальный и глобальный контекст» (Минск, 2009); IX Дридзевские чтения (Москва, 2009); V Всероссийская научная конференция «Сорокинские чтения» (Москва, 2009); IX Международная научная конференция «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2009); Межрегиональная научно-практическая конференция «Национальная политика и традиционная народная культура» (Уфа, 2009); Международная научно-теоретическая конференция «История и теория казахской философии в контексте развития мировой философской мысли» (Алматы, 2010); Международная научно-практическая конференция «Республика Казахстан: опыт государственного строительства и перспективы социально-политической модернизации» (Алматы, 2010); Международная научно-практическая конференция «Беларусь и Россия в европейском контексте: проблемы государственного управления процессом модернизации (Минск, 2011); Международная научно-практическая конференция «Глобализация и аграрная экономика России: тенденции, возможные стратегии и риски» в рамках XVI Никоновских чтений (Москва, 2011); Островские чтения 2011 г. (Саратов, 2011); XII Международная научная конференция «Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития» (Минск, 2011).
Результаты диссертационной работы использовались в исследованиях, проводимых в соответствии с планом НИР ИФПР СО РАН на 2010-2012 гг. в рамках программы № VIII.67 «Цивилизационные перемены в современной России: духовные процессы, ценности и идеалы» по проекту VIII.67.2.2. «Проблемы социокультурной адаптации населения сельских регионов Сибири».
Апробация теоретико-методологических разработок диссертанта осуществлялась также в ходе реализации проектов по исследованию процессов трансформации в современном российском обществе: «Геополитический аспект этносоциальных процессов в Сибири» (2004-2006); «Реформирование местного самоуправления в сельских локальных сообществах Новосибирской области» (2005-2006); «Местное самоуправление как фактор развития социального потенциала села: опыт Новосибирской области» (2007-2008); «Постсоветские общества в процессе реформирования: социальный контекст» (2006-2008); Комплексный интеграционный проект СО РАН «Процессы социальной трансформации постсоветских обществ: опыт России, Беларуси и Казахстана» (2006-2008); «Интеграция малого этноса в индустриальное общество: модели и стратегии» (2008-2010); «Трансформация хозяйственных укладов в сельском социуме: модели и стратегии развития» (2010-2011).
По теме диссертации опубликовано 46 научных работ, в том числе 4 раздела в коллективных монографиях, 3 статьи в журналах перечня ВАК, 13 работ опубликовано за рубежом.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, формулируются его цель и задачи, характеризуется теоретико-методологические и эмпирические основы работы, раскрываются научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Теоретические аспекты трансформации института местного самоуправления» предпринят анализ местного самоуправления с точки зрения системного подхода в социально-философском исследовании, что позволило интегрировать имеющиеся знания об объекте, сформировав целостную модель социального явления, определив состав и структуру изучаемой системы, ее функции, интегральные характеристики (свойства), системообразующие факторы, взаимосвязи со средой.
В § 1.1. «Местное самоуправление как социальный институт: структурные и функциональные характеристики» осуществлен анализ основных признаков (структурный, нормативный, функциональный) местного самоуправления, что позволило выделить наиболее значимые, конституирующие элементы данного феномена. Структура муниципальной системы соединяет в себе такие элементы, как собственно учреждения местной власти (выборные и бюрократические), представляющие его внутреннюю среду, так и интегрированные в самоуправленческую структуру элементы внешней среды, среди которых важнейшим является местное сообщество.
Дуализм структуры местного самоуправления предопределяется дуализмом функций составляющих его элементов: основная функция местных сообществ – постановка вопросов местного значения, основная функция муниципальных учреждений – решение вопросов местного значения. Объединение элементов различной природы позволяет местному самоуправлению выступать механизмом перевода требований социальной системы в систему власти и обратно.
