Geum.ru

Превентивная дипломатия: теория, практика и ее перспективы в центральной азии

Вид материалаДиплом

Содержание


Вторая глава
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7
установления фактов вытекает из статьи 33 Устава ООН, которая упоминает «обследование» как одно из мирных средств, при помощи которого стороны должны стараться разрешить спор. Конечно же в условиях биполярного мира, когда возможности всемирной организации были сведены к минимуму, то ни сама превентивная стратегия, ни ее составляющие всерьез и основательно не рассматривались.

С резким увеличением количества конфликтов и все большим вовлечением как Организации Объединенных Наций, так и региональных организаций в их разрешение, все острее чувствовалась необходимость документа, регламентирующего все стороны этого вопроса и уточняющего способы и рамки упомянутого метода. И Генеральная Ассамблея на своей 46 сессии принимает Декларацию об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания мира и безопасности.

Документ определил, что «установление фактов означает любую деятельность, направленную на получение подробной информации о соответствующих фактах в отношении любого спора или ситуации, которая необходима компетентным органам ООН для эффективного осуществления своих функций в связи с поддержанием международного мира и безопасности»12.

Подчеркивая, что деятельность по установлению фактов должна носить всеобъемлющий, объективный, беспристрастный и своевременный характер, Декларация отметила, что если надлежащие сведения по всем соответствующим фактам нельзя получить путем использования возможностей Генерального секретаря в области сбора информации или иных существующих средств, компетентному органу ООН следует рассмотреть вопрос об организации миссии по установлению фактов.

Совет Безопасности, в свою очередь, приветствуя предложения, изложенные в докладе Генсека «Повестка дня для мира» по рассматриваемому методу, подчеркнул, что «более частое использование процедуры установления фактов в качестве средства превентивной дипломатии в соответствии с Уставом ООН … может обеспечить как можно более всестороннее понимание объективных фактов конкретной ситуации, что позволит Генеральному секретарю выполнить свои обязанности, предусмотренные статьей 99 Устава»13.

Период конца эпохи «холодной войны», создал возможность активнее и глубже заняться превентивной деятельностью не только для универсальной системы безопасности, которой является ООН, но и для региональных систем безопасности, что мы заметили на примере СБСЕ/ОБСЕ. Уже в ее Пражском документе о дальнейшем развитии структур СБСЕ от 30 января 1992 года в качестве механизмов урегулирования кризисов и предотвращения конфликтов в числе других мер превентивного свойства были предусмотрены и миссии по установлению фактов и миссии докладчиков14. В их развитие Хельсинкские решения СБСЕ от 10 июля 1992 года уже содержали конкретизацию деятельности этих миссий и порядок их действий. СБСЕ постановило, что в отличии от Организации Объединенных Наций, где решение об учреждении миссии принималось Генеральной Ассамблеей или Советом Безопасности, здесь, в рамках Организации санкционировать направление таких миссий могли Комитет старших должностных лиц СБСЕ или Консультативный Комитет Центра по предотвращению конфликтов – органы, созданные Парижским Саммитом СБСЕ 1990 года.

Как показали последующая практика Организации Объединенных Наций и, например, ОБСЕ, так и результаты работы аналогичных миссий по установлению фактов в постсоветском пространстве и, в частности, в Латвии и Эстонии, а также в Молдове, Нагорном Карабахе, Грузии и Таджикистане, полезность сочетания ооновских и региональных усилий в имплементации этого метода была совершенно очевидной.

В качестве образца можно сослаться на пример работы миссии ООН по установлению фактов, направленной в охваченный гражданской войной Таджикистан в ноябре 1992 года. Она не только «поставила диагноз» больной стране, но и предприняла усилия с целью начала процесса разрешения кризиса, окончившиеся прибытием в страну Миссии наблюдателей ООН. Благополучный исход межтаджикского конфликта был предопределен не в последнюю очередь активной деятельностью указанной миссии, да и всех структур ООН в целом. В процессе урегулирования, который был ознаменован заключением Общего соглашения об установлении мира и национального согласия в июне 1997 года, просматривается апробация и методов превентивной дипломатии, отразившихся в классической реализации третьей части определения Бутроса Гали («ограничение масштабов конфликта после его возникновения») и их взаимопереплетение с элементами миротворчества и поддержания мира, как они определяются в «Повестке дня для мира». Последовавшее затем постконфликтное миростроительство не только закрепило результаты мирного процесса, осуществленного в виде операции ООН по поддержанию мира в Таджикистане, но и стало хрестоматийным и результативным образцом точного следования теоретической схеме, изложенной в «Повестке дня для мира». И первым элементом в этой схеме была миссия по установлению фактов, ознакомившая мировое сообщество с реальностью этой ранее практически незнакомой страны.

