Методика быстрой оценки эффективности и определения приоритетов управления системами охраняемых природных территорий 2002
| Вид материала | Документы |
- Методика быстрой оценки эффективности и определения приоритетов управления системами, 1393.6kb.
- Методика быстрой оценки эффективности управления и приоритетности охраняемых территорий, 1258.04kb.
- Всоответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19., 2815.89kb.
- Распоряжение от 22 декабря 2011 г. №2322-р Утвердить прилагаемые: Концепцию развития, 443.32kb.
- «Мониторинг птичьего населения в районе особо охраняемых природных территорий (остров, 25.39kb.
- Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, 403.57kb.
- Методика оценки экономической, бюджетной и социальной эффективности оценка экономической, 140.87kb.
- Приказ вносит отдел управления и контроля использования, охраны растительного и животного, 1556.95kb.
- Го значения (далее особо охраняемые природные территории), а также меры, направленные, 434.1kb.
- Перечень Особо Охраняемых Природных Территорий республиканского значения Восточного, 65.11kb.
 | МЕТОДИКА БЫСТРОЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИОРИТЕТОВ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМАМИ ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ 2002 |
WWF разработал Методику в 2000 году. Затем она была испытана на практике в Алжире, Камеруне, Франции и Габоне. Два международных региональных рабочих совещания обеспечили существенный вклад в разработку и совершенствование этой методики: в сентябре 2000 г. в Вермонте, США и в январе 2001 г. в Бали, Индонезия. В 2001-2002 г.г. применялась на практике в Бутане, Китае, России и Южной Африке.
Ведущим техническим консультантом при разработке данной методики является Jamison Ervin (email: jervin@sover.net). Контактное лицо в Программе WWF “Леса для жизни” – Devendra Rana (email: drana@wwfint.org). 1
Отклики и рекомендации указанных ниже лиц оказали неоценимую помощь при разработке данной методики: Wale Adeleke, Ashiq Ahmad, Dinesh Aryal, Klaus Berkmuller, Nora Berrahmouni, Danielle Cantin, David Capen, Sudipto Chatterjee, Zhu Chunquan, Alois Clemens, Jose Courray, Tom Dillon, Holly Dublin, Nigel Dudley, Steve Gretzinger, Elie Hakizumwami, Lawrence Hamilton, Marc Hockings, Marilyn Hoskins, Jack Hard, Harri Karjalainen, Rosa Lemos, Fan Longqing, Robert Mather, Stewart Maginnis, Thomas McShane, Alex Moad, Duncan Neville, Michel Njatsana, Peter Odoul, Ard Oostra, Rick Paradis, Jeffrey Parrish, Balu Perumal, Bob Pressey, Zoltan Rakonczay, Devendra Rana, Beatrix Richards, Anggia Santosa, Jaffrey Sayer, Amy Smith, Sue Stolton, Retno Suratry, Rodney Taylor, Paul Toyne, Daniel Vallauri, Tashi Wangchuk, Eric Wikramanayake, Lini Wollenberg, Lu Zhi, Kun Zoltan.
Перевод текста методики с английского на русский: Амарова О. Г., Пономаренко В. И. Редакция текста и адаптация методики: Тырлышкин В. Н. (email: vtyrlyshkin@wwf.ru).
Наиболее существенную помощь на первом этапе адаптации методики оказали: Cantin D., Ervin J., Благовидов А. К., Бриних В. А., Данилина Н. Р., Дежкин В. В., Попов В. Л. Активное участие в адаптации методики принимали также: Белокуров А., Белянин В.Н., Волков С.М., Заварзин А.А., Карпенко А.А., Кревер В.Г., Кревер О.Н., Онуфреня И.А., Семенов У.А., Стрижов В., Чебакова И.В., Шакин В.В.
При адаптации методики учтены опыт и результаты проведенных в 2001-2002 г.г. совещаний по оценке эффективности ООПТ России. При этом основной текст (разделы 1-8) сохранил форму и содержание, максимально близкие к авторской версии. Результаты адаптации отражены, в основном, в Словаре, а также приложениях, начиная с Приложения B.