Концептуализация структурных элементов местного самоуправления предполагает выделение двух его уровней, несводимых друг к другу. На формально-институциональном уровне местное самоуправление представляет собой формальный институциональный порядок, который репрезентируется в системе муниципальных учреждений и норм, регулирующих управленческую деятельность. На неформально-практическом уровне местное самоуправление представляет собой множество акторов и их отношений (которые не обязательно институционализируются), интегрированных на уровне сообщества, то есть систему саморегулирующуюся с помощью межличностных отношений, в контексте повседневного взаимодействия людей в конкретных жизненных ситуациях. Этот уровень самоуправления не выражается в конкретной правовой форме и должен описываться иным образом, чем формальные институты местного самоуправления. Выделение двух уровней функционирования самоуправления позволяет в качестве источника трансформации местного самоуправлении рассматривать конфликт его структурных частей, который может проявляться в виде конфликта внутри институционального порядка местного самоуправления, конфликта внутри сообщества, и конфликта между формальными институтами и социальными практиками.
§ 1.2 «Местное сообщество как социальная среда местного самоуправления» посвященный исследованию социальных условий функционирования местной власти, отталкивается от положения, согласно которому местное самоуправление существует не только как часть системы (публичной власти), но и как множество взаимодействий индивидов и групп, имеющих отношение к обсуждению и решению вопросов местного значения и шире – общего блага. Это множество взаимодействий может быть описано как самоорганизация индивидов (и групп) в пределах территории их проживания, то есть как местное сообщество. Если на формально-институциональном уровне основным субъектом самоуправления является совокупность муниципальных учреждений, то на неформально-практическом уровне основным субъектом самоуправления выступает местное сообщество. Таким образом, два основных субъекта местного самоуправления: органы самоуправления и местное сообщество, отражают соответственно формально-институциональные и неформально-практические характеристики этого явления.
Слаженное функционирование системы местного самоуправления предполагает интеграцию формально-институционального и неформально-практического уровней и наличие механизма перевода множества (неформальных) социальных взаимодействий (практик) на формальный уровень и обратно. Только в этом случае мы можем говорить о том, что местное сообщество существует не само по себе, а включено в систему самоуправления в качестве субъекта политики. Еще одним обязательным условием интеграции сообщества в муниципальную систему выступает интеграция внутри общества, которая предполагает: а) представление об общем благе, редуцированное до механизмов коллективного обсуждения; б) наличие у сообщества сложной структуры, которая может быть представлена в виде активных групп, объединенных по принципу интереса и имеющих интерес в сфере управления.
Несоблюдение хотя бы одного из перечисленных условий означает отсутствие интеграции внутри сообщества и как следствие конфликт между формально-институциональным и неформально-практическим уровнями самоуправления, который может послужить источником трансформации всей системы. Таким образом, описание в рамках используемой объяснительной схемы позволяет интерпретировать низкий уровень активности сообщества в сфере местного самоуправления в терминах конфликта между различными уровнями самоуправления.
В § 1.3 «Современный социальный институт в контексте проблемы соотношения формальных и неформальных практик» представлен подход к социальным институтам как к совокупностям формальных и неформальных практик. Осуществлен анализ понятийных оппозиций формальное/неформальное, институты/практики. В основе нашего исследования лежит гипотеза о том, что реальный порядок самоуправления (любой социальный институт) всегда представляет собой сочетание формальных и неформальных взаимодействий. Этот дуализм может быть представлен в структурном (как соотношение указанных компонентов в какой-либо период времени) и динамическом (как смена состояний системы обусловленная воздействием различных факторов) аспектах.
Выступая в качестве сущностных элементов институционального дизайна, неформальные правила регулируют поведение социальных субъектов, а их главное назначение – восполнение пробелов формального регулирования социальных отношений. Стратегии развития неформальных практик могут отличатся в зависимости от условий их существования (сильные или слабые формальные институты), а также в зависимости от их целей (соотносимые с формальными институтами или противоречащие им).