Термин «раннее предупреждение» по всей видимости, заимствован из военного лексикона, но ныне широко используется среди политиков и ученых, занимающихся проблематикой поддержания мира и стабильности, и в особенности вопросами превентивных стратегий. Как видно из самого названия, этот метод предполагает подачу сигнала опасности о начале процесса, угрожающего стабильности конкретного положения вещей, за которым, при идеально налаженном механизме предотвращения, должна следовать его реализация.

Хотя термин в качестве отдельной дефиниции или конкретного метода превентивной дипломатии появился в «Повестке дня для мира» Бутроса Бутроса Гали, однако нельзя считать парадоксальным тот факт, что его институционализация в системе ООН приходится на время нахождения Переса де Куэльяра на посту Генсека – 1 марта 1987 года, когда было создано Бюро по исследованиям и сбору информации (ORCI – Office for Research and the Collection of Information) в Секретариате ООН.

Подобные системы существовали и в разных подразделениях, специализированных учреждениях Организации Объединенных Наций, региональных организациях и отдельных государствах. В качестве примера можно было бы назвать МАГАТЭ, ФАО, Центр документации и исследований Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Офис Координатора ООН по оказанию помощи при стихийных бедствиях, ЮНЕП, ВОЗ и др.. Необходимость эффективной и результативной работы вполне логично диктовала им задействование предупреждающих систем, адекватных задачам, входящим в их компетенцию.

Появление «Повестки дня для мира» дало мощный импульс процессу создания возможностей и механизмов, способных на ранних стадиях распознавать опасность превращения этих конфликтов в насильственные и подавать сигналы тревоги. Соответственно, и в системе ООН, и в региональных организациях, а также в академической среде и неправительственной сфере появились новые структуры, предназначенные для раннего предупреждения. В качестве примера можно было бы привести Офис по координации гуманитарных вопросов ООН, Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов, Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств, Сеть ЕС по предупреждению конфликтов, Механизм по предупреждению, регулированию и разрешению конфликтов ОАЭ.

Организации и учреждения аналогичного характера появились и в негосударственной или межгосударственной сфере. Таковым являются, например, Форум по раннему предупреждению и ранней реакции в Лондоне (Forum on Early Warning and Early Response – FEWER), Сеть Этнологического мониторинга и раннего предупреждения этнических конфликтов Института этнологии и антропологии Российской Академии Наук в Москве, Шведский Фонд мира, а также Центр международного развития и управления конфликтом Университета Мэрилэнд (США).

Анализ показывает, что одним из главных вопросов в процессе раннего предупреждения остается управление поступающей информацией, так как само получение данных пока еще не представляет раннее предупреждение. Только тогда, когда полученные данные систематизированы, классифицированы и подготовлены для анализа, тогда они представляют собой материал для раннего предупреждения. Иначе говоря, только результаты аналитической деятельности на основе множества полученных данных могут нас предупредить о начале какого-либо процесса, причем каждая из этих данных должна представляться по конкретному индикатору, чтобы облегчить процесс анализа. Естественно, что данные должны быть перепроверены и сопоставлены с аналогичной информацией из других источников.

Наряду со всем этим позитивом метода раннего предупреждения нельзя переоценить его возможности. В реальной жизни очень часто получается так, что сигналы индикаторов раннего предупреждения не достигают нужных адресатов, или анализ поступающей информации из-за недостаточной компетентности аналитиков в штаб-квартире субъектов превентивной дипломатии, призванных вычленить из нее тенденцию, ведущую к кризису и предложить предупреждающие их меры, не приводит к нужному результату.

