Тема Введение в изучение курса Правоведение

Вид материала

Учебник

Содержание Тема 10. Система органов государственной власти Российской Федерации

Подобный материал:

• Методические рекомендации по изучению курса «Правоведение», 307.61kb.
• Учебно-методический комплекс дисциплины Введение в литературоведение Специальность, 711.32kb.
• Методическое пособие для изучающих курс Курс «Введение в библеистику», 166.99kb.
• «Правоведение», 158.78kb.
• Структурно курс состоит из 15 тем: Тема Введение. Предмет, цели и задачи курса Тема, 140.87kb.
• Тема: Введение. Предмет, цель, задачи курса "Общее языкознание", 74.47kb.
• План работы введение: глава изучение института наследования: § Основные теоретические, 3729.5kb.
• Цвайгерт К., Кётц X. Ц 25 Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права:, 7658.24kb.
• Программа учебного курса проф. В. П. Яйленко. Введение. Задачи курса. Периодизация, 301.71kb.
• Темы контрольных работ. Методические указания по выполнению контрольной работы для, 588.45kb.

Тема 10. Система органов государственной власти Российской Федерации

Источник: Давыдов Ю.Г. Правоведение в вопросах и ответах: учебное пособие. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С.57-74.


-57-

6. Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила парла­мент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирова­ния и деятельности показывает, что он является парламентом феде­ративного государства. Это и предопределило его наименование - Федеральное Собрание.

-58-

Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган Российской Федерации.

Представительным органом Федеральное Собрание Российской Федерации является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство.

Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакими юридическими полномочиями ля вмешательства в компетенцию и деятельность других федеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органов проведен достаточно последовательно.

Парламент Российской Федерации — законодательный орган, то означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание принимает все виды Федеральных законов, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации или отдельным ее нормам.

Парламент России является единственным законодательным ор-ном власти Российской Федерации. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания.

Конституция Российской Федерации не закрепляет конкретных полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля за деятельностью различных федеральных органов государственной власти. Однако обе палаты Федерального Собрания обладают определенными контрольными полномочиями по отношению к другим федеральным органам государственной власти, например, утверждение Указов Президента Российской Федерации введении военного положения, чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом Российской Федерации, принятие федерального бюджета, принятие законов о федеральных налогах и сборах, ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации, отрешение Президента Российской Федерации от должности;

-59-

дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, вынесение вотума недоверия Правительству Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепила двухпалатную структуру Федерального Собрания, что является характерным при­знаком большинства федеративных государств мира.

Новые принципы двухпалатной структуры (в отличие от двух­палатной структуры бывшего Верховного Совета СССР) состоят в следующем:

1) палатам придано новое наименование.

Это вызвано тем, что наименование палаты «Совет националь­ностей» утратило свою логическую основу, так как субъектами Фе­дерации стали не только национальные, но и территориальные обра­зования — края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование «Со­вет Федерации». В свою очередь это потребовало изменения наиме­нования палаты общенационального представительства, для кото­рой, учитывая российский исторический опыт, было принято на­именование «Государственная Дума»;

2) палаты заседают раздельно.

В Верховном Совете СССР палаты заседали и решали все во­просы, как правило, совместно;

3) не предусмотрено наличие Председателя Федерального Соб­рания (такого рода пост был присущ Верховному Совету СССР);

4) за каждой из палат закреплен самостоятельный перечень во­просов их ведения;

5) в Конституции Российской Федерации нет особой статьи, за­крепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собра­ния в целом (как это было применительно к Съезду народных депу­татов и Верховному Совету СССР);

6) каждая из палат образует отдельно свои комитеты и ко­миссии.

Ранее в Верховном Совете были общие комитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовывать совме­стные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральным законам;

7) различны полномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет

Федерации их одобряет.

Состав Совета Федерации формируется на основе следующих начал:

а) равное число представителей от каждого субъекта независи­мо от вида субъекта, его величины и иных обстоятельств;

-60-

б) учет принципа разделения властей, что обеспечивается рав­ным представительством от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов.