Исследования процессов развития развивающихся стран и стран «постсоциалистического лагеря», осуществляемые в современной научной литературе убедительно показывают, что на стадии институциональной трансформации неформальные практики и институты могут выступать как «замещающие» или как конкурирующие с формальными элементами институционального порядка
Если рассматривать процесс трансформации социальных институтов в зависимости от уровня воздействия (сферы изменений), то речь может идти либо о трансформации формального уровня, либо неформального уровня. Если же классифицировать процесс трансформации по факторам изменения, то можно выделить формально обусловленную трансформацию и неформально обусловленную трансформацию. Пересечение этих критериев позволяет выделить четыре типа процессов, составляющих процесс институциональной трансформации: 1) формально-обусловленная трансформация формальной сферы; 2) формально-обусловленная трансформация неформальной сферы; 3) неформально-обусловленная трансформация формальной сферы; 4) неформально-обусловленная трансформация неформальной сферы.
В § 1.4 «Интеграция и конфликт как критерии институциональной трансформации социальных систем» осуществлен анализ критериев институционального развития по шкале «интеграция-конфликт», с целью оценки стабильности системы самоуправления, выявления противоречий, выступающих источником трансформации и определения преобладающего типа интеграции.
Выделение формально-институционального и неформально-практического уровней самоуправления оставляет открытым вопрос о векторах социальной динамике и причинах социальных изменений. Формально-институциональный порядок может быть противоречив внутри себя; неформально-практический порядок также может содержать в себе противоречия, существующие независимо от «давления» формальных институтов. Сочетание, в рамках института, формальных и неформальных компонентов также не всегда подразумевает его конфликтность, напротив, неформальные институты придают системе стабильность, преодолевая ситуацию неопределенности. Помимо этого, изменения институционального порядка и изменения социальных практик, имеющих отношение к сфере самоуправления, могут оказывать различное воздействие на различные уровни и структурные части системы самоуправления. Таким образом, вопрос о стабильности социальной системы и критериях ее оценки – сохраняет свою актуальность.
В своем анализе отталкиваемся от соответствующего положения Д. Локвуда о необходимости единства системной (осуществляющейся на формально-институциональном уровне) и социальной (осуществляющейся на неформально-практическом уровне) интеграции как условия его стабильности. Выделение системного и социального уровней интеграции является, прежде всего, аналитической процедурой, направленной на выявление условий и тенденций трансформации различных сфер социальной системы. Понятие интеграции указывает также на переменные состояния системы в различные точки времени. Высокий уровень интеграции свидетельствует о преобладании взаимозависимостей между элементами системы, а низкий – о серьезных несовместимостях. Наличие конфликта указывает на локализацию факторов трансформации (независимо от их формальной и неформальной природы) в рамках того или иного уровня.
Конфликты (противоречия), являющиеся источником трансформации, могут иметь внутренний характер, или быть внешними и случайными. Трансформация социальных систем является следствием дезинтеграции внутри каждого из уровней; или возникает как результат несоответствия институционального порядка общественным отношениям Таким образом теория Д. Локвуда позволяет оценить взаимоотношения между формальными институтами и неформальными практиками в системе самоуправления как эффективные или не-эффективные для функционирования этой системы в целом.
Во второй главе диссертационного исследования, «Трансформация системы местного самоуправления в современной России» рассматриваются практические аспекты становления института местного самоуправления в российском обществе (значение социокультурных, политических традиций, истории). Анализируются конкретные институциональные эффекты муниципальной реформы, дана оценка его состояния по таким параметрам, как а) изменение статуса институтов муниципального управления в жизни локального социума и б) степень поддержки населением органов местной власти; в) связь с местным сообществом сетью неформальных связей; г) влияние взаимодействия сельских администраций и представителей бизнеса на социально-экономическую динамику сельских сообществ.
В § 2.1 «Этапы становления и тенденции развития местного самоуправления в России» осуществлен системно-генетический анализ самоуправления, имеющий значение с точки зрения исследования влияния предшествующих форм институциональной организации на современное состояние института.
