Geum.ru

Превентивная дипломатия: теория, практика и ее перспективы в центральной азии

Вид материалаДиплом

Содержание


Структура и содержание работы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Во введении указывается актуальность исследования, его предмет и цели, хронологические рамки, научная новизна работы, ее методологическая основа, степень научной разработанности проблемы и ее практическая значимость, дается обзор научной и справочной литературы по теме.

Первая глава «Возникновение и развитие концепции превентивной дипломатии» посвящена историческим условиям и предпосылкам, предопределившим появление на свет исследуемой концепции. Конец 50-х и начало 60-х годов прошлого века характеризовалось ожесточенной конкуренцией двух общественных систем, жесточайшей борьбой между двумя полюсами тогдашнего миропорядка. Антагонистические противоречия определяли линию поведения двух сверхдержав – США и СССР буквально во всем и она сказывалась, прежде всего, на внешней политике, которую проводили эти государства на мировой арене.

Естественно эта политика отражалась, иногда в абсолютной аналогии, на поведении государств, входящих в блоки, возглавляемые сверхдержавами. Соответственно, оказывая определяющее влияние на деятельность Организации Объединенных Наций, эта политика в прямом смысле парализовала ее и оставляла мало места для эффективной деятельности и результативной работы собственно ООН.

В этих условиях и возникла идея, получившая название превентивной дипломатии. Трудно представить, что озвучивший ее Генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд, являясь согласно Уставу главным административным лицом ООН и находясь в гуще реальной ежедневной политики, предложит что-то сверхъестественное или нереальное. В идее Хаммаршельда речь не шла о предотвращении конфликтов вообще, а ставилась более скромная задача оградить локальные конфликты или предупредить их от вмешательства сверхдержав. Предполагалось, что это даст возможность не допускать расширения масштабов «холодной войны», одновременно повысив роль ООН в урегулировании возникших конфликтов на периферии интересов сверхдержав.

Едва прозвучав на пятнадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, эта идея, казалось, с трагической смертью своего автора в Конго, навсегда канула в Лету. Однако, более внимательный взгляд на тему обнаруживает, что предложенная идея никогда не оставалась вне поля зрения ученых, с развитием и изменением международной обстановки подвергаясь эволюционным изменениям, вбирая в себя новое звучание и содержание.

Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что фактическое фиаско политики разрядки в конце 70-х – начале 80-х годов XX века и явный рост напряженности на международной арене практически не оставляли места для превентивной дипломатии в ее нынешнем понимании. Кардинальные изменения в этой области произошли во второй половине 80-х годов прошлого века. Этому способствовали «перестройка» в Советском Союзе и политика, основанная на «новом мышлении», приведшем к пересмотру СССР многих своих позиций, основанных на постулатах времен «холодной войны». Конкретные шаги Советского Союза в этом направлении, внесение им своей доли в миротворческий бюджет ООН (СССР отказался от этого в начале 60-х годов XX века, чему последовали ряд государств и что создало ситуацию близкую к банкротству для этого бюджета), целая серия других акций, направленных на активизацию сотрудничества с другими державами, и прежде всего с США, в области укрепления международного мира и безопасности объективно способствовали реанимации и усилению роли Организации Объединенных Наций в этой сфере.

Такая обстановка, соответственно создавшаяся и в Совете Безопасности ООН, благоприятствовала рассмотрению проблем разрешения региональных и локальных конфликтов. Но наряду с этим постепенное ослабление одной из сверхдержав и сдача ею многих позиций создавали ситуацию, при которой сложившаяся к тому времени система международных отношений начала давать сбои. Лавинообразно разросся поток конфликтов и как следствие – операций по поддержанию мира (ОПМ), которые санкционировались Советом Безопасности ООН.

С расширением перечня задач, решаемых ОПМ и соответствующим появлением т.н. «второй генерации» операций, официально именуемых многоаспектными, привлечение ООН к выполнению функций, еще вчера считавшихся внутренним делом государств, произошел, как выражаются, «ренессанс поддержания мира». Наряду с этим происшедшие беспрецедентные изменения в этой области, появление новых дефиниций – миротворчество (peacemaking), поддержание мира (peacekeeping), принуждение к миру (peace-enforcement) и другие настоятельно требовали уточнения определений, четкого разграничения дефинитивных особенностей, дифференциации подхода международных организаций на их базе к конкретным конфликтным ситуациям. Неудивительно, что в таких условиях произошло и возрождение «превентивной дипломатии», но уже на качественно новой дефинитивной и содержательной основах.

