Geum.ru

«Законодательство о благотворительности в России (конец XVIII начало XX вв.)»

Вид материалаЗакон

Содержание


9 Псз i. т. xxviii (1804). n 21737.
15 Псз i. т. xxxiv (1817). n 26625.
28 Псз i. т. xxxviii (1822 - 1823). n 29062.
34 Псз ii. т. xxvii (1852). n 26191.
46 Псз ii. т. xxxvii (1862). n 37852.
50 Псз ii. т. xxxix (1864). n 41144.
Подобный материал:
  1   2   3

Ульянова Г.Н. *

«Законодательство о благотворительности в России (конец XVIII - начало XX вв.)».

Отечественная история. 2005 г. № 6. C. 17-32.


При изучении возникновения и особенностей благотворительности в Российской империи существенным является вопрос о формировании ее законодательной базы. Несмотря на важность этого вопроса, в исследовательской литературе до сих пор рассматривались лишь отдельные его аспекты1. Само понятие "благотворительность" до сих пор остается дискуссионным2, да и словосочетание "законодательство о благотворительности" несколько условно. Термин "благотворительность" (или "филантропия") применим к области общественной деятельности, связанной с передачей физическими и юридическими лицами (но не государством) денежных и материальных средств нуждающимся. Наряду с термином "благотворительность" будут употребляться термины "призрение" и "помощь бедным", в зависимости от контекста расширяющие или сужающие область описания.

Появление систематического законодательства о нищенстве и призрении бедных датируется в западноевропейских странах (Англии, Франции, германских государствах) XVI в.3 В России аналогичный процесс наблюдался с екатерининского времени, когда официально была разрешена частная благотворительность. В силу разных причин система учреждений помощи бедным (богаделен, приютов, больниц, учреждений трудовой помощи и др.) формировалась в Российской империи постепенно и не имела единого ведомственного подчинения. Возникшие в дореформенный период приказы общественного призрения в губерниях (1775), Ведомство учреждений Императрицы Марии (1797), Императорское Человеколюбивое общество (1802) находились в системе государственных органов, однако подведомственные им благотворительные заведения создавались и финансировались за счет частных пожертвований. При этом приказы общественного призрения и учреждения Ведомства Императрицы Марии частично обеспечивались путем предоставления им привилегий или государственных субсидий.

До возникновения приказов общественного призрения практики частных пожертвований фактически не существовало. При основании каждому приказу выдали по 15 тыс. руб. из губернских сумм. Содержание приказов и их учреждений вначале обеспечивалось за счет кредитных операций (частные лица могли делать вклады с приращением 5% годовых, либо занять деньги под залог имений или городских зданий с уплатой 6% ежегодно), однако с течением времени все большую долю в финансировании приказов стали составлять частные благотворительные вклады (в 1861 г. они исчислялись 20%). В бюджете Ведомства Императрицы Марии казенная субсидия составляла 15 - 18%, еще столько же - данные властью в качестве привилегии сборы с игральных карт и увеселений, а остальные 60 - 70% давали пожертвования, проценты на пожертвованные капиталы, плата за призрение и лечение.

Дуализм этой ситуации (максимум государственного администрирования при минимуме государственного финансирования) определил специфику российского законодательства о благотворительности, регламентировавшего, прежде всего, правоотношения между благотворителем и юридическим лицом, принявшим пожертвование и взявшим на себя выполнение обязательств по расходованию средств в соответствии с волей жертвователя. В качестве такого юридического лица в дореформенный пе-


C. 17


риод выступали приказы, Ведомство Императрицы Марии, Человеколюбивое общество и ряд заведений, "на особых основаниях управляемых". В пореформенный период, с введением местного самоуправления, круг "юридических распорядителей" расширился - большинство благотворительных заведений стало возникать под юрисдикцией органов земского и городского самоуправления. В результате сам благотворитель мог выбрать, какому ведомству передать пожертвование, чтобы распорядиться средствами наиболее целесообразно. В отсутствие государственной системы социального обеспечения, которая в странах Запада получила развитие только в XIX в. (в Англии с 1834 г., в прочих государствах - с последней четверти XIX в.), а в России - в советский период, благотворительность являлась базовым элементом помощи малоимущим.