В конфликтологии и в целом в политологии в частности термин «превентивное развертывание» появился на страницах «Повестки дня для мира» Бутроса Бутроса Гали. «Операции Организации Объединенных Наций в кризисных районах, - пишет он, - обычно осуществлялись после того, как конфликт начался. Пришло время осуществлять планирование на случай возникновения обстоятельств, требующих превентивного развертывания, которое может предприниматься в различных ситуациях и различным образом»15.

Использование предложенного Генеральным секретарем ООН новаторского метода предусматривается в трех случаях: а) в условиях национального кризиса, когда превентивное развертывание может иметь место по просьбе правительства или всех заинтересованных сторон, или с их согласия; б) при возникновении межгосударственных споров такое развертывание могло бы осуществиться, когда обе стороны считают, что присутствие Организации Объединенных Наций по обе стороны их границы может содействовать предотвращению боевых действий; в) превентивное развертывание могло бы иметь место, когда какая-то страна ощущает угрозу и просит обеспечить соответствующее присутствие Организации Объединенных Наций лишь с ее стороны границы.

Сравнительный анализ принципов проведения операций по поддержанию мира и превентивного развертывания показывает их схожесть. Но одновременно выявляются два принципиальных различия: превентивное развертывание может быть осуществлено при согласии лишь одной из сторон. При этом существует гипотетическая возможность использования силы в случае начала боевых действий, а не их возобновления. Наряду с этим, использование военных контингентов показывает, что предыдущие дипломатические усилия не были успешными и поэтому пришлось прибегнуть к использованию силы. Из-за осуществления такой акции в одностороннем порядке стороны конфликта должны осознать неизбежность решительной реакции международного сообщества в случае нарушения сложившегося статус-кво. Только в таком случае превентивное развертывание может оказать на них сдерживающее воздействие.

Представляется, что из всех предложенных Бутросом Гали в «Повестке дня для мира» вариантов самым реальным является одностороннее развертывание. Этот вывод основывается на том, что трудно представить себе ситуацию при межгосударственных конфликтах, когда обе враждующие стороны хотят избежать войны и поэтому просят о превентивном развертывании войскового контингента ООН. Точно также при внутригосударственных столкновениях вряд ли мы встретим ситуацию, когда и правительство и оппозиция (в таких ситуациях чаще всего – вооруженная) будут жаждать превентивного развертывания. Одностороннее же развертывание позволит избежать эти ограничения.

В теоретическом плане превентивное развертывание выглядит таким образом, что оно будет осуществлено немедленно, без особых расчетов и без колебаний после получения соответствующего основательным образом аргументированного запроса от обратившегося за ним государства. В реальности же, в ходе процесса принятия решения учитывается множество факторов, включая и то, что из себя представляют противоборствующие стороны и каковы будут возможные последствия этого шага. Невозможно представить ситуацию, когда кто-либо из постоянных членов Совета Безопасности согласится на размещение такого рода контингента на территории государства, которое рассматривается им как исключительная зона его влияния или «жизненных интересов». Примером здесь может служить внутритаджикский конфликт, когда на переговорах враждующих сторон с участием Специального посланника Генерального секретаря ООН в течение 1994-1996 годов неоднократно звучала идея о приглашении войск ООН для их размещения на линии противостояния. Но она никогда всерьез не рассматривалась и не принималась во внимание.

На сегодняшний день единственным пока примером превентивного развертывания, осуществленного уже через шесть месяцев после опубликования «Повестки дня для мира» остается бывшая Югославская Республика Македония. Этот единственный пример за практически пятнадцать лет со времени появления доклада Бутроса Гали указывает скорее на его исключительность, чем на то, что он был прецедентом. Тем не менее, его успешность остается воодушевляющим фактором, хотя практика осуществления вызвала много вопросов.

Одним из наиболее спорных и весьма трудных для имплементации предложенных в «Повестки дня для мира» методов превентивной дипломатии представляется создание в порядке предупреждения демилитаризованных зон. Несмотря на имеющиеся примеры их создания ранее, даже весьма успешных, их реализация именно в превентивных целях сталкивается с трудностями, которые преодолеть весьма сложно.