В работе выделены дореволюционный, советский, переходный, современный этапы развития местного самоуправления. Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. Как система формальных институтов, в завершенном виде, самоуправление формируется в России только в период преобразований Александра II, в результате земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ. Для общинного самоуправления характерно преобладание неформальных институтов, регулирующих социальное взаимодействие над формальными институтами, имеющими фискально-административный характер.
Переходный этап – 1990-2003 гг. – характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, впоследствии российской) провести децентрализацию низового звена системы управления путем введения принципов самостоятельности местной власти. В ходе становления института местного самоуправления отчетливо проявились тенденции, противоречащие самой сущности самоуправления. Наиболее противоречивыми, с точки зрения самоуправления, являются тенденции его централизации (огосударствления) и «регионализации» муниципальной власти. Суть данного явления заключается в том, что к моменту муниципальной реформы 2003 г. в регионах сформировались такие механизмы регулирования отношений между региональной и местной властью, при которых слабые органы местной власти оказались зависимы от региональных органов государственной власти, областных администрацияй. В качестве другой важной тенденции трансформации нормативной модели самоуправления можно отметить обретение экономическими организациями (как правило, «градообразующими» или «селообразующими») статуса квазилегитимных структур местной власти, как результат расширения социально-политического значения экономических организаций в условиях недостаточности ресурсов формальных институтов власти и низкой активности населения.
Отмеченные проблемы и тенденции становления самоуправления в России можно охарактеризовать как источники дезинтеграции самоуправленческой системы и ее последующей трансформации, начало которой было положено принятием закона 2003 г., направленного на преодоление недостатков первоначального постсоветского этапа развития местного самоуправления.
Предпринятый в § 2.2 «Реформа местного самоуправления и ее институциональные эффекты» анализ содержания и последствий муниципальной реформы позволил дать интерпретацию становления и функционирования местного самоуправления в России с точки зрения преодоления ситуации неопределенности, которая задает контекст осуществления и муниципальной реформы и всего процесса реформирования в целом.
Данные мониторинговых исследований социальных последствий реформы МСУ в Новосибирской области с 2005 по 2011 гг. показали зависимость восприятия реформы от временного фактора. Зафиксированная в ходе эмпирических исследований тенденция постепенного уменьшения доли лиц, негативного воспринимающих муниципальную реформу, и рост позитивных оценок деятельности органов местного самоуправления, подтвердила предположение о том, что с течением времени субъекты, вовлеченные в процессы управления, осваивают новые правила, регулирующие их деятельность и происходит постепенная легитимизация института местного самоуправления в глазах населения.
Был сделан вывод о том, что если государство снижает неопределенность путем законодательного закрепления института местного самоуправления, то местное сообщество снижает неопределенность путем встраивания неформальных практик в заданные законом институциональные рамки; органы местного самоуправления для преодоления ситуации неопределенности помимо реализации норм права, в своей деятельности активно используют неформальные связи. Как следствие такой ситуации в России с формально утверждаемая модель организации местной власти получила лишь частичное внедрение, а также сложилась система неформальных правил взаимодействия муниципальных и государственных органов власти различных уровней, дополняющая или игнорирующая некоторые положения существующего законодательства.
Огосударствление является основным неформальным трендом, воздействию которого постоянно подвергается формальная модель самоуправления, в результате чего, в глазах населения местная власть является не источником реализации собственных прав и свобод, а продолжением государственной власти. Таким образом, тенденция централизации местного самоуправления не была преодолена.
Сравнительный анализ состояния местного самоуправления в Новосибирской и Саратовской областях показал, что несмотря на унификацию законодательства, тенденция регионализации местного самоуправления также не была преодолена.
В ходе исследования получил подтверждение неоинституционалистский тезис, согласно которому различные условия реализации реформы местного самоуправления должны вызвать различные институциональные эффекты.
