Geum.ru

Тема Введение в изучение курса Правоведение

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   30   31   32   33   34   35   36   37   38
-567-

ды, связанные с осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размером оплаты труда.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на территории Российской Федерации имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, ав­томобильным, водным транспортом и всеми видами город­ского и пригородного пассажирского транспорта, за исклю­чением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (не более двух помощников), а также по работе в субъекте РФ или в своем избирательном округе. Они также могут иметь до тридцати помощников, работающих на общественных на­чалах.

Перечисленные гарантии являются только основными. Закон устанавливает и конкретные нормы материального обеспечения членов парламента.

Ответственность за нарушение статуса членов парла­мента. Невыполнение должностными лицами и другими ра­ботниками органов государственной власти, органов местно­го самоуправления, организаций, общественных объедине­ний законных требований членов Совета Федерации и депу­татов Государственной Думы либо создание им препятствий в осуществлении их деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение уста­новленных законом сроков и порядка предоставления инфор­мации и ответов на обращения и запросы влекут ответствен­ность, предусмотренную административным и уголовным за­конодательством. Ответственность наступает и за неправо­мерное воздействие на членов парламента и членов его се­мьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях пре­кращения их деятельности в качестве члена Совета Феде­рации или депутата Государственной Думы или изменения ее характера. Наказание предусмотрено за неуважение к члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы.

Межпарламентская Ассамблея. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ начала свою дея­тельность со времени заключения Соглашения о ней, под­писанного парламентами государств — участников СНГ 27 марта 1992 г. Позже 21 октября 1994 г. Совет глав госу­дарств СНГ принял Меморандум, в котором, в частности, отмечалась необходимость последовательного формирова­ния эффективной интеграционной структуры Содружества.

-568-

В соответствии с этим 26 мая 1995 г. была принята Кон­венция о Межпарламентской -Ассамблее государств —-участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея является межгосудар­ственным органом СНГ и, следовательно, ее статус носит международно-правовой характер. В то же время ряд ее полномочий тесно связан с конституционно-правовыми ин­ститутами, и прежде всего в отношении рекомендаций по принятию законодательных актов. Эта ее особенность откры­вает перспективу перерастания Ассамблеи в будущем в над-государственный законодательный орган, акты которого бу­дут иметь обязательную юридическую силу для всех госу­дарств — участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентс­ких делегаций государств-участников, которые включают представителей государства-участника, избираемых или назначаемых парламентом государства — участника настоя­щей Конвенции из числа своих членов в соответствии с его внутренними регламентами и процедурами. Парламентская делегация возглавляется руководителем парламентской де­легации. Объем, срок действия и порядок прекращения пол­номочий парламентской делегации государства-участника определяется этим государством-участником в соответствии с его внутренними правилами и процедурами.

Межпарламентская Ассамблея обладает широкими пол­номочиями по обсуждению вопросов сотрудничества госу­дарств-участников в различных областях. Она вправе:

• принимать рекомендации по сближению законодатель­ства государств-участников;

• принимать типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направлять их пар­ламентам государств — участников Конвенции;

• принимать рекомендации по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств -участников СНГ договоров (соглашений), заключенных в рам­ках Содружества;

• принимать рекомендации по приведению законодатель­ства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государства­ми в рамках Содружества;

• содействовать осуществлению обмена между государ­ствами-участниками информацией правового характера;

• обсуждать иные вопросы межпарламентского сотруд­ничества.

-569-

Межпарламентская Ассамблея собирается на очередные и внеочередные пленарные заседания. Ее очередные пле­нарные заседания проводятся не реже двух раз в год. Вне­очередные пленарные заседания могут быть созваны Сове­том Ассамблеи. Парламентская делегация каждого государ­ства-участника имеет один голос. Решения Ассамблеи по обсуждаемым вопросам принимаются парламентскими деле­гациями, присутствующими на заседании и принимающими участие в голосовании, в соответствии с Регламентом. Реше­ния Межпарламентской Ассамблеи могут приниматься только на ее пленарных заседаниях.