Сами по себе демилитаризованные зоны имеют на протяжении прошлого века достаточно насыщенную историю. В целом они создавались после конфликта, в качестве меры, не допускающей рецидива конфликтной ситуации. Классическим примером такого рода можно считать Рейнскую демилитаризованную зону, созданную после Первой мировой войны на территории между Францией и Германией по Версальскому договору 1919 года.

В рамках концепции превентивной дипломатии, предложенной Бутросом Гали, создание таких демилитаризованных зон предусматривается в абсолютно ином разрезе. Главное субстантивное различие между этими двумя их видами заключается во времени их создания.

Таким образом, создание демилитаризованных зон предлагается в качестве превентивной меры при приближении конфликта к кризисной фазе. Очевидно, что весьма трудно осуществить такую меру, когда две стороны готовятся к войне, уговорив обе стороны не только отвести войска, но и создать при отсутствии признаков доверия между сторонами демилитаризованную зону в районе конфликта.

Наверное поэтому предложенная мера была с большой осторожностью воспринята международным сообществом. Исходя из такой предпосылки Генеральная Ассамблея «признавая, что превентивное развертывание и создание демилитаризованных зон представляют собой развивающиеся концепции» предложила компетентным органам ООН «продолжить изучение их практических, оперативных и финансовых аспектов»16. Отсутствие до настоящего времени примеров осуществления таких превентивных мер ярко показывает исключительную трудность их создания в соответствии с предложенными в «Повестке дня для мира» теоретическими схемами.

Одной из главных проблем, вызвавших наибольшие дискуссии и противоречивые мнения при появлении идеи превентивной дипломатии было ее соотношение с коллективной безопасностью. Причиной тому послужило появление взаимоисключающих мнений о совместимости коллективной безопасности и ПД. Однако, все укрепляющиеся мысли о том, что главным концептуальным отличием современной коллективной безопасности должен быть коллективный ответ внутригосударственным нарушениям международных норм во имя всеобщего мира и безопасности, роднят концепцию коллективной безопасности с субстантивными компонентами превентивной дипломатии, которая также предусматривает охват вопросов, находящихся во внутренней компетенции государств.

Анализируя современное состояние превентивной дипломатии автор указывает на дальнейшее расширение дефинитивной части компонентов ПД, которые по мнению Бутроса Гали стали заключаться в появлении превентивного мироподдержания, превентивных гуманитарных действий, превентивного миростроительства и ряда других. Здесь же дается анализ существующих и предполагаемых моделей превентивной дипломатии – модели штаб-квартиры ООН, модели приглашенных выдающихся личностей, модели ОБСЕ, внешнеполитической модели и модели регионального центра ООН. При этом приводятся аргументы и противников превентивной дипломатии.

Проведенный анализ показывает, что для успеха превентивной дипломатии необходимо сочетание и одновременное присутствие целого ряда факторов, как объективных, так и субъективных. В этом плане представляется, что не всегда отсутствие информации, адекватной кризисной ситуации, является причиной этих неудач. Наоборот, иногда тревожной информации более чем достаточно, но другие причины более прозаического характера, как например перегруженность персонала Секретариата ООН текущими конфликтами или занятость соответствующих служб государств аналогичными кризисными ситуациями, не позволяет обращать достаточное внимание латентным, еще не проявившим себя конфликтам, которые пока еще не являются предметом озабоченности широкой общественности. В результате, иногда по небрежности, иногда из-за неопределенности уровня точности поступающих сигналов раннего предупреждения, а иногда по неуверенности в правильности предпринимаемых действий не происходит элиминация латентных случаев. Более того, многие ответственные за превентивные действия лица ждут, пока конфликт не достигнет фазы кризиса, когда можно будет уверенно аргументировать свои действия и получить политические дивиденды.