С 1763 г. Екатерина II издала ряд указов, касающихся дела призрения: об учреждении в Москве "общим подаянием" Воспитательного дома для приносимых детей, с больницею для сирых и неимущих (1763); об учреждении Воспитательного дома в Петербурге (1772); о петербургских увечных, праздношатающихся, безумных, престарелых (1770 - 1775)4. Хотя эти распоряжения и не были связаны единым планом, именно с них начинается история светской благотворительности в России.

В соответствии с "Учреждением о губерниях", с 1775 г. создавались приказы общественного призрения, действовавшие под председательством губернатора и состоявшие из заседателей, избранных местным обществом. В случае надобности приказ мог призывать на свои заседания дворянского предводителя и городского голову. В нем должны были постоянно заседать два представителя от губернского магистрата. Подведомственные приказам, народные школы, сиротские дома, больницы, богадельни и смирительные дома могли создаваться как на средства местного бюджета, так и на благотворительные пожертвования. Помимо этих двух финансовых источников, наряду с государственной субсидией было решено отчислять в пользу приказов штрафные деньги с купцов и мещан5. Таким образом, "Учреждение о губерниях" положило начало организации общественного призрения, которая сохранялась до введения земских учреждений в эпоху Великих реформ, а в неземских губерниях просуществовала до советского времени.

Регламентация деятельности приказов стала отправной точкой для правового регулирования частных пожертвований. Ст. 382 "Учреждения о губерниях" гласила, что "установлениям общественного призрения дозволяется принимать от доброхотных к благим установлениям людей подаяния, что кому рассудится". В ст. 392 впервые в законодательстве Нового времени упоминается о благотворительных заведениях: "Частным людям, обществам и селениям не возбраняется учреждать от себя благотворительные заведения или к учрежденным уже что-либо прибавлять, с тем, однако же, чтобы и то и другое сходствовало с общими на сей предмет постановленными правилами"6. Спустя 6 лет, сенатским указом 20 апреля 1781 г. "О мерах к доставлению пропитания нищим" оговаривалось, что "приказ общественного призрения, имея попечение о прокормлении неимущих, обязан учредить кружки для собирания в них подаяний, чинимых доброхотными дателями"7.

К началу XIX в. в ведении приказов состояло уже несколько благотворительных заведений, устроенных на средства местных жителей (иногда, впрочем, с добавлением дотации из средств Кабинета): пансион для бедных дворянских детей в Калуге (учрежден в 1793 г. на пожертвования от дворянства), пансионы для дворянских детей в Вологде (1784) и Костроме (1797). Возникли также "богоугодные заведения", учрежденные "по особенным грамотам и привилегиям" вне системы приказов. Часть из них перешла в 1797 г. под покровительство императрицы Марии Федоровны и впоследствии составила основу Ведомства Императрицы Марии, другие оказались под эгидой Человеколюбивого и Женского патриотического обществ. Отдельные ("на особых основаниях управляемые") заведения действовали помимо вышеназванных структур. К ним относились "Ярославский дом призрения ближнего", возникший в 1786 г. на пожертвования местных благотворителей, Крестьянский банк, созданный


C. 18


в 1793 г. на о. Эзель, и др.8 При этом в 1804 г. было законодательно установлено, что "частные пожертвования от одного или многих лиц, по подпискам на пользу общую приносимые, не относятся к добровольным дворянским складкам и не подлежат в составе их ни к каким правилам, кроме наблюдения, чтобы предмет их не был противен общим постановлениям"9.