Ряд исследователей придерживается мнения о том, что это произошло с появлением известного доклада Бутроса Бутроса Гали «Повестка дня для мира», давшего четкие определения новых явлений в жизни ООН. Может быть отчасти они правы, однако более внимательный взгляд на проблему обнаруживает эволюционное развитие этих дефиниций в результате сотрудничества академических кругов с практиками из числа деятелей государств и международных организаций, ответственных за конкретику процесса сохранения международного мира и безопасности.

Представляется, что этому способствовало не только эволюционное развитие миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций. Не менее катализирующую роль сыграли, как нам кажется, более прозаические соображения земного характера, как, например, резко увеличившееся число операций по поддержанию мира и, соответственно, колоссальный рост расходов на эту деятельность. Таким образом, поиск более экономичных, менее затратных путей и методов урегулирования и разрешения конфликтов был детерминирован целым комплексом причин, среди которых не последнюю роль играли также и финансовые соображения.

Дальнейшее развитие правовой основы развития предотвращающих стратегий ООН произошло с принятием Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области от 5 декабря 1988 года. Указанный документ предусматривал целый ряд мер, направленных на внедрение в международную практику методики, путей и способов реализации превентивных технологий.

Стратегия предотвращения конфликтов в этот период стала более активно пробивать себе путь и в деятельности региональных организаций и соглашений. Превентивность стала их превалирующим подходом в вопросах поддержания мира и безопасности. Руководители государств, собравшихся на саммит Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 19-21 ноября 1990 года провозгласили в Парижской Хартии для новой Европы, что «существенным дополнением к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения является мирное урегулирование споров, причем эти факторы являются существенными для поддержания и укрепления мира и безопасности». В подтверждение этого было принято решение создать в Вене Центр по предотвращению конфликтов, основной задачей которого определялось оказание содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов.

Принцип неделимости безопасности отразился в деятельности и других региональных организаций, как например, Организация Африканского Единства (ОАЕ). Континент, известный своей высокой конфликтогенностью больше всех был заинтересован в реализации принципов стратегии предотвращения.

Таким образом, к концу 90-х годов прошлого века не только сложился практический консенсус по настоятельной необходимости внедрения в существующую практику превентивной стратегии, но и были предложены конкретные ее элементы: установление фактов, создание систем раннего предупреждения, меры по укреплению доверия и целый ряд других компонентов той концепции, ныне известной под названием превентивной дипломатии.

Представленный 17 июля 1992 года доклад Генерального секретаря ООН Бутроса Бутроса Гали, озаглавленный «Повесткой дня для мира» имел характер концептуального документа с широким охватом главных проблем, связанных с укреплением и расширением возможностей Организации по поддержанию международного мира и безопасности и, по сути дела, был ориентиром на ХХI век. В нем нашли отражение не только существующие в этой области проблемы, дана характеристика идущим в мире конфликтам и потенциальным латентным конфликтным ситуациям, но и были предложены конкретные пути, методы и инструментарий их управления, урегулирования и разрешения.

В научной литературе существует и другая точка зрения, согласно которой, «авторство концепции превентивных операций по поддержанию мира не принадлежит Бутросу Бутросу Гали. Она была сформулирована в 1982 году Независимой комиссией по вопросам разоружения и безопасности, возглавляемой Улофом Пальме и фигурировала в статье 12 Декларации 1988 года»1. Известно также, что еще в 1985 году известный конфликтолог Й.Галтунг выдвинул идею, предусматривающую три основных стратегии или подхода к вопросам сохранения международного мира и безопасности: миротворчество, мироподдержание и миростроительство2. Как видно из перечисления вышеуказанных дефиниций, в концепции Бутроса Гали к ним прибавились только превентивная дипломатия и принуждение к миру.