С методикой и некоторыми результатами ее применения в Китае, России и Южной Африке можно ознакомиться в Интернете по адресу: panda.org/forests4life/parkassessment.
РАЗДЕЛ 1: Предпосылки и краткий обзор 23
Вставка 3 29
ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДИКИ 29
Вставка 4. ВЫБОР ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ В КИТАЕ 30
РАЗДЕЛ 2: Процесс оценки 30
РАЗДЕЛ 3: Анкета быстрой оценки 33
Введение 34
Элементы Анкеты быстрой оценки 34
РАЗДЕЛ 4: Руководство к Анкете 42
Пояснения по вопросам Анкеты 42
Проведение анкетирования 42
Ответы на вопросы 42
Иные подходы к оценке показателей 43
РАЗДЕЛ 5: Анализ отдельной охраняемой территории 44
Управление ОПТ 44
Негативные воздействия. 45
Угрозы. 47
Общая оценка воздействий и угроз. 48
Уязвимость 49
Биологическая и социальная значимость 50
Тенденции и перспективы. 23
69
РАЗДЕЛ 1: Предпосылки и краткий обзор
Кампания "Леса для жизни" Всемирного фонда дикой природы (WWF) содействует распространению по всему миру концепции жизнеспособных сетей охраняемых территорий, представляющих значительную часть каждого из существующих в мире типов леса. Предлагаемая здесь методика разработана, чтобы обеспечить органы власти и управления инструментом достижения этой цели путем быстрой оценки общей эффективности управления существующих охраняемых территорий. Хотя методика использует данные о конкретных охраняемых территориях, она не предназначена для детальной оценки каждой из них. Скорее, Методика быстрой оценки эффективности и определения приоритетов управления системами охраняемых природных территорий (далее - Методика быстрой оценки или Методика) разработана для того, чтобы дать общую сравнительную характеристику эффективности управления, угроз, уязвимости ОПТ и актуальности проблем всей системы охраняемых территорий в пределах конкретной страны или региона.
Методика быстрой оценки позволяет:
- выявить общие сильные и слабые стороны управления, его стратегии и тактики на охраняемых территориях;
- оценить общий масштаб и серьезность различных угроз и неблагоприятных воздействий;
- выявить территории с наиболее высокой экологической и социальной значимостью и определить их уязвимость;
- определить приоритетные направления необходимой поддержки ОПТ в соответствии с их значимостью и актуальностью проблем; и
- определить территории для более детальной оценки.
Методика быстрой оценки, в зависимости от целей и условий ее применения, может использоваться различным образом. Один из возможных подходов к применению методики, например, состоит в том, что рабочая группа экспертов самостоятельно заполняет анкеты и проводит анализ на основе доступных данных и собственных профессиональных суждений. Этот быстрый и недорогой подход дает примерную картину общих тенденций, слабых и сильных сторон управления. Однако, при таком подходе результаты сильно зависят от степени знания экспертами изучаемых территорий.
Более эффективный подход заключается в том, что рабочая группа собирает данные непосредственно у менеджеров охраняемых территорий, представителей вышестоящих органов управления и других заинтересованных сторон путем анкетирования и интервью. Сильная сторона этого подхода - его относительно низкая стоимость и гибкость. Слабая сторона - возможность получения различных по качеству данных и, обычно, задержка ответов на почтовые или телефонные опросы. Кроме того, подход, при котором только внешние эксперты проводят анализ, делают выводы и предлагают решения, а менеджеры охраняемых территорий в этом не участвует, вероятно, вызовет критику с их стороны.
Наиболее полноценный и эффективный подход к применению этой Методики состоит в проведении совещания, на котором в интерактивном режиме в оценке охраняемой территории, анализе результатов, определении следующих шагов и приоритетов принимают участие менеджеры ОПТ, политики и другие заинтересованные стороны. Этот подход может оказаться не очень дорогим, особенно если такое совещание совместить с другими уже запланированными мероприятиями.
Методика разработана с учетом нескольких различных подходов к оценке эффективности менеджмента (см. список использованных источников и Приложение A). В частности, методика основана на схеме оценки, разработанной Всемирной комиссией по охраняемым территориям (WCPA).