Следовательно, один из главных субъективных факторов в превентивной дипломатии, т.н. «политическая воля» временами оказывается решающим, тогда как при неудаче превентивных попыток бездействие всегда можно будет оправдать различными отговорками. И как ранее подчеркивалось, предупрежденный конфликт – это фактически не происшедший конфликт. В результате, политическим лидерам, заинтересованным в поддержке электората, трудно рассчитывать на сбор политических очков на этих случаях. Наоборот, эффектно разрешенный кризис добавляют никогда не лишнюю популярность имиджу определенного политического деятеля.

В этих условиях, как считает автор, дополнительным ограничителем возможностей универсальной системы безопасности – ООН в области превентивной дипломатии, наверное, является недостаточная институционализация процесса реализации превентивной дипломатии. Очень многое в нынешней практике превентивной дипломатии делается неорганизованно, на основе ad hoc решений. Поскольку Генеральный секретарь ООН перегружен повседневной деятельностью, очень часто эта работа выполняется его специальными представителями, назначаемыми из числа наиболее известных дипломатов и политиков также ad hoc. Тем не менее, очень частое отсутствие у этих спецпредставителей в штате высококвалифицированных специалистов, детально знающих предмет своей деятельности, постоянная их занятость ухудшающимися ситуациями приводит к тому, что они больше заняты миротворчеством, чем превентивной дипломатией, ибо нередко предметом их озабоченности являются переговоры о прекращении огня, вывод войск, развертывание сил по поддержанию мира, репатриация беженцев, чем углубленное изучение коренных причин конфликтов. В таких условиях сигналы систем раннего предупреждения о латентных конфликтах остаются без внимания, что естественно приводит к усугублению положения.

Сохранение миллионов человеческих жизней и предотвращение возможного крупномасштабного экономического ущерба – слишком высокая цена, чтобы следовать логике Стедмана: «либо переговоры, либо использование силы». Представляется, что будущее именно за этой стратегией – стратегией несостоявшихся конфликтов и спасения людей от бедствий войны, что во время создания Организации Объединенных Наций было объявлено ее наивысшей целью.

Вторая глава «Реализация принципов превентивной дипломатии: успехи и неудачи» посвящена анализу позитивного, а также негативного опыта имплементации ПД различными ее субъектами. Она охватывает соответствующую деятельность ОБСЕ, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ, ШОС и ряда других международных, региональных и неправительственных организаций, а также реализацию превентивной дипломатии в страновых и субрегиональных измерениях (case study).

Проведенный анализ показал постепенное становление превентивной дипломатии, как привлекательной концепции предупреждения и предотвращения конфликтов, осуществляемой ее субъектами, в основном, мирными средствами. Она, как мы видели, в первой половине 90-х годов XX в. становится основой ключевого направления деятельности ООН и ОБСЕ17. Сравнительный анализ институтов реализации стратегий превентивной дипломатии, имеющихся в распоряжении ОБСЕ, позволяет выделить два ключевых института – а) долгосрочные миссии; и б) Верховный комиссариат ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКДНМ).

Долгосрочные миссии СБСЕ возникли неспроста, а под давлением обстоятельств и появившейся настоятельной необходимости предотвращения и разрешения конфликтов в зоне ответственности Организации. Как известно распад Югославии и СССР, как мощных федеративных государств вызвал целый ряд этнополитических и этнотерриториальных конфликтов на их бывших территориях, нуждающихся в срочном и неотложном урегулировании при содействии третьей стороны.

Начавшись с организации двух долгосрочных миссий в бывшей Югославии в 1992 году, создание подобных «посольств» СБСЕ, хотя и на ad hoc основе, продолжалось в течение всего этого десятилетия, так что к 1998 году, она уже имела десять долгосрочных миссий. К тому времени шесть из них (в Грузии, Молдове, Таджикистане, Чечне, Боснии и Хорватии) выполняли смешанные функции, включающие миротворчество и то что можно было бы назвать «косвенным» поддержанием мира (под «косвенным» мироподдержанием имелся ввиду мониторинг «поддержания мира третьей стороной» - например, Россией в Грузии и Молдове – Э.Р.). Четыре других (в Македонии, Эстонии, Латвии и Украине) имели, если можно так выразиться, «чистый» мандат превентивной дипломатии.

