Geum.ru

«Законодательство о благотворительности в России (конец XVIII начало XX вв.)»

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3

C. 22


ные заведения, содержавшиеся за счет сословий и обществ49. Из законоположений "второго ряда" следует отметить положение о приходских попечительствах при православных церквах (1864)50 и закон 1866 г., возлагавший на владельцев крупных предприятий обязанность устраивать больницы при фабриках и заводах51.

Для земских и городских учреждений благотворительные пожертвования стали весьма существенным источником внебюджетного финансирования сферы общественного призрения. На пожертвования частных лиц уже в 1860-е - 1890-е гг. создается целый ряд новых заведений, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Так, в Москве открываются Рукавишниковский исправительный приют для малолетних преступников (устроен в 1864 г., а с 1876 г. финансировался купцами Рукавишниковыми), детская больница Святого Владимира (основана в 1884 г. на средства П. Г. фон Дервиза), больница имени Бахрушиных (1887 г.); в Нижнем Новгороде - Николаевско-Мининская городская богадельня с бесплатной столовой для неизлечимо больных (1865), Александровская городская женская богадельня с бесплатной столовой (1867)52; в Киеве - городская богадельня при городской больнице (1885), бесплатная глазная больница, учрежденная Н. Ф. и Е. Г. Поповыми (1886); в Томске -богадельня Томского общественного управления (создана в 1892 г. на пожертвование братьев Королевых); в Саратове - богадельня Саратовского городского общества (1873)53. Одновременно в собственность городов переходили созданные ранее больницы, ночлежные дома, заведения бесплатного жилья и пропитания. Однако этот процесс не был гладким. К примеру, заведения московского приказа общественного призрения перешли в собственность города только в середине 1880-х гг.54

К началу 1890-х гг. относится появление под эгидой органов муниципального управления городских попечительств о бедных, призванных помогать беднейшим жителям внутри городских районов55. Создание попечительств стало весьма эффективной формой благотворительности, особенно удачно развернутой в Москве, где к 1898 г. 28 попечительств обладали капиталами на сумму почти 160 тыс. руб., 39 богадельнями, 27 детскими приютами и яслями, 8 бесплатными коечно-каморочными квартирами56. 31 марта 1899 г. циркуляр министра внутренних дел рекомендовал и другим городам перенять московский опыт.

С учетом новых условий жизни в пореформенный период менялось и законодательство о пожертвованиях. Поскольку значительная их доля поступала на благотворительные нужды по завещаниям, 5 апреля 1869 г. были приняты временные правила, которые регламентировали в том числе исполнение духовных завещаний, предназначенных "на общественную пользу"57 (в 1873 г. они были уточнены и скорректированы Высочайше утвержденным мнением Государственного совета "Об изменении порядка наблюдения за исполнением духовных завещаний о пожертвованиях на предмет общественной благотворительности или пользы"58). Закон "Об употреблении имуществ и капиталов, пожертвованных на определенные общественные надобности" (1872) устанавливал, что "если употребление пожертвованных для определенной надобности казне, земству, городу или какому-либо обществу, учреждению и т.п., имуществ или капиталов, сообразно указанному жертвователем назначению, сделается, по изменившимся обстоятельствам, невозможным, то сим имуществам и капиталам может быть дано другое назначение, но не иначе, как по истребовании согласия жертвователей; если же его нет в живых ..., то должно быть испрашиваемо Высочайшее разрешение чрез Комитет министров"59. Предусматривалось также, что в случае нарушения порядка реализации пожертвования "жертвователь или его наследники (в случае смерти жертвователя) имели право требовать возвращения пожертвованного"60. Сильным стимулом развития филантропии стало Высочайше утвержденное 14 декабря 1877 г. положение Комитета министров "Относительно порядка присвоения особых наименований всякого рода учреждениям благотворительным и общеполезным", согласно которому разрешалось присваивать учрежденным вновь стипендиям, кроватям в больницах и богадельнях или целым заведениям личные имена "в случае выраженного на то желания жертвователя"61.


C. 23


В 1877 г. земские учреждения и городские общественные управления были освобождены от уплаты крепостных пошлин "по актам о приобретении имуществ для подведомственных им благотворительных заведений и заведений общественного призрения". С 1893 г. от них освобождались также имущества, поступавшие в пользу благотворительных учреждений62. Однако освобождение от пошлин не распространялось на вновь принимаемые капиталы и на недвижимость для вновь устраиваемых благотворительных заведений. Благотворители, по сложившейся традиции, применяли формулировки "пожертвовано городу", "поступает в город", но такие пожертвования не подпадали под статьи закона, освобождавшие от пошлин, поскольку закон требовал, чтобы имущество переходило к определенному благотворительному учреждению как юридическому лицу, приобретающему на завещаемое или даримое ему имущество право собственности. В результате органам местного самоуправления приходилось уплачивать 8% и 12% пошлины на переходящее по дарственной имущество и на наследство, чтобы вступить в права владельца.