Исследование других трудов, посвященных проблематике поддержания международного мира и безопасности до начала 90-х годов ХХ века и практическая деятельность субъектов превентивной дипломатии вроде бы доказывает этот вывод. Но несомненно и то, что появление стройной, обоснованной, реальной, востребованной временем концепции предотвращения, урегулирования и разрешения конфликтов в мире на пороге нового тысячелетия связано с именем этого Генерального секретаря ООН.

Цели превентивной дипломатии по мнению Генсека ООН «должны были состоять в следующем:

- пытаться на самой ранней из возможных стадий выявлять ситуации, чреватые конфликтами и пытаться, используя средства дипломатии, ликвидировать источники опасности до того, как произойдет вспышка насилия;

- при возникновении конфликта предпринимать миротворческие усилия, направленные на решение проблем, ставших причиной конфликта;

- в рамках усилий по поддержанию мира делать все для сохранения мира, пусть даже хрупкого, там где боевые действия остановлены, и содействовать выполнению соглашений, достигнутых с помощью примирения;

- быть готовым содействовать миростроительству в его различных аспектах: восстановление институтов и инфраструктур в странах истерзанных гражданской войной и конфликтами; и установлению мирных взаимовыгодных отношений между нациями, которые до сих пор воевали друг с другом;

- и в самом широком смысле, принимать меры в отношении глубинных причин конфликтов: экономической безысходности, социальной несправедливости и политического притеснения»3.

Исходя из этого, автор доклада пришел к выводу, что «превентивная дипломатия – это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущения перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения;

миротворчество – это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашениям, главным образом с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в главе VI Устава Организации Объединенных Наций;

поддержание мира – это обеспечение присутствия Организации Объединенных Наций в данном конкретном районе – что до сих пор делалось с согласия всех заинтересованных сторон, - которое как правило, связано с развертыванием военного и/или полицейского персонала Организации Объединенных Наций, а нередко и гражданского персонала;

… миростроительство в постконфликтный период – концепция действий по выявлению и поддержке структур, которые будут склонны содействовать укреплению и упрочению мира в целях предотвращения рецидива конфликта»4.

Очертив таким образом круг задач, стоящих перед международным сообществом по укреплению мира и безопасности, доклад дефинитивно также определил инструментарий, необходимый для реализации вышеупомянутых целей.

Беспрецедентное внимание мирового сообщества к докладу, вызванное рассмотрением в нем самых животрепещущих вопросов современности, дало мощный импульс дальнейшим исследованиям и практическим шагам в этой области. Произошел ряд институциональных изменений в Секретариате ООН с целью широкой имплементации принципов превентивной деятельности. Все политические функции были сконцентрированы во вновь созданном Департаменте по политическим вопросам, который стал возглавлять один из заместителей Генерального секретаря и в составе которого появилось шесть региональных отделов (два для Азии, два для Африки, по одному для Европы и Америки) на которые была возложена главная ответственность в вопросах превентивной дипломатии и миротворчества. В состав Департамента был включен Центр по вопросам разоружения, что облегчало применение в превентивной дипломатии некоторых из его методов (таких, как меры укрепления доверия и меры проверки), которые были разработаны в области контроля над вооружениями.

В разных странах-членах Организации был создан ряд исследовательских групп и учреждений, как государственных, так и частных, специально посвященных изучению проблематики превентивной дипломатии. Так, Карнеги Корпорэйшн в Нью-Йорке создал комиссию по предотвращению насильственных конфликтов, представившую обширный доклад по этой теме. Американский институт мира по заказу Государственного департамента США организовал исследовательскую группу по изучению превентивной дипломатии, во влиятельном Совете по международным отношениям США появился Центр по вопросам превентивных действий, в функции которого входило изучение и апробация действий по предупреждению конфликтов, в Японии был создан Центр по превентивной дипломатии. В стратегии действий многих региональных организаций и групп (ЕС, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ) превентивные действия были провозглашены приоритетным направлением.