Конституцией Российской Федерации установлены:

численный состав депутатов Государственной Думы (450 депу­татов);

срок полномочий Государственной Думы (четыре года);

способ ее формирования — избрание.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Рос­сийской Федерации на основе принципов всеобщего равного и пря­мого избирательного права при тайном голосовании, обязательно­сти (периодичности) выборов, альтернативности, законности, глас­ности в работе избирательных комиссий.

Выборы в Государственную Думу осуществляются на основе смешанной модели, сочетающей признаки мажоритарной и пропор­циональной избирательных систем.

225 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются по одномандатным территори­альным избирательным округам (один депутат от одного округа).

Другие 225 депутатов избираются по федеральному избиратель­ному округу пропорционально количеству голосов, поданных за фе­деральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партия­ми и избирательными блоками.

Сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов Государственной Думы позволяет обеспечить, с одной стороны, представительство в парламенте Рос­сийской Федерации всего народа России, всех его социальных слоев и групп, всех регионов, с другой — представительство политических сил, пользующихся поддержкой избирателей. Совет Федерации яв­ляется палатой, обеспечивающей представительство субъектов Российской Федерации в законодательном органе государства.

В состав Совета Федерации входят по два представителя от каж­дого субъекта Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации.

Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Фе­дерации — избирается его депутатами на срок полномочий этого органа.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федера­ции) на срок его полномочий.

-61-

В числе гарантий, обеспечивающих беспрепятственное и надле­жащее осуществление прав и обязанностей членами Совета Федера­ции и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, особое место занимает право их неприкос­новенности.

Право неприкосновенности членов Совета Федерации и депута­тов Государственной Думы гарантирует их независимую законо­творческую деятельность от влияний (вмешательств) со стороны представителей других ветвей власти.

Полномочия и неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы возникают одновременно.

Федеральному Собранию свойственно такое качество, как по­стоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которые собирались на свои сессии, ка­ждая из которых длилась не более 2-4 дней. Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Россий­ской Федерации.

Такой характер деятельности Федерального Собрания закреп­лен в регламентах обеих его палат.

Сессионный период работы обеих палат Федерального Собра­ния показывает, что они работают практически одновременно. Без сессионной работы одной из палат парламента России Федеральное Собрание не может выполнять законотворческую деятельность по­стоянно.

Принцип раздельного заседания палат обусловлен федератив­ным государственным устройством России. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федера­ции и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществ­ляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент (ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации).

Раздельное осуществление палатами своих полномочий не ис­ключает возможности образования ими на паритетной основе согла­сительных комиссий для преодоления возникших разногласий.

Принцип открытости заседания палат — проявление демокра­тичности российского парламента. Народ должен знать, как работа­ют его избранники. Доверие к власти — существенный фактор ее ав­торитета и влияния.

В России открытость заседания палат парламента обеспечивает­ся через освещение средствами массовой информации и публикации

-62-

стенограмм заседания в соответствующих бюллетенях. На заседа­ния по решению палат приглашаются представители государствен­ных органов, органов местного самоуправления, общественных объ­единений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам.

Президент, его полномочные представители в палатах, председа­тели и члены Правительства, Конституционного, Верховного судов и Высшего Арбитражного Суда, председатель Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии вправе присутствовать на любых открытых и закрытых заседаниях палат.

Закрепив в качестве общего правила принцип открытости засе­дания палат, Конституция Российской Федерации допускает воз­можность каждой палате сделать из этого правила исключение.

Закрытые заседания проводятся в интересах неразглашения го­сударственной или иной охраняемой законом тайны или в случаях, если, по мнению палаты, разглашение материалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно.

Случаи, когда палаты собираются совместно, определены в Кон­ституции Российской Федерации исчерпывающим образом и не подлежат расширительному толкованию. Порядок подобных собра­ний в правовой форме не регламентирован.

