Geum.ru

Учебное пособие є 67. 301

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


Административно-правовые нормы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   18
Раздел второй <Административное правонарушение и

административная ответственность> состоит из двух час-

тей. В Общей части закреплено понятие административ-

ного правонарушения, сформулированы цели и названы

виды административных взысканий, порядок их наложе-

ния, а в Особой - устанавливается ответственность за кон-

кретные виды административных проступков.


Раздел третий посвящен органам, уполномоченным

рассматривать дела об административных правонаруше-

ниях, в четвертом разделе определен порядок производ"

ства по делам об административных правонарушениях,

а в пятом - регулируется порядок исполнения ПОЙКИ

новлений о наложении административных взысканий.


Таможенный кодекс Украины (принятый 12.12.91 г*)

устанавливает принципы организации таможенного деле

в Украине с целью создания условий для формирования

рыночной экономики, увеличения активности внешнеэко>

комической деятельности на основе единства таможенной

территории, пошлин и таможенных сборов. Он направлен

на обеспечение выполнения таможенными, другими госу-

дарственными органами, субъектами внешнеэкономиче-

ской и хозяйственной деятельности, а также гражданами

прав и обязанностей в отрасли таможенного дела.


Кодификация носит всегда официальный характер,

поэтому ею могут заниматься только государственные ор-

ганы, а ее результатом является: пересмотр системы дей-

ствующих нормативных актов, принятие новых, заменяю-

щих множество ранее действовавших и обобщающих нор-

мативный материал по тем или иным вопросам госу-

дарственного управления, принятие новых кодексов.


32


Тема IV


АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ

И ОТНОШЕНИЯ. НАУКА

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА


1. Административно-правовые нормы, их

структура и виды


Наиболее существенным признаком правовой нор-

мы является государственно-обязательный характер, по

которому норму права отличают от других правил.


Административно-правовая норма, как и любая дру-

гая, представляет собой установленное государством пра-

вило поведения. А специфика содержания администра-

тивно-правовой нормы состоит в том, что, в отличие от

норм других отраслей права, она регулирует отношения

в сфере исполнительной деятельности, то есть в опреде-

ленной сфере общественных отношений: экономических,

социальных, административно-политических и др.


Все эти отношения регулируются наряду с другими

и административно-правовыми нормами. Их содержа-

ние обусловлено своеобразным положением субъектов

(органов) в управлении - один из субъектов обладает

большим комплексом полномочий в сравнении с дру-

гими, например: право обжалования; право Президента

отменять акты Кабинета Министров Украины и акты

Совета Министров Автономной Республики Крым (п. 16

ст. 106 Конституции Украины), решения председателей

местных государственных администраций, противореча-

щих Конституции и законам Украины, другим актам

законодательства Украины (ст. 118).


Административно-правовые нормы носят общеобяза-

тельный характер, без их регулирующей роли невозмо-

жен четкий процесс управления, упорядочения во всех

его звеньях.


33


Большинство административно-правовых норм явля-

ются императивными.


Императивность выражается, например:


- в прямом предписании, обязывающем субъекта

действовать только определенным образом (например

лица, занимающиеся коммерческой деятельностью, долж-

ны подать декларацию о доходах);


- в обязательности государственной регистрации в

органах исполнительной власти;


Административно-правовые нормы делятся на запре-

щающие, обязывающие и уполномочивающие. Это де-

ление несколько условно, ибо норма может быть одно-

временно- запрещающей и обязывающей (проезд в транс-

порте: запрещается бесплатный проезд, а поэтому каж-

дый обязав купить билет).


Запрещающие нормы часто встречаются в экономи-

ке, обязывающие - в сфере поддержания общественно-

го порядка, уполномочивающие - в сопиально-культур* /

ной деятельности (например в науке).


Административно-правовые нормы можно классифя*

пировать по характеру регулируемых ими отношешкК

либо по другим признакам. .