Показателем того, что пожертвования стали значимым фактом общественной жизни, похвально оцениваемым властью, стал указ 10 марта 1802 г. "О принятии приказов общественного призрения в особенное внимание и покровительство Его величества и о подаче на Высочайшее усмотрение за каждую половину года о капиталах в приказах общественного призрения состоящих и о пожертвованиях, в оные поступающие", которым "для поощрения к пожертвованиям" было постановлено "доводить об оных до Высочайшего сведения"10. Так, в 1809 г. до сведения Александра I было доведено о поступке коллежского советника Злобина, пожертвовавшего на устройство больниц для бурлаков, "за болезни на берега ссаживаемых" в Саратове, Камышине, Хвалынске и Царицыне 40 тыс. руб., а также дом стоимостью 12 тыс. руб. с садом в Саратове. По примеру Злобина другими частными лицами было пожертвовано на те же цели около 9,5 тыс. руб. Устройство больниц было поручено саратовскому губернатору11. В 1810 г. в МВД поступили от губернаторов сведения об устройстве на благотворительные пожертвования 10 больниц и богаделен в разных губерниях и о поступлении крупных денежных пожертвований (от 300 до 15 тыс. руб.) в пользу благотворительных заведений. К примеру, генерал-майор Тутолмин вызвался построить в Старицком Успенском монастыре Тверской губ. церковь и больницу на 20 человек, назначив на содержание их ежегодно 10 тыс. руб.; отставной солдат Саматов изъявил желание построить на собственный счет в г. Кургане Тобольской губ. деревянный дом на 16 больных, а местные жители обязались поставлять туда продовольствие и одежду; уездный предводитель дворянства Куликовский в г. Павловске Воронежской губ. подарил свой деревянный дом стоимостью 3.7 тыс. руб. под больницу и обеспечил заведение вещами и деньгами; в Пскове выстроил богадельню на свой счет купец Посников, а в Переславле Владимирской губ. - купец Кекин; московский купец Москвенков пожертвовал на благотворительные заведения 10 тыс. руб.; житомирский купец еврей Бень-Черницкий - 6 тыс. руб. и 500 аршин холста. Примечателен широкий социальный спектр филантропов - в сведениях, представленных губернаторами в МВД в 1811 г., фигурируют помещики, купцы, офицеры, чиновники, протоиерей, аптекарь, государственный крестьянин, а также вдова купца и вдова почтмейстера12.

Во время Отечественной войны 1812 г. всплеск патриотических настроений вызвал активный сбор пожертвований на ополчение13. 18 августа 1814 г. был учрежден Комитет "для вспомоществования неимущим изувеченным генералам, штаб- и обер-офицерам" (впоследствии Александровский комитет о раненых)14. Частные жертвователи предлагали свои средства для устройства лечебных заведений и богаделен для увечных воинов, желали передавать суммы на пособия инвалидам и их семьям, на устройство судеб сирот, чьи отцы погибли в Отечественную войну. Со своей стороны, власть признает заслуги филантропов. К примеру, при создании Комитета по ученой части Человеколюбивого общества в 1817 г. в обязанность ему вменялось "издавать в свет периодические известия" и в них рассказывать "о благотворительных заведениях, у нас в России и в чужих землях существующих", "о жизни и деяниях тех друзей человечества, благодетельные подвиги которых увенчались желаемым успехом", сообщать читающей публике "имена благотворителей, жертвующих достоянием своим Императорскому Человеколюбивому обществу, ибо сделать их незабвенными в сердцах и памяти современников и потомства есть и пребудет священным долгом сего Общества"15. В этом же рескрипте 18 января 1817 г. основными задачами нового комитета провозглашались распространение сведений "по части благотворительной" и "умножение сумм и способов для вспоможения бедным и страждущим"16. Вскоре началось издание "Журнала Императорского Человеколюбивого общест-


C. 19


ва"17 . Для помощи пострадавшим во время войны 1812 г. военным была заведена также газета "Русский инвалид", при которой был устроен Филантропический комитет, занявшийся сбором денежных и других пожертвований.