Федеральное Собрание образует Счетную палату — подотчет­ный ему орган государственного финансового контроля. Ее состав и порядок деятельности определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации наделяет Федеральное Со­брание целым рядом полномочий. К ним, в частности, относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами Россий­ской Федерации;

- утверждение указа Президента Российской Федерации о вве­дении военного либо чрезвычайного положения;

- выдача согласия на использование контингентов Вооружен­ных Сил Российской Федерации за пределами России;

- назначение выборов главы государства;

- решение Советом Федерации вопроса об отрешении Прези­дента Российской Федерации от должности;

- назначение и освобождение от должности судей высших су­дов Российской Федерации, Генерального прокурора Россий­ской Федерации.

-63-

Совет Федерации обладает также полномочиями, не упомянуты­ми в Конституции Российской Федерации, но установленными фе­деральными законами:

- назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

- по представлению Генерального прокурора назначает и освобо­ждает от должности его первого заместителя и заместителей;

- дает согласие на лишение неприкосновенности назначенных им заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты;

- реализует некоторые другие полномочия. Государственная Дума также наделена широкими полномочия­ми. В частности, она:

- решает вопрос о доверии Правительству Российской Федера­ции;

- назначает на должность председателя Центрального банка Российской Федерации, председателя Счетной палаты Рос­сийской Федерации, Уполномоченного по правам человека;

- объявляет амнистию;

- выдвигает обвинение против Президента Российской Феде­рации для отрешения его от должности;

- реализует иные полномочия.

Институт роспуска парламента как один из механизмов системы «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей, закрепляется в конституциях всех европейских стран. Примени­тельно к российскому парламенту устанавливается возможность роспуска только одной палаты — Государственной Думы. Закрепле­ние такого правомочия за Президентом Российской Федерации вы­текает из его функции обеспечивать согласованное функционирова­ние и взаимодействие государственной власти.

Такая мера является чрезвычайной, применяется только в тех случаях, когда противостояние, возникшее между Государственной Думой и Президентом или Правительством, препятствуют функ­ционированию исполнительной власти, осуществляемой Прави­тельством.

Условия, при которых Дума не может быть распущена, обуслов­лены вескими основаниями. Роспуск Думы в течение года после ее избрания означал бы проведение в короткий срок повторных выбо­ров, что нецелесообразно. Роспуск Государственной Думы при на­чавшемся процессе отрешения Президента от должности нарушил бы кардинально всю систему государственной власти. В условиях же военного или чрезвычайного положения выборы проводить не­возможно.

Роспуск Государственной Думы означает прекращение ею пол­номочий по принятию законов и иных ее конституционных полно-

-64-

мочии, которые реализуются путем принятия решении на заседани­ях палаты. При этом исключается осуществление указанных полно­мочий Думы Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

7. Правительство Российской Федерации

В соответствии с конституционным принципом разделения вла­стей исполнительную власть в Российской Федерации осуществля­ет Правительство Российской Федерации. Оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, принимающим свои акты в соответствии с процедурой, ус­тановленной Регламентом Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полно­мочий организует исполнение Конституции Российской Федера­ции, федеральных законов, указов Президента Российской Федера­ции, международных договоров Российской Федерации, осуществ­ляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устране­нию нарушений законодательства Российской Федерации.

В процессе исполнения федеральных законов Правительство ру­ководит работой федеральных министерств и иных федеральных ор­ганов исполнительной власти и контролирует их деятельность. По­следние подчиняются Правительству Российской Федерации и от­ветственны перед ним за выполнение порученных задач. Для осуществления своих полномочий федеральное Правительство мо­жет создавать свои территориальные органы и назначать соответст­вующих должностных лиц. Кроме того, Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания и деятельности терри­ториальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах ис­полнительной власти, устанавливает предельную численность ра­ботников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в феде­ральном бюджете. Правительство Российской Федерации вправе от­менять акты федеральных органов исполнительной власти или при­останавливать действие этих актов.