Тем не менее, несмотря на имевшиеся трудности, в последней четверти XIX в. возникло множество общественных и частных благотворительных заведений. В 1902 г. их насчитывалось свыше 19 тыс., включая церковноприходские попечительства и попечительства о народной трезвости (общая сумма их капиталов составляла 268 млн. руб.)63. Между тем деятельность этих учреждений по-прежнему регулировалась Уставом 1857 г., отражавшим реалии еще дореформенного времени. Необходимость его пересмотра была очевидна, и в 1890-х гг. была предпринята попытка выработать новый закон.

Инициатива в этом деле принадлежала К. К. Гроту. Поступив на государственную службу по окончании Царскосельского лицея в 1835 г., он служил в 1840-х гг. в Хозяйственном департаменте МВД под руководством Н. А. Милютина, ревизовал приказы общественного призрения и богоугодных заведений в Курляндской губ., участвовал в подготовке реформы городского управления в Петербурге. С 1853 по 1860 гг. Грот занимал пост самарского губернатора, после чего возглавил Департамент разных податей и сборов (с 1863 г. - Департамент неокладных сборов) Министерства финансов. В 1870 г. он был назначен членом Государственного совета, заседал в Департаменте законов, а с 1882 по 1884 гг., по желанию императрицы, состоял главноуправляющим Собственною его императорского величества канцеляриею по учреждениям императрицы Марии. В 1885 - 1895 гг. Грот (сам с молодых лет страдавший от слабости зрения) председательствовал в совете Попечительства о слепых, заведуя хозяйством с 3 млн. руб. капитала, недвижимостью стоимостью в 900 тыс. руб., училищами для слепых и слабовидящих детей, богадельнями, приютами, мастерскими и лечебницами. По его инициативе регулярно осуществлялся выезд столичных врачей-окулистов в отдаленные уголки империи, началось издание первой в России газеты для слепых и художественной литературы пунктирной азбукой Брайля64.

Грот завоевал у современников непререкаемый авторитет своей порядочностью и работоспособностью. Отдав много лет работе в области попечения о нуждающихся, он близко к сердцу принимал вопрос о правильной постановке призрения бедных. Грот считал, что обеспечение лиц, "впавших в беспомощное состояние", должно быть одной из существенных обязанностей государства, и изложил свои взгляды в записке, которую подал в конце 1891 г. в МВД. В ней рассматривалось положение дел в области общественного призрения и доказывалась необходимость обновления действующих законоположений. Грот рекомендовал, не ограничиваясь "устройством одной официальной благотворительности", поощрять такие учреждения, "в которых выражается самодеятельность общества в деле призрения, как то: устройство пенсионных, вдовьих, сиротских и других касс, обществ дешевого кредита, обществ бережливости". При этом, по его мнению, "правительство, даже не вторгаясь со своею регламентацией в эту область, может способствовать развитию самопомощи в деле призрения, например, изданием закона об обязательном страховании рабочих, зако-


C. 24


на о порядке основания разных обществ вспоможения, изданием нормальных уставов таких обществ и пр."65.

Первоочередными мерами Грот считал: "определение прав на призрение, во-первых, по местностям (закон об оседлости), на каких общественных союзах должна лежать обязанность призрения; во-вторых, по личности, - кто имеет право на призрение по возрасту, семейному состоянию, телесным или душевным недостаткам, болезни и т.д."; "определение источников средств на дело призрения, как общегосударственных, так и местных"; "устройство центральных и местных органов, заведывающих делом призрения"; "определение способов призрения и учреждений для оного - рабочих домов, больниц, богаделен, приютов и пр.". Он полагал, что в стройной системе общественного призрения частная и правительственная деятельность должны взаимно дополнять друг друга. В заключении записки Грот предлагал образовать особую правительственную комиссию "для производства исследования того положения, в каком находится у нас общественное призрение", и "начертания проекта законодательных мер, обнимающих дело призрения во всех его частностях"66.