Вехой в законодательстве стал закон 4 января 1816 г. "О непринятии от порочных людей пожертвований и о ненаграждении их за оные". В нем Комитету министров была объявлена воля императора Александра I, "чтобы при случающихся пожертвованиях купцами и другого звания людьми, обращал Комитет внимание на поведение и прежний образ жизни того лица, кто делает пожертвование, и не находился ли он, или не состоит ли в то самое время под судом и следствием". Персона жертвователя нуждалась в проверке, поскольку "порочные люди могут делать приношения с целию получить награду от правительства, дабы, прикрыв тем прежние свои проступки, сравниться с отличными в обществе людьми". В подобных случаях принимать пожертвования запрещалось18. 24 сентября 1834 г. эти требования были подтверждены циркуляром министра внутренних дел, предписывавшим сообщать сведения не только о пожертвованиях, но также и о личности благотворителей. Причем относительно купцов, мещан и крестьян, представленных к наградам "за разные отличные подвиги человеколюбия или пожертвования", следовало указать, "какого они поведения", "не были ли под судом или следствием, по какому делу и чем оно окончено", "не получали ли прежде награды, когда и за какие услуги"19.

В "Правилах... о денежных сборах на исправление земских повинностей", принятых 14 июня 1816 г., впервые в российском законодательстве определялось, что "должно разуметь под словом "пожертвования", и устанавливались "правила для принятия оных". Согласно Правилам, "к добровольным пожертвованиям и складкам" относилось "все то, что не включено в генеральное расписание земских повинностей". Причем категорически возбранялось "принуждать к участию в добровольных складках и пожертвованиях тех, кои не изъявили на оное желания". Губернскому начальству поручалось "наблюдать, чтоб предмет сих складок и пожертвований не был противен общим постановлениям"20. Еще ранее, 9 мая 1816 г. было законодательно утверждено, что "предположения частных людей об устроении благотворительных заведений приводятся в действие местным начальством или ими самими не иначе, как с позволения правительства"21.

В 1817 г. целый ряд законодательных и подзаконных актов подробно регламентировал порядок внесения и приема частных пожертвований22. На протяжении последующего времени эти правила дополнялись частными законоположениями, касавшимися преимущественно чинопроизводства за благотворительные пожертвования. Получение наград и чинов за благотворительность то разрешалось, то запрещалось23. Так, согласно постановлению "Об устройстве гильдий и о торговле прочих состояний" 1824 г., купцы 1 гильдии могли быть награждаемы орденами "по особенно важным заслугам", однако в примечании уточнялось, что "денежные пожертвования не дают права купцам на награды чинами и орденами"24. 3 августа 1830 г. было принято, а 27 июня 1831 г. подтверждено положение, пресекающее попытки благотворителей внедриться в существующую систему чинопроизводства. "Заведениям, существующим и впредь имеющим быть учрежденными на счет приношений частных лиц", запрещалось испрашивать кому-либо право "считаться в государственной службе", а также "представлять чиновников их ведомств к наградам от правительства"25. Впрочем, впоследствии ситуация медленно изменялась, что было связано, в первую очередь, с развитием института попечительства. В частности, назначение при московском "Благотворительном обществе 1837 года" 6 комиссионеров (лиц, призванных помогать деньгами и вещами) из купцов сопровождалось "предоставлением им некоторых преимуществ по сему званию", а именно, причислением к IX классу с присвоением права носить мундир чиновника канцелярии совета "Благотворительного общества 1837 года"26. Законом 14 ноября 1858 г. не только предоставлялись права государственной службы должностным лицам Человеколюбивого общества, но также разрешалось председателям и членам благотворительных советов филантропичес-


C. 20


ких заведений, созданных на частные пожертвования, считаться "в должности зауряд" и пользоваться "правом ношения присвоенного оной мундира"27.