В этом плане при всем разнообразии мандатов главные задачи миссий включали: а) снабжение руководящих, принимающих решение органов ОБСЕ постоянной, своевременной, «из первых рук» информацией, служа в качестве страновых точек индикации в системе раннего предупреждения; б) предоставление технической и правовой помощи правительствам принимающих государств по их просьбе или в качестве своих рекомендаций. В основном эти задачи касаются человеческого измерения, с акцентом на правах человека, свободе прессы и защите национальных меньшинств; в) предоставление добрых и посреднических услуг. Создание и укрепление доверия, своего рода мостов между сторонами, представляет собой краеугольный камень превентивной дипломатии.

Таким образом, роль действующих миссий на практике состояла из: а) превентивном посредничестве при угрозе возникновения конфликтов (например, в Эстонии, Латвии, Хорватии и Украине); б) функции управления кризисом – наблюдение за идущими переговорами, содействие и оказание добрых услуг (например, в Таджикистане на раннем этапе межтаджикского конфликта); в) функции постконфликтной стабилизации и строительства демократических структур (например, в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Молдове и Таджикистане – на более позднем этапе конфликта).

Второй институт – Верховный комиссар по делам национальных меньшинств (ВКДНМ) – был отчасти важным дополнением миссий, но с другой стороны, имел свою специфику и особенности. Они были вызваны тем, что если сначала вопрос о национальных меньшинствах рассматривался в самой упрощенной формулировке, то постепенно он стал привлекать к себе пристальное внимание.

Очевидно, что пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств был задуман, как совершенно новый институт СБСЕ, как некий инструмент «гибкого реагирования» для предупреждения конфликтов на максимально ранней стадии. Исходя из своего мандата, он имел право: а) получать и собирать всевозможную информацию по проблемам национальных меньшинств, в том числе и от неправительственных организаций, а также специальные доклады от непосредственно заинтересованных сторон; единственное ограничение для такого сбора информации касалось организаций, практикующих или публично оправдывающих терроризм или насилие; б) проводить опросы на местах для оценки ситуации, для использования их результатов для стимулирования диалогов и сотрудничества между сторонами; в) проводить двусторонние и многосторонние консультации и переговоры с заинтересованными политиками; г) предлагать свои варианты превентивных мер по упреждению и урегулированию назревающих конфликтов и т.д.18

Анализируя специфику подходов ОБСЕ и института ВКДНМ, следует отметить и их достаточную радикальность. Так, в документах того и другого органа подчеркивается, что в условиях реализации превентивной дипломатии интересы и ожидания сторон при споре могут согласовываться не только с принципом государственной независимости, но и с децентрализованными моделями демократии.

Особое внимание уделялось двум другим органам ОБСЕ, играющим важную роль в плане реализации превентивной дипломатии. Речь идет о Центре по предотвращению конфликтов (ЦПК) и Форуме по сотрудничеству в области безопасности.

Центр по предотвращению конфликтов учрежден в соответствии с решениями Парижской встречи глав государств СБСЕ в 1990 году и призван оказывать Совету ОБСЕ содействие в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов. В круг выполняемых им функций входили разработка механизмов консультаций и сотрудничества, ежегодный обмен военной информацией государствами — участниками СБСЕ, установление сети связи, сотрудничество в отношении опасных инцидентов военного характера19.

В структуру Форума ОБСЕ входили два комитета: специальный и консультативный. Заседания специального комитета проводились для проведения переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и мерам укрепления доверия и безопасности, либо для рассмотрения, разработки или согласования предложений по укреплению безопасности и сотрудничеству. Консультативный комитет призван оказывать помощь ЦПК по решению его существующих и будущих задач.

Резюмируя можно подчеркнуть, что в отличие от ООН, где применение принципов превентивной дипломатии в конкретных случаях, в основном, осуществляется ad hoc, имплементация ее методов в системе ОБСЕ приобрела более систематизированный и упорядоченный характер, ибо превентивная деятельность сейчас уже является повседневной и рутинной в работе долгосрочных миссий Организации и Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств. Модель ОБСЕ не только доказывает «приземленность» и приспособленность практики Организации к особенностям региона ответственности Организации, но и является лишним подтверждением жизненности концепции.

Имплементация же превентивных стратегий в