22 октября 1892 г. на основании данной записки министр внутренних дел И. Н. Дурново представил доклад Александру III, повелевшему создать под председательством К. К. Грота комиссию, в состав которой вошли директор и начальники отделений Хозяйственного департамента МВД - А. И. Кабат, Н. Ф. Бреверн, И. О. Фесенко, директор Медицинского департамента Л. Ф. Рагозин, директор Департамента таможенных сборов Министерства финансов Н. П. Забугин, старший чиновник кодификационного отдела Государственного совета П. А. Харитонов, товарищ главного военно-морского прокурора барон О. О. Буксгевден, директор канцелярии по управлению детскими приютами Д. В. Князев, помощник главного попечителя Человеколюбивого общества А. Н. Маркович, председатель петербургской городской комиссии по народному образованию М. М. Стасюлевич, председатель петербургской губернской земской управы В. П. Марков, профессор Петербургского университета П. И. Георгиевский, редактор журнала "Детская помощь" протоиерей Г. П. Смирнов-Платонов. Делопроизводителем комиссии стал состоящий за обер-прокурорским столом СМ. Латышев67. Впоследствии в комиссию были включены профессор Московского университета В. И. Герье (с конца 1893 г.) и известный эксперт по вопросам благотворительности Е. Д. Максимов. На все расходы по делопроизводству была назначена сумма в 5 тыс. руб. из процентов с капиталов общественного призрения, имевшихся в распоряжении МВД. К 17 июня 1894 г. комиссия должна была окончить свою работу.

На первом же заседании, состоявшемся в декабре 1892 г., обнаружились разногласия среди членов комиссии в вопросе о направлении работы. Одни предлагали сосредоточиться на изучении западных образцов призрения, другие - на рассмотрении и улучшении системы призрения бедных, уже существующей в России. Второе заседание состоялось в январе 1893 г. На нем по единогласному решению была избрана подкомиссия (председатель Князев, члены - Бреверн, Буксгевден, Георгиевский, Латышев, Фесенко, Харитонов) для предварительной разработки общих принципов организации призрения бедных. По поручению Грота Латышев составил для подкомиссии обзор действующего иностранного законодательства о призрении. Ознакомившись с ним, все согласились, что нельзя, "игнорируя русскую современную действительность, начать рисовать на этой последней... проекты, основанные лишь на опыте Запада"68.

С января по май 1893 г. подкомиссия собиралась 12 раз. Существенным затруднением в ее работе стало отсутствие в Хозяйственном департаменте МВД каких-либо материалов об общественном призрении в земских губерниях после закрытия приказов (отдельные документы имелись лишь в Медицинском департаменте)69. Сведения приходилось собирать своими силами70. В июне 1893 г. подкомиссия представила обстоятельный доклад, где формулировались "основания будущей организации дела призрения в России". При этом, как писал Грот в январе 1896 г. министру внутренних дел И. Л. Горемыкину, "основания" были рассчитаны на земские губернии, "в кото-


C. 25


рых уже введен тот порядок управления, который со временем, вполне или частью, вероятно, будет распространен и на прочие части России"71.

В докладе делалась попытка определить сферы деятельности частной благотворительности и общественного призрения (одновременно уточнив содержание этих терминов). Как полагали авторы доклада, частная благотворительность, т.е. деятельность, вытекающая из присущего человеку чувства сострадания и желания облегчить судьбу ближнего, "должна пользоваться свободою в своих действиях: помогать или нет, кому помогать, как помогать, в каком размере помогать - все это должно быть представлено доброй воле жертвователя"72. Функции общественного призрения виделись шире, поскольку, помимо помощи отдельным беднякам, были нацелены на общее благо. "Публичное призрение, - говорилось в докладе, - является, согласно господствующему теперь в литературе взгляду, гарантиею, которую культурное государство дает своим гражданам в том, что никто из них не будет допущен умереть с голоду"73. В докладе выдвигался принцип, согласно которому "призрение бедных есть обязательное дело государственного управления", однако отмечалось, что "государственное вспомоществование бедным должно проявляться только в размерах минимальной и безусловной необходимости, удовлетворяя лишь насущным потребностям существования"74. Право на вспомоществование признавалось за неспособными к работе (детьми до 16 лет, дряхлыми стариками, больными, душевнобольными и т.п.) и трудоспособными, но временно впавшими в крайнюю нужду. Во избежание тунеядства подкомиссия предлагала постановить, что лица, способные к труду, получают право на призрение лишь при условии выполнения тяжелой работы.

Поскольку мелкой земской единицы не существовало, доклад подкомиссии ставил в основание будущей системы организации призрения всесословное участковое попечительство, территориально совпадающее с волостью. В городах попечительство должно было охватывать территорию с населением приблизительно в 10 тыс. человек. Материальное обеспечение участковых попечительств (как городских, так и сельских) возлагалось на уездное попечительство о бедных, а общий надзор за деятельностью всех органов призрения в губернии поручался губернским попечительствам. Очевидно, что создание таких попечительств имело бы значение для развития не только общественного призрения, но и местного самоуправления в целом.