В административном праве выделяются, по общейу

правилу, такие группы норм: ,

I группа - нормы, определяющие порядок создажха

и правовое положение органов исполнительной влаетм;


П группа - нормы, определяющие основы оргаиим-

ции и деятельности хозяйственных предприятий и сф-

ганизаций;


III группа - нормы> определяющие методы хозяйст-

венного управления разных звеньев (от вышестоящих

до нижестоящих);


IV группа - нормы, закрепляющие принципы госу*

дарственной службы, порядок ее прохождения, должно-

стные права и обязанности служащих;


V группа - нормы, определяющие юридическую фор-

му и требования, предъявляемые к управленческим ре-

шениям;


VI группа- нормы, регулирующие порядок осуще-

ствления надзора и контроля в сфере управления;


34


VII группа - нормы, регулирующие порядок управле-

ния в отдельных сферах общественной жизни (например

административно-политическая и др.).


Административно-правовые нормы, как и нормы дру-

гих отраслей права, имеют соответствующую внутрен-

нюю структуру - гипотезу, диспозицию и санкцию.


Гипотеза - часть нормы, указывающая на фактиче-

ские условия, при которых данная норма применяется и

должна выполняться. Гипотезу часто называют юриди-

ческим фактом. Например: лицо мужского пола обяза-

но явиться на призывной пункт по достижении 18-лет-

него возраста; работник, проработавший 6 месяцев, име-

ет право на отпуск. В.административном праве гипотеза

может быть относительно определенной либо абсолютно

определенной.


Диспозиция - это центральная часть нормы, содер-

жащая само правило поведения. Например, после 6-ти

месяцев работы сотрудник имеет право на отпуск, а ад-

министрация должна предоставить работнику возмож-

ность отдохнуть. Иногда нормы административного пра-

ва построены таким образом, что необходимо логически

отделять гипотезу от диспозиции.


Санкция, как правило, указывает на меру воздейст-

вия в случае невыполнения нормы.


2. Административно-правовые отношения,

их особенности и виды


Административно-правовые отношения разделяются

на две большие группы: отношения материального ха-

рактера и отношения процессуального характера.


Возникают административно-правовые отношения на

базе административно-правовых норм и являются юри-

дической формой отношений в сфере государственного .

управления, где стороны принимают участие как носи-

тели прав и Обязанностей.


В этих отношениях обязателен субъект - орган

управления или его представитель, поэтому админист-

ративно-правовые отношения являются властными.


Для административно-правовых отношений характе-

ры своеобразные объекты:


35


а) для основной части административно-правовых от-

ношений объектом выступает поведение людей (дейст-

вие либо бездействие), поскольку без этого отношения

не могут быть реализованы;


б) в некоторых административно-правовых отношени-

ях, именуемых еще организационно-имущественными, су-

ществует сложный объект - поведение людей и имуще-

ство. Здесь права и обязанности сторон связаны с совер-

шением определенных действий касательно вещей.


Приведенные признаки роднят кое в чем админист-

ративное право и гражданское право, то есть личные иму-

щественные и личные неимущественные отношения.


Имущественные отношения, основанные на админист-

ративной подчиненности, регулируются не гражданским,

а иным законодательством (административным, финан-

совым и др.). Что касается субъекта, то им могут быть

лица и организации, наделенные правами и обязанностя-

ми в сфере государственного управления.


Административно-правовым отношениям присущи

две важнейшие черты: с одной стороны - это формы

социальных отношений, а с другой - формы организа-

ционных отношений.


В науке и практике административно-правовые отйо-

шения классифицируются по разным критериям. Этот

вопрос достаточно рассмотрен в литературе (Ю.М.Коэлов,

О.М.Якуба, Г.И.Петров и др.). Некоторые ученые счи-

тают, что эти отношения могут быть только вертикаль-

ными, а другие - и горизонтальными.


Административно-правовые отношения классифици-

руют:


1) по целевому назначению;


2) по способу защиты;


3) по объекту регулирования;


4) по конкретному содержанию;


5) по субъекту управления.


Кроме того, по конкретному содержанию отношения

разделяются на отношения имущественного и неимуще-

ственного характера, по способу защиты - на защищен-

ные в административном порядке, то есть высшими ор-

ганами (например обжалование решений в админист-


36


ративных комиссиях, исполкомах и т.д.), и в некоторых

случаях - в судебном порядке.


Как уже отмечалось, административно-правовые от-

ношения являются материальными и процессуальными.