-65-

Правительство Российской Федерации вправе учреждать орга­низации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не яв­ляющихся федеральными министрами, и их заместителей, руково­дителей органов и организаций при Правительстве Российской Фе­дерации, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Механизм подготовки и внесения в Правительство Российской Федерации проектов правовых актов Президента Российской Феде­рации и Правительства Российской Федерации осуществляется фе­деральными органами исполнительной власти, которые подчинены Правительству Российской Федерации и подконтрольны ему.

Структура федеральных органов исполнительной власти уста­навливается Указом Президента Российской Федерации.

В эту систему входят федеральные министерства, государствен­ные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии Рос­сии, федеральные службы, российские агентства, федеральные над­зоры, а также иные органы исполнительной власти.

Указом Президента Российской Федерации о структуре феде­ральных органов исполнительной власти, который принимается вновь избранным Президентом при формировании Правительства Российской Федерации, определяются те изменения, которые вно­сятся в действующую систему исполнительных органов, определя­ется их конкретный перечень.

Председатель Правительства Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации по кандидатурам на должности заместителей Председателя Правительства Россий­ской Федерации и федеральных министров.

Окончательное решение по персональному составу Правитель­ства принимается Президентом Российской Федерации.

Основная функция Председателя Правительства Российской Федерации — организация эффективной работы Правительства.

Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации. Он представ­ляет Правительство Российской Федерации в России и за ее преде­лами, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства.

Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства Российской Федерации, в выработке и реализации его политики, участвуют в подготовке и обеспечивают исполнение постановлений и распоряжений Правительства, облада-

-66-

ют установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных орга­нов исполнительной власти, предварительно рассматривают пред­ложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Основные решения и акты Правительства обсуждаются и при­нимаются на его заседаниях, которые проводятся не реже одного раза в месяц.

Заместители Председателя Правительства Российской Федера­ции и федеральные министры должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании они инфор­мируют об этом Председателя Правительства.

В заседаниях Правительства Российской Федерации вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов Рос­сийской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Феде­рации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального бан­ка Российской Федерации и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство может рассматри­вать отдельные вопросы и на своих закрытых заседаниях.

Вопросы, относящиеся к полномочиям Правительства, рассмат­риваются не только на заседаниях Правительства, а также на заседа­ниях Президиума Правительства Российской Федерации, который может быть сформирован самим Правительством по предложению его Председателя, но и на заседаниях образуемых Правительством координационных и консультационных органов с участием предста­вителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Полномочия Правительства Российской Федерации весьма ши­роки. Они распространяются практически на все сферы жизни об­щества: экономическую, социальную, политическую, культурную и др. Таким образом, Правительство Российской Федерации облада­ет общей компетенцией.

Полномочия Правительства Российской Федерации сформули­рованы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997г. «О Правительстве Российской Федерации».

Основными формами правовых актов Правительства Россий­ской Федерации являются постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным вопросам, не имеющие нормативного харак­тера, издаются в форме распоряжений. К актам Правительства, не имеющим правового характера, относятся обращения и заявления. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства.

-67-

Конституция Российской Федерации устанавливает обязатель­ное исполнение постановлений и распоряжений на всей территории Российской Федерации всеми субъектами Федерации, государст­венными органами, должностными лицами, органами местного са­моуправления, гражданами и их объединениями, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».

Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если в них не предусмотрен иной порядок вступления в силу.

Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подпи­сания.

Таким образом, со дня вступления в силу постановления и рас­поряжения Правительства становятся обязательными к исполне­нию.

Конституция Российской Федерации устанавливает обязатель­ное сложение Правительством Российской Федерации своих полно­мочий перед вновь избранным Президентом Российской Федера­ции.

В случае избрания Президента Российской Федерации на вто­рой срок Правительство также обязано сложить свои полномочия. Новое Правительство может быть сформировано и в прежнем соста­ве, но только после формального акта сложения полномочий.