В 1995 г. WCPA создала специальную группу экспертов для изучения вопросов, связанных с эффективностью управления охраняемыми территориями. В результате этой работы WCPA разработала общую схему оценки (Hockings, 2000a), предназначенную для того, чтобы обеспечить единый наиболее общий подход к оценке эффективности управления ОПТ во всем мире. Создание Методики быстрой оценки WWF является одной из попыток разработки специальных инструментов оценки, которые согласуются со схемой WCPA (см. Ervin и Hockings, 2000, и Hockings, 2000b).
Схема WCPA включает шесть главных элементов оценки: контекст, планирование, затраты, процессы, результаты и итоги. Контекст включает внешние условия, которые могут влиять на эффективность управления или определять важность данной охраняемой территории относительно других. В качестве примеров можно привести такие условия, как биологическая и социальная значимость ОПТ, воздействия и угрозы, уязвимость и чувствительность, а также государственно-правовые условия управления. Под планированием подразумевается проектирование и планирование отдельных ОПТ и их систем. Затраты – это штат, инфраструктура и финансирование, которые делают возможной деятельность по управлению ОПТ. Процессы управления охватывает весь спектр деятельности по управлению, включая обучение, практическую деятельность, исследования и мониторинг. Результаты представляют собой конкретные управленческие результаты (например, поддержание режима, обозначение границ). Итоги представляют собой наиболее существенные показатели эффективности практических действий, имеющие непосредственное отношение к целям ОПТ. Это, прежде всего, - степень сохранения биоразнообразия, а также выгоды для местного населения (Hockings и другие, 2000). Методика быстрой оценки WWF содержит все шесть указанных выше элементов оценки (Табл.1).
Таблица 1: Элементы Методики быстрой оценки
| Контекст: исходные условия | Проект и планировка ОПТ | Затраты (ресурсное обеспечение) | Процессы управления | Результаты управления | Итоги (последствия) |
| Биологическая и социально-экономическая значимость Местные и региональные условия Воздействия и угрозы Управление системой ОПТ Политическая среда | Цели Правовой статус и режим Проект ОПТ Проект системы ОПТ | Финансирование Штат Оборудование Транспорт Инфраструктура | Информация и связь Сбор и обработка данных Планирование управления Исследования и мониторинг Финансовый менеджмент | Обеспечение соблюдения законов Обозначение границ Выполнение рабочих планов Обучение Предупреждение Восстановление | Степень антропогенной деградации Тенденции и перспективы |
Оценки имеют различные масштаб и глубину (см. вставку 1). Они могут быть расширенными, охватывая широкий круг вопросов, или сфокусированными, затрагивающими только несколько определенных показателей. Они могут быть быстрыми, основанными на ответах типа «да или нет», либо глубокими, предусматривающими при ответе на вопрос использование количественных показателей. Они могут быть получены в результате камеральной работы с использованием мнений профессиональных менеджеров ОПТ, других заинтересованных сторон, а также таких инструментов, как аэрофотоснимки, или в результате полевых работ, научных исследований и мониторинга на уровне отдельной территории. Полученные результаты могут широко использоваться и на политическом уровне, и для детального адаптивного управления и мониторинга на уровне отдельных ОПТ.
В
целом, Методика быстрой оценки разработана для сравнения ОПТ на уровне их системы. Она может давать ответы на общие вопросы, например: Какие угрозы стоят перед совокупностью охраняемых территорий и насколько они серьезны? Как отличается одна ОПТ от другой по инфраструктуре и возможностям управления? Какова степень необходимости и актуальности тех или иных действий для каждой ОПТ? Каков общий уровень целостности и деградации каждой ОПТ? Насколько хорошо национальная и местная политика поддерживают эффективное управление ОПТ? Существует ли тенденция совершенствования системы ОПТ в целом?
Детальная полевая оценка, разработанная для целей адаптивного управления, может отвечать на более конкретные вопросы: Какие конкретные действия необходимы для предотвращения или смягчения существующих угроз на каждой ОПТ? Что необходимо сделать в плане обучения, развития материально-технической базы и поддержания инфраструктуры? Насколько успешно каждая ОПТ достигает целей управления и почему (или почему их не достигает)? Какие конкретные направления политики управления на уровне ОПТ должны быть пересмотрены и каким образом?