Внутренняя деятельность Межпарламентской Ассамб­леи осуществляется в соответствии с Конвенцией и Регла­ментом. Организацию деятельности осуществляет Совет Ас­самблеи, состоящий из руководителей парламентских деле­гаций государств-участников. Совет Ассамблеи тайным го­лосованием избирает Председателя Совета из числа членов Совета сроком на один год. Лицо, избранное Председателем Совета Ассамблеи, может переизбираться, однако с тем условием, что не может занимать эту должность более трех сроков подряд. Межпарламентская Ассамблея вправе учреж­дать постоянные и временные комиссии, состоящие из пред­ставителей парламентских делегаций, иные вспомогатель­ные органы, которые окажутся необходимыми для успеш­ного выполнения возложенных на нее функций. Постоянно действующим административным органом Совета Ассамблеи является Секретариат.

Межпарламентская Ассамблея вправе заключать меж­дународные договоры в пределах своей компетенции. На тер­ритории государств-участников она пользуется правами юри­дического лица и имеет, в частности, право заключать до­говоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, возбуждать дела в суде и участвовать в судебных разбирательствах. Межпарламентская Ассамблея пользуется на территории государств-участников такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются Организации Объединенных Наций в соответствии с Кон­венцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных На­ций 1946 г. Межпарламентская Ассамблея, ее имущество и активы пользуются иммунитетом от судебного вмешательства.

Члены парламентских делегаций государств-участников, должностные лица Межпарламентской Ассамблеи в отноше­нии привилегий, иммунитетов и льгот пользуются на террито­рии государств-участников режимом, не менее благоприят­ным, чем тот режим, который предоставляется соответствен-

-570-

но представителям государств — членов ООН и должностным лицам ООН на основании Конвенции о привилегиях и иммуни­тетах Объединенных Наций 1946 г. Привилегии и иммунитеты предоставляются членам парламентских делегаций государств-участников и должностным лицам Межпарламентской Ассам­блеи не для их личной выгоды, а для того, чтобы обеспечить независимое выполнение ими своих функций, связанных с работой в Межпарламентской Ассамблее. Парламент государ­ства — участника Конвенции, действуя согласно своему внут­реннему регламенту и процедурам, не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета своего представителя в каждом случае, когда, по его мнению, иммунитет препят­ствует отправлению правосудия, причем этот отказ может быть произведен без ущерба для цели, с которой иммунитет был предоставлен.

Все разногласия, возникающие в связи с толкованием и применением Конвенции, за исключением случаев, когда стороны соглашаются разрешить их иным путем, подлежат передаче на рассмотрение арбитража, учреждаемого в це­лях разрешения данного конкретного спора и состоящего из двух арбитров, каждый из которых назначается одной из спорящих сторон, и третьего арбитра, назначаемого пер­выми двумя арбитрами.

Конвенция ратифицирована Российской Федераций (Фе­деральный закон от 17 июня 1996 г.) с некоторыми оговорка­ми. Однако Ассамблея пока не принимала каких-либо реко­мендаций законодательного характера. Условия пребывания Ассамблеи на территории РФ зафиксированы в Соглашении между Правительством РФ и Ассамблеей, подписанном в марте 1997 г.

Глава 24. Правительство Российской Федерации

§ 1. Общая характеристика роли исполнительной власти

Роль исполнительной власти в жизни общества. В ис­полнительной власти заключено то звено государства, ко­торое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной


-571-

функцией исполнительной власти, объективно требует осу­ществления большой распорядительной деятельности, кото­рая неизбежно затрагивает права и интересы граждан — защищает их, а порой и нарушает. Отсюда та тщательность, с которой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполнительной власти.

Исполнительная власть, а конкретнее - ее "силовые" министерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.), олицетворяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянного внимания со стороны поли­тических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных ограничений свободы. Столь же велика позитив­ная роль, а вместе с нею и опасность экономических мини­стерств и ведомств, которые, содействуя свободной экономи­ке и росту благосостояния, одновременно могут своим регу­лированием непомерно ограничить право частной собствен­ности и свободу предпринимательства. В социально-культур­ной сфере от исполнительной власти в немалой степени зави­сит практическая реализация принципа социальной справед­ливости и государственная поддержка культуры.