Срок полномочий Правительства четко не определен в Консти­туции Российской Федерации, но исходя из того, что период полно­мочий Президента Российской Федерации составляет четыре года, а срок полномочий Правительства совпадает с ним, то и срок полно­мочий Правительства равен четырем годам.

Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Президент Российской Федерации единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства.

Если Президент Российской Федерации отклоняет отставку Правительства, то оно обязано продолжить работу и нести ответст­венность за выполнение своих обязанностей.

Конституция Российской Федерации не ограничивает Прези­дента Российской Федерации какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе Правительства.

-68-

В случае принятия Президентом Российской Федерации отстав­ки Правительства прежнее Правительство продолжает действовать до сформирования нового.

Конституция Российской Федерации закрепляет также возмож­ность постановки Председателем Правительства Российской Феде­рации вопроса о доверии Правительству перед Государственной Ду­мой.

Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Прави­тельству во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.

Согласно общепринятому принципу непрерывности функцио­нирования органов государственной власти деятельность исполни­тельных органов государственной власти не должна приостанавли­ваться. Это связано с особенностью полномочий Правительства Российской Федерации, осуществляющего повседневное государст­венное управление и руководство основными сферами государст­венной жизни.

8. Местное самоуправление в Российской Федерации

Организация местной власти в государстве на началах само­управления предполагает установление особой сферы обществен­ных отношений (круга вопросов местной жизни), которая относится к ведению местного самоуправления. Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности на­селения, перечень которых определяется Конституцией Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством муниципальные образования в своих уставах закрепляют перечень вопросов местного значения.

К ведению местного самоуправления относятся, в частности, во­просы содержания и использования муниципального жилищного фонда, организации и развития муниципальных учреждений здра­воохранения, регулирования планировки и застройки территории, организации транспортного обслуживания населения и др.

Социальное предназначение местного самоуправления, его ос­новная функция в обществе и государстве — обеспечить эффектив­ное решение населением (за которым признается право на местное самоуправление) вопросов местного значения. Это возможно при условии признания самостоятельности местного самоуправления в решении этих вопросов, наличия муниципальной собственности, являющейся важнейшей гарантией этой самостоятельности и обес­печивающей реальную способность населения управлять местными делами. В Российской Федерации признается и защищается муни-

-69-

ципальная собственность, самостоятельное управление и распоря­жение которой обеспечивает местное самоуправление.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации право собственника муниципального имущества (владение, пользо­вание, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сель­ским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами местного самоуправ­ления, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального обра­зования, непосредственно населением.

Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической, иных гарантиях самостоятельности местного самоуправления, но и в ответственности населения, беру­щего на себя бремя решения вопросов местного значения.

Население осуществляет местное самоуправление непосредст­венно, т. е., используя формы прямого волеизъявления при решении вопросов местного значения, а также через выборные и другие орга­ны местного самоуправления. Высшим непосредственным выраже­нием воли граждан, осуществляющих местное самоуправление, явля­ются муниципальные выборы (выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы должностных лиц местно­го самоуправления), местный референдум. Кроме того, в системе му­ниципальной демократии используются и такие формы прямого во­леизъявления граждан, как отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также собрания (сходы) граждан, правотворческая инициатива граждан в вопросах местного значения и др.

При всей значимости форм непосредственной демократии в сис­теме местного самоуправления необходимо учитывать, что основная тяжесть решения вопросов, связанных с распоряжением муници­пальной собственностью, средствами местного бюджета, а также с управлением иными местными делами, лежит на выборных и дру­гих органах местного самоуправления. Население муниципального образования избирает представительный орган местного самоуправ­ления, обладающий правом представлять интересы населения, при­нимать от его имени решения, действующие на территории муници­пального образования. Полномочиями на решение вопросов местно­го значения наделяются в соответствии с уставом муниципального образования также выборные должностные лица местного само­управления (главы муниципальных образований и др.). Они изби­раются либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Исполнитель­но-распорядительные функции в муниципальном образовании осу­ществляет местная администрация, которая формируется в порядке,

-70-

предусмотренном уставом муниципального образования. Самостоя­тельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения обеспечивается Конституцией Российской Феде­рации. Так, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Образование органов местного са­моуправления, назначение должностных лиц местного самоуправле­ния органами государственной власти и государственными должно­стными лицами не допускается. Органы государственной власти не вправе осуществлять функции местного самоуправления. Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением за реализацию возложенных на них функций и полномочий. Осно­вания и формы этой ответственности определяются уставом муни­ципального образования в соответствии с законодательством о мест­ном самоуправлении.