Такая обобщенная оценка, как Быстрая оценка WWF, может дополнять более детальную. Она может служить средством выявления ОПТ, которым требуется более детальная оценка. Она может также помочь определить те программы или основные направления деятельности (обучение, совершенствование территории или поддержание режима), которые нуждаются в более тщательном анализе и проверке. Кроме того, общая оценка может рассматриваться как тип макро-оценки; она может расширить, но не заменить рутинные (постоянные, регулярные) обзоры и оценки, которые являются частью процессов и циклов планирования, осуществления и оценки результатов менеджмента.
Методика, описанная в этом документе, основана на ряде требований, условий и допущений.
Прежде всего, она предполагает создание благоприятного для проведения оценки климата. Поскольку качество данных зависит от готовности и желания менеджеров и администраторов ОПТ принять участие в оценке, климат доверия необходим для получения нужных результатов.
Во-вторых, методика исходит из определения ОПТ, которое было согласовано на Четвертом Мировом Конгрессе по Национальным паркам и Охраняемым Территориям в 1992 г. (IUCN, 1994):
"Участок земли и/или моря, специально выделенный в целях сохранения и поддержания биологического разнообразия, а также природных и взаимосвязанных с ними культурных ресурсов, и управляемый законодательно или другими эффективными мерами."
В-третьих, хотя методика нацелена, прежде всего, на оценку ОПТ, находящихся под управлением государства, а не частных земель, она могла бы применяться и для многих типов частных ОПТ. При этом, многие показатели, вероятно, должны быть изменены, как и общий подход, чтобы в большей мере соответствовать потребностям и условиям частных землевладельцев.
В-четвертых, методика специально предназначена для оценки лесных ОПТ. Она может применяться и к другим биомам, но в этом случае потребуется изменение вопросов анкеты и процедур анализа. В первую очередь, следует изменить вопросы, связанные с проектированием, биологической значимостью и региональными воздействиями для ОПТ с морскими и травяными экосистемами (луга, степи).
В-пятых, хотя методика может быть применена ко всем 6 категориям МСОП (см. вставку 2), она наиболее применима к 1-4 категориям. ОПТ категории 5 (охраняемые ландшафты) выходят за пределы какой-либо одной относительно самостоятельной системы управления. В этом случае могут потребоваться более сложные индикаторы для оценки ландшафтной целостности, равно как и более всесторонний подход к процессу оценки, основанный на большем учете интересов местного населения. Категория 6 потребует более детальных индикаторов для оценки мероприятий по управлению лесопользованием. Принципы и критерии Лесного попечительского совета (FSC) могли бы быть полезным инструментом для разработки индикаторов оценки устойчивости управления лесопользованием.
В-шестых, методика предполагает, что менеджеры и администраторы достаточно квалифицированны, чтобы обеспечить достоверность данных, а информация о разных территориях сопоставима по ее качеству и количеству.
В-седьмых, методика более всего подходит для сравнения ОПТ с одинаковыми или близкими общими задачами. При совместном анализе разнородных категорий ОПТ (например, заповедников, парков, заказников), могут возникать проблемы, связанные с принципиальными различиями управления и его целей в соответствии с разными задачами.
Наконец, являясь инструментом быстрой оценки и определения приоритетов, эта методика лучше всего реализуется в определенных условиях. Она больше всего подходит для оценки от 10 до сотни ОПТ. Чуть меньше - и она теряет свою полезность как средство комплексной подготовки решений, чуть больше - и числа становятся громоздкими, а данные - менее управляемыми и значимыми. Она может все же пригодиться и в случаях с меньшим, чем 10, количеством ОПТ, но в этих случаях, вероятно, больше подходят более точные методы оценки. Рассматриваемую методику можно также приспособить и к очень большому числу ОПТ, но при этом было бы логично уменьшить количество показателей, включенных в оценку, и применять ее на ландшафтном или региональном уровне.