Деятельность этих органов обеспечивалась бы за счет местного самообложения, причем особо оговаривалось, что "ежегодное назначение по земским сметам средств, необходимых для дела призрения, должно быть признано для земств обязательным". Кроме того, подкомиссия предложила создать особый фонд для призрения бедных "путем ежегодного взимания с населения империи страховой премии в 3 копейки с души сельского населения и 10 копеек с души городского населения". Предполагалось, что это дало бы 5 млн. руб. в год75.

Обсуждение доклада в комиссии было весьма бурным. Против основных положений доклада резко выступил Стасюлевич, ему возражал Георгиевский. Согласия достигнуть не удалось, и тогда было решено разослать проект на экспертизу известным благотворителям, некоторым губернаторам, профессорам, являвшимся специалистами в этой области, а также в редакции больших повременных изданий. Вскоре были получены отзывы профессоров Окольского, Тарасова, Исаева, Пихно, херсонского губернатора и журнала "Вестник Европы". Наиболее обстоятельный анализ доклада подкомиссии был сделан видным историком профессором Московского университета В. И. Герье. Своей судьбой Герье был в какой-то степени обязан московским обычаям благотворительности (он получил начальное образование за счет благотворителей в знаменитом Петропавловском лютеранском училище, где учились дети из элитных купеческих семей Найденовых, Боткиных, Сорокоумовских). В своих исследованиях он высоко оценивал значение сострадания и милосердия в истории человечества. Избранный в 1876 г. гласным Московской городской думы, Герье, по его словам, попал "в одну [из] наиболее интересных для себя комиссий" - "О пользах и нуждах общественных". В 1885 г. он стал ее председателем. Организовав и возглавив в


C. 26


Москве в 1893 г. систему городских участковых попечительств о бедных, Герье поставил на службу делу свои обширные познания по истории европейской благотворительности. По рекомендации профессора Н. Я. Грота, племянника К. К. Грота, Герье был включен в состав комиссии76.

Считая призрение делом преимущественно общества и общественных учреждений, Герье в представленной им "Записке" настаивал на том, что "принцип государственного призрения, провозглашаемый подкомиссиею, теоретически неверен", "практически неприложим и неуместен", "проведен в проекте непоследовательно" и "стоит не на исторической почве". Он указывал, что ни в одном европейском законодательстве призрение бедных не провозглашается обязанностью государства, так как этот принцип верен "лишь на почве социализма, который, передавая государству и государственному управлению всю землю, весь капитал и все производительные силы народа, превращая всякого гражданина в работника на государство, вправе требовать, чтоб государство всем давало работу и призревало всех, не имущих работы или неспособных к ней"77.

Герье опасался, что, предоставив всем трудоспособным право на государственную помощь в период действительного или мнимого неимения работы, придется признать и право на труд. Между тем упование на помощь правительства будет способствовать распространению тунеядства и приведет к усилению нужды. "История голода 1891 - 92 гг., - писал Герье, - должна была бы служить полезною иллюстрацией того, что повлечет за собою принцип благотворения, не сопряженный с ответственностью за нерадение. Во время голода правительство и земства помогали нуждающимся селениям хлебом, который давался в ссуду, тем не менее множество рабочих бросали свои заработки и должность в надежде на даровой хлеб. Слово "ссуда" их не пугало потому, что они думали о настоящей минуте, говоря: "Когда-то там будут взыскивать с нас этот хлеб..."78. Опасения Герье во многом были оправданы массовыми размерами профессионального нищенства в России, когда целые деревни и уезды промышляли круглый год попрошайничеством, живя в то же время зажиточнее и веселее, чем их соседи землепашцы79.

"Записка" Герье стала вехой в работе комиссии. Она косвенно поставила вопрос о социальных и экономических последствиях разрабатываемых законоположений. Но авторы доклада подкомиссии не приняли упрека в непригодности их работы и заявили, что нет оснований обвинять русского мужика, "который в поте лица своего поит и кормит всю землю русскую, в какой-то прирожденной наклонности к тунеядству и попрекать этого мужика тем куском хлеба, который он в голодный год получил от государства"80. Герье впоследствии скептически вспоминал о своем участии в комиссии Грота, считая, что "результаты не соответствовали жертвам"81.