Основополагающий принцип территориальной организации ме­стного самоуправления предусматривает организацию местного са­моуправления с учетом «поселенческого принципа», признавая от­дельные населенные пункты (городские и сельские поселения) в ка­честве территориальной основы местного самоуправления Именно поселение представляет собой естественную основу для формирова­ния самоуправляющегося территориального коллектива, объеди­ненного общими интересами.

Вместе с тем предусматривается и другой принцип организации местного самоуправления — «территориальный», т. е. местное само­управление осуществляется не только в границах отдельных поселе­ний, но и на других территориях. «Другой территорией» может быть и сельский округ, и район. Возможна организация местного само­управления и на части поселения (например, на внутригородских территориях городов федерального значения).

Таким образом, территориальная организация местного само­управления не привязана жестко к административно-территори­альному устройству субъектов Российской Федерации, хотя и не исключает возможности организации местного самоуправления в соответствующих административно-территориальных единицах. Вопрос этот решается с учетом исторических и иных местных тра­диций.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» населенные территориаль­ные единицы, в границах которых осуществляется местное само­управление и имеется муниципальная собственность, местные бюд­жет и выборные органы местного самоуправления, получают статус муниципального образования.

-71-

В настоящее время практика территориальной организации ме­стного самоуправления в субъектах Российской Федерации весьма разнообразна. Одни субъекты Федерации пошли по пути формиро­вания крупных муниципальных образований — районных и город­ских. В других субъектах Федерации муниципальные образования формируются как в крупных территориальных единицах (районах, больших юродах), так и в границах небольших городских поселе­ний, поселков, сельских округов.

Свою специфику имеет территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения (муниципальные образования создаются на внутригородских территориях этих субъ­ектов Федерации).

Определенные особенности имеют также муниципальные обра­зования, создаваемые в закрытых административно-территориаль­ных образованиях

Территориальная организация местного самоуправления исклю­чает возможность подчинения одного муниципального образования другому (включая случаи, когда одно муниципальное образование расположено в границах другого муниципального образования).

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Ограничение права на осуществление мест­ного самоуправления на отдельных территориях допускается феде­ральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспе­чения обороны страны и безопасности государства.

Население обладает правом самостоятельно определять структу­ру органов местного самоуправления своего муниципального обра­зования, что является важнейшей гарантией организационной само­стоятельности местного самоуправления. Структура органов мест­ного самоуправления определяется населением муниципального образования с учетом законодательства о местном самоуправлении, а также имеющихся финансовых и иных ресурсов, размеров муни­ципального образования, численности населения и иных факторов. Данная структура определяется уставом муниципального образова­ния, который принимается либо населением непосредственно (на референдуме, собрании или сходе граждан), либо представительным органом местного самоуправления. Структура органов местного са­моуправления включает конкретный перечень выборных и других (т. е. невыборных) органов местного самоуправления, образуемых в муниципальном образовании. Это понятие характеризует также внутреннее строение органов местного самоуправления, принципы и характер их взаимоотношений. При этом наличие выборных орга­нов является обязательным.

Таким обязательным выборным органом согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении является представи-

-72-

тельный орган местного самоуправления (при этом допускается воз­можность замены представительного органа местного самоуправле­ния собранием, сходом граждан в небольших поселениях). Устав муниципального образования может предусмотреть в структуре ор­ганов местного самоуправления другие выборные органы, а также возможность избрания населением должностных лиц местного са­моуправления (например, главу муниципального образования).