В § 2.3 «Параметры социального развития местных сообществ как фактор трансформации муниципальной системы», на основе анализа эмпирических данных исследуются характеристики местных сообществ как социальной основы местного самоуправления. Исследование показало, что современное (сельское) сообщество, даже обладая выраженной локальной идентичностью, не является субъектом власти и локальной политики в силу слабой внутренней интегрированности: отсутствие активной социально-политической позиции характеризует не только отношение рядовых жителей к самоуправлению, но и более широкие вопросы публичной, общественной жизни.
Наши данные подтверждают выводы исследователей социального развития сельских территорий, согласно которым рыночные преобразования в сельском социуме привели к формированию феномена «двойной эксклюзии», связанной с процессами социально-географической и отраслевой стратификации (в котором сельское население оказывается в неравных условиях по сравнению с городским), и социальной дифференциации, приводящей к маргинализации отдельных социальных групп и целых сообществ. Социальные и экономические условия напрямую оказывают воздействие на процессы политического участия. С точки выделенных ранее структурных особенностей системы самоуправления, складывается парадоксальная ситуация, связанная с фактическим отсутствием местного сообщества как конституирующего элемента двойственной структуры самоуправления,. Следовательно, можно говорить о существовании системного противоречия, обусловленного процессами социального развития и выступающего в качестве дополнительного фактора трансформации самоуправления, теряющего свои сущностные особенности и трансформирующегося в нижний уровень «управленческой вертикали». Тенденция формирования квазилегитимных структур местной власти является «компенсирующим механизмом» институализации местного самоуправления, препятствующим потере им связи с местным сообществом.
§ 2.4 «Местное самоуправление в условиях становления новой системы власти на селе» посвящен анализу складывающихся в России моделей локальной политики. Выделены и охарактеризованы две модели местного самоуправления, являющиеся основными на современном этапе развития данного института (характеризующиеся, прежде всего разным значением квазилегитимных структур местного самоуправления). Данные сравнительного исследования показали наличие существенных различий регионально-локальных моделей социальной политики, складывающихся в Новосибирской и Саратовской областях и затрагивающих такие аспекты, как а) объем и масштаб социальной поддержки сельского населения со стороны местных бизнес-структур и б) параметры взаимодействия бизнеса и власти.
В Новосибирской области бизнес-структуры, особенно в лице крупных сельскохозяйственных предприятий, в большинстве случаев включены в процессы управления социальным и экономическим развитием сельских территорий. Характерной чертой ситуации является неформальный характер взаимодействия между представителями предприятий и органов самоуправления и населением. Социальные, а затем и властные функции предприятий имели особо важное значение в процессе адаптации населения к условиям рыночного реформирования. Основной недостаток такой модели заключается в том, что место политики занимает лоббирование интересов бизнес-структур и умеренный патернализм.
В жизни сельских сообществ Саратовской области слабее выражены социально-партнерские отношения сельских администраций с предприятиями, как и социально-политическая функция экономических структур. Система формальных институтов самоуправления является основным (или единственным) субъектом локальной политики, а значение предприятий рыночного типа ограничивается периодическим предоставлением экономических ресурсов. (Неформальные связи сохраняют свое значение и здесь, способствуя смягчению ситуации.) Тенденция к сокращению социального потенциала и роли предприятий обусловлена, во-первых, социально-экономическими факторами (исчерпанием ресурсов адаптационных форм и рыночными изменениями в организационно-производственной сфере сельского социума), и, во-вторых, может быть интерпретирована как показатель успешности муниципальной реформы, в ходе которой местное самоуправление получило не только более четкую организационную структуру, но и определенные гарантии своей публичной власти.
В «Заключении» даны выводы и обобщения по материалам диссертационного исследования, аккумулируются положения, представленные в главах диссертации, сформулировано решение научной проблемы и обозначены пути дальнейшего развития темы исследования.