Таким образом, были заявлены две позиции. Комиссии, как признавал К. К. Грот, "невозможно было прийти не только к единогласному заключению, но даже к какому бы то ни было соглашению"82. Занятия комиссии начали затягиваться, и стали раздаваться голоса, что "лучше ее закрыть и передать всю эту реформу новому отделу по общественному призрению, который готовится к открытию в МВД"83. После неудавшейся попытки выработать единый проект Грот пришел к выводу, что "как по недостатку материальных средств, так и по смутным понятиям, которые господствуют еще у нас, даже между образованными людьми, об общественном призрении и частной благотворительности, не пришло еще время составлять полный устав общественного призрения взамен существующего убогого законодательства". Он ставил перед комиссией задачу "начертать хотя бы одни основные начала того порядка общественного призрения, который имеется в виду ввести в России в будущем"84. За это дело взялись А. И. Кабат, В. И. Герье и Е. Д. Максимов.

Деятели комиссии стремились к созданию такого положения об общественном призрении, в котором главная роль отводилась бы земским и городским учреждениям, но предусматривалось бы гибкое взаимодействие с ними "прочно сложившихся сословных организаций"85. Решено было продолжить выработку законопроекта с


C. 27


учетом сложностей и особенностей помощи бедным в различных местностях империи. В апреле 1895 г. была составлена и разослана в города и земства анкета, которая запрашивала сведения о лицах, нуждающихся в призрении, об имеющихся способах и видах помощи, о лицах и общественных группах, на которые должно лечь бремя призрения, об учреждениях, заведующих призрением, о правах и обязанностях официальных органов призрения и об отношении к ним частной благотворительности86. В течение второй половины 1895 и первых месяцев 1896 гг. в комиссии изучались полученные ответы, обобщенные затем в обширном своде87. Одновременно комиссия обработала и издала "собранные через Хозяйственный департамент МВД данные о состоянии общественного призрения в России, касающиеся числа и рода благотворительных установлений в 44 губерниях, расходов на них земских, городских и сословных обществ и частных лиц, числа призреваемых и получающих какое-либо пособие из средств, предназначенных на средства призрения"88. Был также подготовлен и издан обзор 30-летней деятельности земских учреждений по общественному призрению89. Эти фундаментальные труды, по сути, представляли собой глубокие исследования, основанные на громадном фактическом и статистическом материале.

Однако выработку законопроекта не суждено было завершить. В марте 1897 г. К. К. Грот был освобожден от председательства по болезни и вскоре умер. Одновременно с его отставкой "действия комиссии были прекращены, а дела и работы ее переданы для дальнейшего производства в министерство внутренних дел"90. В 1898 г. Хозяйственный департамент МВД подготовил проект изменений и дополнений действующих законов об общественном призрении и благотворительности. Фактически этот документ стал последним, вышедшим из недр формально закончившей свою работу комиссии Грота. Но и этот проект не стал законом и даже не обсуждался в Государственном совете. Коренное преобразование законодательства о помощи бедным было отложено, как показало время, уже навсегда.

В последующие годы власть ограничилась лишь частными узаконениями. В указе 24 марта 1897 г. обращалось внимание "на постоянно увеличивающееся количество всеподданнейших подношений в виде образов в драгоценных окладах, ценных блюд и многих других предметов". Николай II повелел подобные "подношения как обществами и учреждениями, так и частными лицами... отклонять, с допущением, в виде единственной формы материального подношения к подножию престола, лишь пожертвований от своего достатка на благотворительные и всякие другие общеполезные учреждения и притом преимущественно местные"91.

Высочайше утвержденным 26 мая 1897 г. мнением Государственного совета "О порядке присвоения особых наименований общеполезным установлениям" законодательно устанавливался порядок присвоения имен августейших особ и выдающихся граждан учебным, благотворительным и иным "общеполезным" заведениям, а также определялись источники их финансирования92. Так, вопрос о присвоении имен членов императорской фамилии представлялся на усмотрение императора. Присвоение "наименований в память исторических событий или в честь лиц, ознаменовавшихся на поприще государственной либо общественной деятельности, науки, словесности или искусства" разрешалось министрами, главноуправляющими или губернаторами. Такие учреждения требовалось обеспечить суммой на обустройство, капиталом или недвижимым имуществом, доходность которого была бы достаточна для их содержания. Вместо процентов с капитала могли использоваться также ежегодно выделяемые городскими, земскими или сословными собраниями (по собственным постановлениям) суммы. Сумма принималась и в том случае, если в акте о пожертвовании на стипендии и кровати устанавливался определенный срок, в течение которого сумма обеспечивала помощь. При этом оговаривалось, что "капиталы и суммы... считаются неприкосновенными и не могут быть употребляемы на другое назначение без Высочайшего разрешения".

Важным законоположением, регулирующим деятельность благотворительных организаций, явилось утверждение 10 июня 1897 г. "Примерного устава обществ по-