Поэтому по субъекту они могут возникать: 1) между ор-

ганами управления и гражданами; 2) между органом

управления и государственными организациями; 3) ме-

жду органами исполнительной власти и негосударствен-

ными организациями.


Для вертикальных отношений свойственна соподчи-

ненность, у горизонтальных - подчиненности нет.


Характерными особенностями административно-пра-

вовых отношений является следующее:


1. Они складываются в сфере исполнительной, то есть

властно-организационной, деятельности. Права и обязан-

ности сторон в этих отношениях всегда тесно связаны с

задачами.


2. Эти отношения возникают только в связи с дея-

тельностью органов исполнительной власти.


3. Для этих отношений характерен обязательный

субъект - орган исполнительной власти.


4. Специальный субъект административно-правовых

отношений всегда действует властно.


5. Эти отношения могут возникать по инициативе лю-

бой из сторон, однако согласие или желание другой сто-

роны не является обязательным. Это объясняется тем,

что органы исполнительной власти полномочны по сво-

ей собственной инициативе создавать конкретные адми-

нистративно-правовые отношения.


6. Отношения между участниками .отношений рас-

сматриваются, как правило, во внесудебном порядке (т.е.

административно-правовые отношения). Согласно новой

концепции судебной реформы сфера внесудебного рас-

смотрения административно-правовых отношений су-

зится, оно будет применяться только в административ-

но-политической деятельности, где существует строгая

подчиненность.


7. В случае нарушения одной из сторон требований

административно-правовой нормы, данная сторона несет

ответственность перед государством в лице ее органов,

которыми, как правило, и являются органы исполнитель-


37


ной власти. Они часто наделены правами по примене-

нию мер административного, дисциплинарного и мате-

риального воздействия.


3. Особенности административно-процессуальных

норм и отношений


В последнее время наметилась тенденция выделения

административно-процессуальных норм из администра-

тивного права в новую отрасль - административно-про-

цессуальное право, обслуживающее не только админист-

ративное право, но и другие отрасли: экологическое пра-

во, финансовое, трудовое и т.п. Поэтому выделяются со-

ответствующие виды административного производства.

Однако в целом речь будет идти об административно-про-

цессуальном праве как совокупности норм, устанавливаю-

щих порядок применения норм материального права.


При этом следует отметить, что материальное адми-

нистративное право делится на две части. Одна опреде-

ляет статику (административное обустройство, т.е. то, что

стабильно), а другая - динамику, т.е. методы деятель-

ности соответствующих органов (нормы организацион-

но-процедурные). Такое разделение применяется пото-

му, что вся управленческая деятельность - процессу-

альная (т.е. динамичная, изменчивая). Та часть норм, ХО-

торая устанавливает ответственность, - это материала

ные нормы, а та часть, что регулирует порядок, процеду-

ру деятельности, - это процессуальные нормы (напри-

мер, аппарат Президента использует нормы процессуаль-

ного характера).


Отношения, возникающие при применении админи-

стративно-процессуальных норм, называются админист-

ративно-процессуальными. В административном праве

практически все отношения являются процедурными.


Закон вступает в силу через 10 дней со дня его офи-

циального обнародования, еели другое не предусмотре-

но самим законом, но не ранее дня его опубликования

(ст. 94 Конституции Украины).


Постановления Кабинета Министров вводятся в дейст-

вие в срок, указанный в тексте, а если он отсутствует - с

момента принятия данного акта. Распоряжения Кабине-

та Министров действуют с момента подписания.


38


Приказы, инструкции, постановления министерств и

других центральных органов исполнительной власти

вступают в силу, как правило, тоже в срок, указанный в

их тексте, а при его отсутствии - с момента получения

акта исполнителем.


Решения местных рад и их исполнительных органов

вступают в силу с момента их принятия, если ие уста-

новлен другой срок, и доводятся к сведению исполните-

лей; было бы более правильно - через 10 дней, чтобы с

ними могли ознакомиться все граждане, должностные

лица, поскольку подобные решения распространяются

на территорию соответствующей рады.