В 1819 - 1823 гг. постепенно определялись и те сферы, где допускалось финансирование через пожертвования. В частности, местным начальникам запрещалось "принимать без дозволения высшего правительства от частных людей пожертвования на такие предметы, исправление которых непосредственно относится до правительства"28. Не разрешался также прием пожертвований по военному ведомству "на такие предметы, на которые ассигнованы казенные суммы"29.

Сенатский указ 27 декабря 1817 г. "О пожертвованиях в пользу богоугодных заведений и об употреблении оных, согласно с волею жертвователя" впервые установил положение о том, что приступать к учреждению богоугодных заведений следует только в случае, "когда к содержанию их назначены будут достаточные средства; в противном же случае пожертвования, на сии заведения назначаемые, обращать в общую массу и тогда уже приступать к учреждению общественных заведений, когда накопится достаточное количество суммы"30. Появление этого указа было связано с конкретным эпизодом, когда купец Синцов из г. Орлова Вятской губ. выстроил в 1816 г. каменную богадельню на 50 человек, но не обеспечил ее достаточными средствами на содержание - внесенных им 5 тыс. руб. не хватило для "прокормления" призреваемых31. Исполнение указа возлагалось на гражданских губернаторов и начальников ведомств, в пользу которых шли пожертвования. Волю жертвователя следовало исполнять только в случае, если средства на устройство и содержание заведений окажутся достаточными. Установленный этим законом порядок был впоследствии "строжайше" подтвержден и развит32.

Множество узаконений, призванных регулировать вопросы финансирования благотворительных заведений и обеспечивать надежность их существования, свидетельствовало о значительном развитии филантропии в дореформенный период. Уже в 1840 - 1850-х гг. возник ряд крупных благотворительных заведений в разных городах, в частности Громовский приют Св. Сергия в Петербурге, основанный в 1845 г. благодаря коммерции советнику В. Ф. Громову и его жене (Громовы дали более 100 тыс. руб. и помогали приюту несколько десятилетий)33. На проценты с пожертвованных в 1852 г. бароном А. Л. Штиглицем 25 тыс. руб. серебром были учреждены 3 стипендии "в память графа Вронченко" для учащихся коммерческих учебных заведений34. В 1854 г. поступило пожертвование в размере 1 млн. руб. "в пользу инвалидов" от коллежского советника Яковлева35.

12 декабря 1852 г. МВД установило процедуру сбора сведений о пожертвованиях36. В циркуляре министра от 25 сентября 1853 г. содержалось указание "о доставлении более определительных сведений по духовным завещаниям на предмет благотворительности", в частности предписывавшее приказам общественного призрения при представлении в Хозяйственный департамент МВД выписок из завещаний "непременно сообщать сведения: в какой мере эти пожертвования выполнены и какие приняты меры к наблюдению за выполнением завещания"37. 29 ноября 1854 г. было утверждено мнение Государственного совета "О порядке исполнения и надзора за исполнением таких духовных завещаний, в коих делается пожертвование на богоугодные дела без точного обозначения рода оных"38. Им устанавливался порядок, по которому министерство получало право дополнить волю завещателя в случае, если отсутствует точное обозначение цели пожертвования39. Наконец, 4 июня 1857 г. указом Александра II устанавливался порядок, по которому "принятие пособий от обществ и сословий и завещаемых или даримых в пользу разных духовных и светских заведений капиталов и вещей" предоставлялось определять министру внутренних дел ("с тем, однако, что о пожертвованиях свыше десяти тысяч рублей серебром каждый раз доводится отдельно до Высочайшего сведения, о прочих же вносится в Комитет министров один раз в год к 1 декабря общая ведомость")40.