Тем не менее, через год после представления «Повестки дня для мира» Бутрос Гали отмечал, что «несмотря на все ее историческое и ныне практическое и универсальное восприятие как жизненно важной области для действий превентивная дипломатия остается в плену иллюзий. Концепция должна быть расширена»5. И в подтверждение этих слов Генеральный секретарь в 1995 г. представляет на рассмотрение Организации в качестве дополнения к «Повестке дня для мира» так называемый «Позиционный документ»6.

В нем были проанализированы плюсы и минусы других методов сохранения и упрочения мира, как поддержание мира, разоружение, санкции и принудительные действия. Было подтверждено, что постконфликтное миростроительство может быть реализовано в сочетании с превентивной дипломатией.

Субстантивная основа концепции превентивной дипломатии, созданная «Повесткой дня для мира» получила также развитие и в разработках многих ученых, среди которых нужно особо выделить Майкла Лунда – руководителя группы превентивной дипломатии Института мира США и Уильяма Зартмана – директора отдела Высшей школы международных исследований Пола Нитце в Университете Джона Хопкинса. Хотя десятки ученых, а также практиков миротворчества внесли свой вклад в освещение различных сторон концепции, представляется, что усилия упомянутых исследователей в развитии названной концепции, особенно в освещении ее теоретических основ и составных частей, если и не были определяющими, то задавали тон.

Подчеркивая, что суть превентивной дипломатии заключается в проактивных действиях, а не реагировании на уже разразившийся кризис, Майкл Лунд указывает, что дефиниция превентивной дипломатии должна быть изложена в следующей форме:

«Действия, предпринятые в опасных местах и времени, чтобы избежать угрозы использования силы или вооруженной силы и связанных с ними форм принуждения государствами или группами для разрешения политических диспутов, которые могут исходить от дестабилизирующего эффекта экономических, социальных, политических и международных изменений». Такие действия могут включать использование различных дипломатических, политических, военных, экономических, и других инструментов и могут осуществляться правительствами, многосторонними организациями, НПО, индивидуумами или самими диспутантами7.

Таким образом, превентивная дипломатия своими вышеперечисленными особенностями отличается от дипломатии мирного времени или обычной дипломатии в общепринятом значении этого понятия и кризисной дипломатии или управления конфликтом. «Действие между дипломатией мирного времени и кризисной дипломатией есть превентивная дипломатия»8.

Существуют на этот счет и другие мнения. Эмерик Рожье, например, считает, что за исключением мер по укреплению доверия, принятие которых возможно как в периоды спокойствия, так и в условиях напряженности, в целом предложенные (в «Повестке дня для мира» - Э.Р.) методы превентивной деятельности как традиционные (установление фактов, раннее предупреждение), так и новаторские (превентивное развертывание, демилитаризованные зоны) могут быть эффективными только в период кризиса (курсив мой – Э.Р.). Превентивная дипломатия может привести и к договоренностям в широком и прямом смысле этого понятия, только в тех случаях, когда напряженность еще не достигла своего предела9.

Отсюда следует, что в превентивной дипломатии ключевую роль играет время ее применения по отношению к развитию конкретной ситуации в данном районе. Соответственно, превентивная дипломатия не ограничена какими-то специфическими инструментами или субъектами. Многие из ее инструментов – такие как посредничество, вооруженные силы, наблюдатели за соблюдением прав человека, проекты в пользу развития демократии, экономическая помощь или санкции, и даже военная помощь – используются также в середине и на других этапах конфликта. Ключом для определения того, используется ли данный инструмент для превентивной дипломатии, является ответ на вопрос, направлен ли он на те места и в то время, где и когда в среднесрочной перспективе существует угроза насилия или применения военной силы.

Дефиниция Бутроса Гали в «Повестке дня для мира» определяет превентивную дипломатию как деятельность по трем направлениям или имеющая три фазы, однако, в ней нет указания ни на срочность действий, ни на их продолжительность.

Согласно первой части дефиниции, превентивные действия предполагают долгосрочную перспективу и связаны с созданием предпосылок и стратегии строительства мира. Второе направление или вторая фаза дефиниции характеризует превентивную дипломатию в момент, когда опасность явно просматривается в отрезке времени, течение которого ускоряется и сжимается, и который ограничен предельным сроком, во время которого возможно остановить конфликт. Предвидев возможности провала, Бутрос Гали предусматривает третью и последнюю фазу, во время которой имеется в виду ограничить ущерб. Безусловно, что в превентивной дипломатии всегда актуальна срочность действий, но временные рамки постоянно сужаются, поскольку целью является недопущение разрастания исходного очага конфликта.