| Вставка 2. Категории охраняемых территорий (МСОП, 1994). |
| Категория Ia: Строгий природный резерват – охраняемая территория, управляемая, главным образом, в интересах научных ииследований. Участок суши и/или моря, включающий уникальные или типичные экосистемы, геологические или биологические объекты и/или виды, охраняемые главным образом для проведения научных исследований и/или мониторинга окружающей среды. |
| Категория Ib: Территория дикой природы – охраняемая территория, управляемая, главным образом, с целью защиты дикой природы. Большой по площади ненарушенный или мало нарушенный участок суши и/или моря, сохранивший свои природные свойства и связи, не имеющий постоянных или значительных населенных пунктов, охраняемый и управляемый таким образом, чтобы сохранить его естественное состояние. |
| Категория II – Национальный парк: охраняемая территория, управляемая, главным образом, с целью сохранения экосистем и обеспечения отдыха населения. Природный участок суши и/или моря, предназначенный для:
|
| Категория III – Памятник природы: охраняемая территория, управляемая, главным образом, в целях сохранения отдельных природных объектов. Территория, включающая один или более природных или природно-культурных объектов, имеющих выдающуюся или уникальную экологическую, научную, эстетическую, культурную или иную ценность ввиду своей репрезентативности, редкости или иных свойств. |
| Категория IV – Территория для управления местообитанием/видом: охраняемая территория, управляемая, главным образом, в целях сохранения объектов природы посредством направленного вмешательства. Участок суши и/или моря, управляемый путем активного вмешательства человека в целях подержания местообитаний и/или сохранения иных условий, необходимых для существования определенных видов. |
| Категория V – Охраняемый ландшафт/морской ландшафт – охраняемые территории/акватории, управляемые, главным образом, с целью сохранения ландшафтов/морских ландшафтов и обеспечения рекреации. Участок суши, а где необходимо - побережья и моря, на котором долговременное взаимодействие человека и природы сформировало ландшафт/морской ландшафт с ценными экологическими, эстетическими и/или культурными характеристиками и высоким уровнем биологического разнообразия. Сохранение целостности такого традиционного взаимодействия – необходимое условие сохранения, поддержания и развития подобной территорий. |
| Категория VI – Охраняемая территория с управляемыми ресурсами: охраняемая территория, управляемая, главным образом, в интересах устойчивого использования природных экосистем. Территория, включающая преимущественно неизмененные природные системы, управляемые с целью обеспечения долгосрочного сохранения и поддержания биологического разнообразия при одновременном обеспечении устойчивого потока природных товаров и услуг для удовлетворения общественных потребностей. Участок должен также соответствовать общему определению охраняемой территории. |
Вставка 3ОПЫТ ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДИКИ |
| Методика быстрой оценки уже использовалась в некоторых странах. До настоящего момента получен следующий опыт: |
| Алжир. |
|
|
|
|
| Китай. |
|
|
|
| Бутан. |
|
|
| Франция. |
|
|
| Камерун и Габон. |
|
|
|
|
Вставка 4. ВЫБОР ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ В КИТАЕВ Китае около 1000 охраняемых территорий. Когда WWF здесь приступил к оценке ОПТ, приоритет был отдан тем территориям, где среда обитания большой панды находилась в критическом состоянии. Были выбраны взаимосвязанные 21 ОПТ размером от 7,600 до 200,000 га на восточном краю Тибетского плато. Каждая из этих территорий категории 1 МСОП вносила свой вклад в достижение управленческой цели по охране среды обитания большой панды, таркина и золотой обезьяны. С учетом этой общей цели управления было проведено сравнение всех выбранных ОПТ. WWF Китая уже выявил две наиболее важные причины уменьшения численности панды: сокращение местообитаний и браконьерство. В ходе оценки были исследованы дополнительные угрозы, включая постоянный недостаток государственного финансирования, неэффективное управление резерватами, конфликты с интересами местного экономического развития и населением, недостаток осведомленности, недостаточная политическая поддержка охраны природы, недостаток информации для принятия научно-обоснованных управленческих решений (WWF China, 1999). |
Вставка 5. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИМетодика быстрой оценки и определения приоритетов может быть адаптирована в расчете на разные уровни участия общественности. Ниже приведены некоторые вопросы, которые следует рассмотреть при этом:
|