Выполняя в целом безусловно полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех уровнях обнаруживает в себе тенденцию к разбуха­нию государственного аппарата, коррупции, чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высокой координации их деятельности, что, увы, достигается далеко не всегда. Постоянной и по­всеместной проблемой является установление деловых бес­конфликтных взаимоотношений между исполнительной вла­стью и властями законодательной и судебной. Эта проблема становится более острой в федеративных государствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталкивается с трудностями распределения компетенции между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

И тем не менее роль исполнительной власти во всех государствах весьма велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложнение между­народной жизни и внутренней обстановки во многих стра­нах, потребности экономики и растущие социальные нуж­ды. Исполнительная власть реагирует на предъявляемые ей обществом требования поиска новых путей эффективной де­ятельности частыми реорганизациями внутренней структу­ры, обновлением методов деятельности.

-572-

Роль исполнительной власти особенно важна там, где проводятся реформы, совершается переход от тоталитариз­ма к демократии. Постсоциалистические государства, вклю­чая Россию, совершают этот переход, провозгласив основ­ные цели правового государства. На исполнительную власть ложится главная тяжесть проведения глубоких хозяйствен­ных преобразований и создания рыночной экономики. Орга­ны этой ветви государственной власти играют решающую роль для претворения в жизнь новых демократических за­конов, охраняющих права и интересы граждан.

Понятие правительства и его положение в конститу­ционно-правовых системах. Исполнительная власть олицет­воряется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На выс­шей ступеньке этой системы стоит правительство, возглав­ляемое главой государства или премьер-министром. Прави­тельство может называться по-разному (совет министров, кабинет министров, государственный совет и др.), но оно обычно представляет собой коллегиальный орган исполни­тельной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители различных ведомств. В республиках президентского типа (США и др.) правитель­ство как коллегиальный орган, как правило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главе госу­дарства (администрация).

Положение правительства в системе органов государ­ственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь отражает особенности партийной системы каж­дой страны и сложившийся баланс законодательной и ис­полнительной власти. В парламентарных республиках и мо­нархиях правительство формируется парламентом, из чего логически вытекает его ответственность перед представи­тельным органом. В этих странах, имеющих развитую и срав­нительно устойчивую партийную систему, правительство всегда состоит из представителей политической партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государ­ственной жизни, поскольку оно включает в свой состав ли­деров политического большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр.

По-другому выглядит роль правительства в президентс­кой республике. Здесь выборный народом президент сам фор­мирует состав правительства (администрации) при ограни­ченном участии парламента, он сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычно однопартийным,

-573-

несет ответственность перед главой государства, который никому не подконтролен. Думать, что тем самым учрежда­ется авторитарная власть, — глубокая ошибка. Правитель­ство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-под контроля общественности, но получают возможность рабо­тать без постоянной оглядки на парламент, большинство в котором может принадлежать политическим партиям, оппо­зиционным по отношению к президенту. Правительство не знает частой смены своего состава вследствие вотумов не­доверия, оно проводит курс президента, одобренный на все­народных выборах.

В полупрезидентской республике в положении прави­тельства можно наблюдать элементы как первой, так и вто­рой из рассмотренных форм правления. Правительство здесь формируется президентом, но оно делит свою ответствен­ность между ним и парламентом. Глава государства формаль­но не входит в исполнительную власть, но, по существу, ее возглавляет, т. к. может председательствовать в совете министров. Правительство здесь обычно однопартийное, хотя может включать и представителей других партий. Преиму­щество положения правительства при данной форме прав­ления состоит в его стабильности при сохранении известно­го контроля со стороны парламента. Такая форма правле­ния обычно утверждается в странах с многопартийной сис­темой по причине обилия разнопартийных представителей в парламенте, постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства.