Далее в работе следует анализ теоретических аспектов и практических сторон различных методов осуществления превентивной дипломатии, таких как меры по укреплению доверия, установление фактов, раннее предупреждение, превентивное развертывание и демилитаризованные зоны. Отмечается, что словосочетание «меры по укреплению доверия», или вернее, «меры по укреплению доверия и безопасности», известное под русской аббревиатурой МДБ (английский аналог – CSBMs – Confidence and Security building measures) хотя и является относительно новым термином в политическом лексиконе современности, его имплементация в международную практику приходится на несколько десятков лет назад, когда гонка вооружений между двумя сверхдержавами и возглавляемыми или блоками была в разгаре. Мощный импульс этот процесс получил в результате политики снижения международной напряженности и развития сотрудничества, начатой на рубеже 60-70-х годов прошлого века двумя сверхдержавами и получившей название «разрядка» («detеnté»).

Заключение между СССР и США договоров о сокращении стратегических наступательных вооружений, придание этому процессу характера долгосрочного переговорного марафона, достижение договоренности о создании линии прямой связи между Кремлем и Белым Домом (т.н. «горячей линии»), а затем и создание Центра по уменьшению опасности ядерной войны и целый ряд аналогичных шагов объективно имели целью предотвращение ядерного конфликта и содействовали появлению более здоровой атмосферы взаимоотношений. Другим немаловажным значением этого процесса явилось то, что он сыграл роль катализатора в распространении мер по укреплению доверия на другие части планеты, а также позволил создать в Европе систему общеевропейской безопасности, закрепленную в Хельсинском Заключительном Акте.

Превентивные меры по укреплению доверия получили дальнейшее развитие в Стокгольме, где в 1986 году в рамках СБСЕ была достигнута договоренность об обмене странами-членами планами военной деятельности, и пожалуй, впервые об инспекциях. В 1990 году в Вене государства-члены СБСЕ договорились о распространении мер по укреплению доверия на такие области, как структура войск, их развертывание, дислокация и транспарентность военных бюджетов. Важным рубежом на пути расширения и диверсификации мер по укреплению доверия стал Парижский Саммит СБСЕ, на котором был подписан Договор об обычных вооруженных силах в Европе, представляющий из себя до настоящего времени краеугольный камень континентальной системы безопасности.

Свое институциональное развитие меры по укреплению доверия и безопасности получили с созданием этим Саммитом Центра СБСЕ по предотвращению конфликтов (ЦПК), одной из главнейших задач которого было содействие осуществлению таких мер по укреплению доверия, как:

- механизм консультаций и сотрудничества в отношении необычной военной деятельности;

- ежегодный обмен военной информацией;

- ежегодные совещания по оценке выполнения;

- сотрудничество в отношении опасных военных инцидентов10.

Рассмотренные случаи из практики только одной из региональных систем безопасности – СБСЕ/ОБСЕ убедительно доказывают их действенность и эффективность, имея ввиду, что именно региональные организации и соглашения являются коллективными механизмами реализации МДБ, на что, кстати, делает акцент и Бутрос Гали в «Повестке дня для мира»11.

Хорошим примером такого взаимодействия могут послужить советско-китайские пограничные переговоры. Они не прекратились даже после распада Советского Союза, а продолжились в формате Совместная делегация (Россия+Казахстан+Кыргызстан+Таджикистан) – КНР, результатом которых стало заключение Соглашения между этими государствами и Китаем об укреплении доверия в военной области в районе границы в 1996 году, а годом спустя – Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы. Достигнутое широкое взаимопонимание между участниками и в немалой степени осуществленные практические меры по укреплению доверия и сокращению вооруженных сил привели к появлению соответствующей региональной организации, получившей название «Шанхайская пятерка», а затем с присоединением к ней Узбекистана, трансформировать ее в Шанхайскую Организацию Сотрудничества (ШОС).

Необходимость