4. Наука административного права


Наука административного права призвана анализи-

ровать общественные отношения в сфере государствен-

ного управления, и систему регулирующих их админи-

стративно-правовых норм, исследовать и обобщать зако-

номерности правового регулирования организации и

деятельности аппарата государственного управления.

Она изучает также правовой статус субъектов и объек-

тов исполнительной власти, правовые формы и методы

государственного управления, способы обеспечения го-

сударственной дисциплины и законности в управленче-

ской деятельности, разрабатывает научные проблемы,

связанные с усовершенствованием административно-

правовых институтов общего, отраслевого и межотрас-

левого управления.


Развитие науки административного права необходи-

мо рассматривать на общем фоне развития государства'

и права.


В первые годы Советской власти административным

правом занимались ученые-административисты, чьи на-

учные взгляды и позиции формировались в дореволю-

ционное время, когда практика государственного управ-

ления и нормативная база его регулирования только

начинали создаваться. Все это осложняло их научную

разработку.


Первый учебник административного права (автор

А.И. Елистратов) был издан в 1922 г., но его содержа-


39


ниу не раскрыло суть деятельности государственного ап-

парата того времени.


На протяжении 1922-1929 гг. был опубликован ряд

монографий такими учеными, как В.Л. Ковалевский,

О.Ф. Евтихиев. В 1925-1929 гг. в Харькове вышли их

учебники административного права. Информация о раз-

витии науки административного права публиковалась

и в журналах, например: <Административный вестник>,

<Революция права> и др.


В начале 30-х годов наука административного права

(т.е. исследования административно-правовых проблем)

совсем перестала существовать, прекратилось изучение

предмета <Административное право> в высших учебных

заведениях. Это объясняется тем, что при социализме

управление осуществлялось путем технического регули-

рования, без использования правовых форм и методов.


Таким образом, наука административного права пе-

режила идейный и кадровый кризис. Но необходимо

учитывать и объективные факторы: до 1936 г. у нас

управление не было четко отделено от других видов то>"

сударственной деятельности - ни по Конституции, ий

фактически, iй


Исполкомы в период между съездами Советов оСвЦ-

дали властью и руководили, а Совнаркомы принадлежа

ли к числу законодательных органов. При таких услв-'

виях тяжело было выделить управленческую деятель-

ность как самостоятельный объект изучения, отделить

управленческий аппарат от других отраслей государст-

венного аппарата.


Активизировалось развитие науки административно'

го права после принятия в 1936 г. Конституции СССР.

В ней четко определены органы государственного управ-

ления, формы деятельности, в ряде статей раскрыто со-

держание их исполнительной и распорядительной дея-

тельности, установлен подзаконный характер всех актов

управления; закреплены организация и полномочия ме-

стных органов отраслевого управления, основы админи-

стративно-правового статуса граждан.


В 1938 г. состоялось I Всесоюзное совещание по во-

просам науки советского государства и права, которое


40


приняло решение возродить науку административного

права и поставило задачу разработать вопросы об объе-

ме полномочий органов государственного управления;


изучить методы руководства экономикой, социально-

культурным строительством и др. Активизировалась

также подготовка ученых-административистов.


В 1940 г. был издан учебник административного пра-

ва, подготовленный И.Н. Анановым, Д.М. Генкиным,

Б.А. Ландау, К.И. Солнцевым и др. В нем авторы дос-

таточно широко определили предмет науки - через рас-

крытие понятия исполнительно-распорядительной вла-

сти; сформулировали основные принципы советского го-

сударственного управления, наметили систему науки, вы-

явили систему административного права - Общая и

Особая части, главные институты.


В годы Великой Отечественной войны исследования

вопросов административного права не продолжались, раз-

рабатывались лишь проблемы, выдвинутые условиями

военного времени.


В послевоенный период необходимо отметить большой

вклад в развитие науки административного права таких

ученых, как Лунев А.Е., Студеникин С.С., Власов В.А., Ям-

польская Ц.А., Петров Г.И. и др. В их работах были ос-

вещены вопросы о сущности государственного управле-

ния, особенности административно-правовых отношений,

их субъектов, о государственной службе, усовершенство-

вания деятельности исполнительно-распорядительных

органов, укрепления законности и государственной дис-