Структура органов местного самоуправления включает, как по­казывает муниципальная практика, администрацию муниципально­го образования, осуществляющую исполнительно-распорядитель­ную деятельность. Администрация муниципального образования может возглавляться главой муниципального образования (изби­раемым непосредственно населением или представительным орга­ном из своего состава) либо главой администрации (с которым за­ключается трудовой договор). Допускается возможность соедине­ния в руках главы муниципального образования полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления.

Основные полномочия органов местного самоуправления соот­ветствуют основным вопросам, относящимся к их ведению.

Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к исклю­чительному ведению представительного органа местного самоуправ­ления. Оперативное управление муниципальной собственностью осуществляется главой муниципального образования, другими должностными лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

К ведению органов местного самоуправления в области регули­рования бюджетных правоотношений Бюджетный кодекс Россий­ской Федерации относит, в частности, установление порядка фор­мирования доходов и расходов местных бюджетов, порядка составле­ния и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления нахо­дится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Гла­ва муниципального образования обеспечивает составление проекта бюджета и организует исполнение утвержденного бюджета.

Представительные органы местного самоуправления вводят ме­стные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и представляют льготы по их уплате.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с органа­ми милиции общественной безопасности обеспечивают безопас­ность личности, охрану собственности, общественного порядка, осо-

-73-

бенно при проведении массовых общественных мероприятий и в ус­ловиях чрезвычайных ситуаций; организуют непосредственное участие населения в охране общественного порядка. К ведению ор­ганов местного самоуправления относятся установление общеобяза­тельных правил поведения в общественных местах; организация и содержание муниципальной милиции.

В Федеральном законе об общих принципах организации мест­ного самоуправления закрепляются вопросы местного значения, ка­сающиеся всестороннего удовлетворения потребностей населения муниципальных образований в социально-культурном, коммуналь­но-бытовом, торговом, транспортном, информационном и других видах обслуживания.

На федеральном уровне пока не принят специальный закон о по­рядке передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Субъекты Федерации принимают специ­альные законы, устанавливающие механизм передачи собственных полномочий и их перечень. Полномочия передаются бессрочно, на определенный срок или в разовом порядке. Не допускается передача государственных полномочий по вопросам административно-терри­ториального устройства, регулирования межбюджетных отношений.

Материальные средства передаются органам местного само­управления на праве собственности или на праве безвозмездного пользования. Передаваемые финансовые средства ежегодно преду­сматриваются в бюджете субъекта Федерации,

В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправле­ния административный контроль за деятельностью органов местно­го самоуправления должен осуществляться с соблюдением сораз­мерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Конституционные гарантии местного самоуправления носят об­щий характер, адресованы всем органам, должностным лицам и гра­жданам.

Гарантия судебной защиты местного самоуправления означает, что в соответствии с ней граждане, проживающие на территории му­ниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местно­го самоуправления актов органов государственной власти и госу­дарственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреж­дений и организаций, а также общественных объединений.

Гарантия права местного самоуправления на компенсацию до­полнительных расходов, возникающих в результате решений, при-

-74-

нятых органами государственной власти, обеспечивается, как прави­ло, через судопроизводство.

Запрет на ограничение прав местного самоуправления означает, что никто не может посягать ни на компетенцию местного само­управления, ни на муниципальную собственность, ни на другие эле­менты, составляющие в своей совокупности местное самоуправление как форму народовластия, осуществляемую местным населением в пределах соответствующих видов поселений и других населенных территорий.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» закрепляет юридиче­ский характер отношений между определенными субъектами мест­ного самоуправления, с одной стороны, и органами государственной власти, учреждениями и организациями, с другой стороны. Обраще­ния органов и должностных лиц местного самоуправления к назван­ным государственным органам, должностным лицам и различным организациям подлежат обязательному рассмотрению. Это общее правило также относится ко всем вопросам организации, компетен­ции и деятельности местного самоуправления.