В 1830 - 1850-х гг. вопросы о принятии пожертвований различными обществами и заведениями решались после рассмотрения каждого конкретного случая, и разреше-


C. 21


ние принять то или иное пожертвование подтверждалось и регулировалось соответствующим законодательным актом. К примеру, типичным случаем являлось издание в 1851 г. "Правил для употребления капитала, пожертвованного московскими фабрикантами Алексеевыми на содержание в Санкт-Петербургском технологическом институте трех воспитанников"41.

Начиная с царствования Александра I предпринимались попытки систематизации законов о "разных богоугодных заведениях" для включения в полное Уложение. Впервые эта идея прозвучала в 1804 г. в Комиссии составления законов, однако она не была реализована42. В 1812 г. аналогичная попытка вновь не удалась. В 1818 г. Министерством полиции было издано первое собрание узаконений "О общественном призрении", включившее в себя все изданные прежде акты43. Публикация состояла из двух частей. Часть первая называлась "Основания права" и включала сведения "О начале устроения и распространении в России общественного призрения, о нынешнем состоянии оного под ведомством приказов общественного призрения и изданные о сем предмете законы до учреждения губерний". Часть вторая называлась "Свод законов приказов общественного призрения" и включала все узаконения (всего 539 параграфов), относящиеся к функционированию этих приказов, а также вообще к "прокормлению и призрению бедных" и "пресечению бродяжничества". Обеспечение бедных и неимущих обратило на себя внимание и при составлении Свода законов Российской империи в 1832 г. Устав о общественном призрении, наряду с Врачебным уставом и Уставом о обеспечении народного продовольствия, вошел в т. XIII Свода. Помимо узаконений, относящихся к приказам общественного призрения, в Свод 1832 г. были включены акты, регламентирующие деятельность заведений, стоявших вне системы приказов (в частности, устроенных на частные пожертвования в период 1818 - 1831 гг., а также заведений Человеколюбивого общества)44. Налицо была преемственность норм "предварительного" свода, изданного в 1818 г., и Свода 1832 г. Впоследствии Устав о общественном призрении, дополняемый текущими постановлениями, публиковался в составе Свода законов (издания 1842 и 1857 гг.)45. Устав 1857 г. продолжал служить основой законодательства о благотворительности вплоть до начала XX в. Таким образом, в дореформенный период были определены важнейшие принципы законодательного регулирования помощи бедным, а именно: разрешены пожертвования частных лиц и обществ в пользу благотворительных учреждений, установлен порядок передачи средств (при жизни жертвователя и по духовному завещанию), зафиксировано положение, снижавшее риск финансовой необеспеченности для заведений и стипендий.

В эпоху Великих реформ законодательство о благотворительности получило существенное развитие. В 1862 г. был изменен стеснительный порядок приема пожертвований и открытия благотворительных обществ и заведений "с Высочайшего соизволения". Теперь рассмотрение всех дел, относящихся к благотворительности и общественному призрению, включая утверждение уставов благотворительных обществ и обществ взаимопомощи, перешло к МВД46. Это свидетельствовало не только о том, что объем таких дел стал весьма значительным, но и о более спокойном отношении властей к проявлениям общественной инициативы. В результате уже в первый месяц по передаче дела в МВД открылось 9 новых обществ, в то время как до 1862 г. число всех обществ в империи составляло около сотни47. К 1901 г. в городах и сельской местности насчитывалось 6278 благотворительных обществ48.

В 1864 г. в 34 губерниях закрылись приказы общественного призрения, и их функции перешли к земским учреждениям. С изданием в 1870 г. Городового положения общественное призрение было передано органам городского самоуправления. "Городовое положение" 1870 г. провозгласило, что каждый город обязан содержать и не допускать до прошения милостыни своих нищих и "по телесным недугам не могущих работать". Городские общества обязывались следить за тем, чтобы бедным и неимущим людям предоставлялась работа, а неработоспособные отдавались на содержание родственникам или же помещались в богадельни, больницы и другие богоугод-