§ 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти

Разделение властей и Правительство. Правовое поло­жение. Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа раз­деления властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Консти­туции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собрани­ем и судами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавлива­ется, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием и судами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Кон­ституции РФ органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти самостоятельны, что предполагает невмеша­тельство в деятельность каждой власти со стороны двух дру

-574-

гих. Поскольку в Российской Федерации принята президентс­кая форма правления и Правительство РФ несет ответствен­ность в основном перед Президентом РФ, члены Правитель­ства РФ, его Председатель и заместители не могут быть де­путатами Государственной Думы (естественно, и членами Совета Федерации). Назначение депутата министром или дру­гим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правитель­ство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собра­ния, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры. Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Фе­деральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т. д. Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал "вызовы" в Го­сударственную Думу. В то же время Федеральный конститу­ционный закон о Правительстве РФ обязывает членов Пра­вительства по приглашению палат присутствовать на их за­седаниях и отвечать на вопросы.

По-иному и в некотором смысле сложнее выглядят взаи­моотношения Правительства РФ с Президентом РФ, кото­рый формально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по существу, имея ряд конституционных полномочий в сфе­ре исполнительной власти, в эту власть входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично смещает Председателя Правительства, назна­чает и смещает всех членов Правительства РФ и руководите­лей других федеральных органов исполнительной власти, на­прямую руководит рядом министерств (обороны, иностран­ных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юри­дической силе выше постановлений Правительства РФ. Со­вершенно очевидно, что Правительство РФ несет ответствен­ность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно. Не признавать этого — значит идти вопреки правовой логике и делать Правительство РФ полностью бе­зответственным, поскольку Конституцией РФ не предусмот­рена его ответственность перед Федеральным Собранием.

Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента РФ, а не Пред­седателя Правительства или Правительство РФ в целом. По­этому, когда утверждают, что Правительство РФ является

-575-

высшим органом исполнительной власти, то необходимо при­нимать во внимание известную условность такого утвержде­ния. Оно может рассматриваться как высший орган исполни­тельной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компе­тенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. В Федеральном кон­ституционном законе "О Правительстве Российской Феде­рации" поэтому говорится, что Правительство РФ возглав­ляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Но следует учитывать, что Прави­тельство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны, и надо отметить, что в указах Президента весьма часто встречают­ся положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности Правительства РФ.

Такое соотношение между властью Президента РФ и Правительства РФ вовсе не означает, что Правительство РФ обезличено и является только тенью Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конститу­цией РФ и законами, оно самостоятельно решает вопро­сы и несет полную ответственность за свои действия. Пра­вительство РФ возглавляет единую систему органов ис­полнительной власти и обеспечивает их согласованную деятельность. Оно издает свои правовые акты, не испра­шивая разрешения или согласия Президента РФ само­стоятельно строит свои отношения с Федеральным Собра­нием и судебной властью, с органами государственной вла­сти субъектов РФ.

Конституция РФ не устанавливает критериев, по кото­рым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно прий­ти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные и судебные орга­ны, а также рассмотренные выше органы с особым стату­сом. Оставшиеся органы и составляют систему органов ис­полнительной власти. К этому следует добавить определен­ные органы исполнительной власти субъектов РФ, посколь­ку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполни­тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ

-576-

образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации. Следовательно, в отличие от законодатель­ной власти исполнительная власть в Российской Федерации в значительной мере носит единый характер, что, естествен­но, предопределяет объем полномочий Правительства РФ.

Конституция РФ не закрепляет каких-либо специаль­ных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государственной власти, оно руководствуется Конституци­ей РФ, законами, нормативными указами Президента РФ, такими основополагающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и граждани­на, федерализм, разделение властей, единство экономи­ческого пространства, народовластие и др. Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обес­печивает исполнение судебных решений.

В Конституции РФ Правительству РФ уделена специ­альная глава из восьми статей (ст. 110—117), но ряд полно­мочий Правительства и норм, регламентирующих его пра­вовое положение, закреплены в других главах (о Президен­те РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обо­роне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президен­та РФ. Основные вопросы правового положения Правитель­ства РФ, порядок его формирования и деятельности зак­реплены Федеральным конституционным законом "О Пра­вительстве Российской Федерации"(в редакции от 31 декаб­ря 1997 г.). Законом определяются принципы, состав и поря­док формирования Правительства, его полномочия и орга­низация деятельности, а также взаимоотношения с Прези­дентом РФ, Федеральным Собранием и органами государ­ственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

Правовым актом, регулирующим деятельность Правитель­ства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организа­ция работы Правительства, порядок внесения в Правитель­ство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных