Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй зміцнення управління та фінансової стійкості національної системи природоохоронних територій в україні короткий опис
| Вид материала | Документы |
- Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй Програма рівних можливостей та прав, 556.3kb.
- Міністерство закордонних справ україни, 199.63kb.
- Поняття та класифікація прав людини, 159.8kb.
- Оон організація об’єднаних націй, 79.66kb.
- Д людини стало одним із найважливіших завдань створеної після завершення Другої світової, 950.27kb.
- Кабінету Міністрів України подати у місячний строк проект закон, 177.73kb.
- Законодавчі та інституційні основи, 783.25kb.
- Верховної Ради України, програми розвитку Організації Об’єднаних Націй (проон), Української, 125.25kb.
- Ка характеризується наявність у суб’єкт господарювання фінансових ресурсів, достатніх, 49.82kb.
- «Фінансовий аналіз», 84.47kb.
Таблиця 6 Розподіл ПТ, за контролюючими міністерством
| Контролююче міністерство | Кількість ПТ національного значення |
| Мінприроди | 19 |
| Державний комітет лісового господарства | 10 |
| Національна академія наук | 5 |
| Українська академія аграрних наук | 2 |
| Управління справами Президента України | 2 |
| Міністерство освіти і науки | 1 |
| Національний університет ім. Тараса Шевченка | 1 |
- Державний комітет України по земельних ресурсах (національний рівень) розробляє та затверджує територіальні плани для усіх областей України. Такі плани – це карти з коментарями, які створюють засади для розвитку інфраструктури. При розробці управлінських планів ПТ вони повинні відповідати адміністративним територіальним планам; якщо через створення природоохоронної території передбачаються певні відхилення, то розробка управлінських планів для таких ПТ повинна узгоджуватися з Держкомземом. Це забезпечується належною комунікацією та зв’язками між адміністрацією ПТ, групою розробки управлінського плану ПТ та регіонального фахівця з питань використання земельних ресурсів в обласній державній адміністрації, який представляє Державний комітет по земельних ресурсах на регіональному рівні.
- Державний комітет України по водному господарству (Укрводгосп, національний рівень) є відомством міністерського рівня, яке відповідає за контроль та планування водогосподарських заходів, меліорації та діяльності з попередження паводків, включаючи ті, що можуть статися на природоохоронних територіях, тому його діяльність повинна координуватися в момент розробки управлінських планів ПТ. Укрводгосп має у власності та оперує дренажними системами та системами проточної води під дорогами.
- Реалізація низки заходів із захисту біорозмаїття може бути делегована іншим інституціям та агенціям, наприклад дослідницьким інститутам Національної академії наук України, які працюють у партнерстві з іншими міністерствами та вищими навчальними закладами. Ціла низка НУО також працює у сфері ПТ, зокрема «BirdLife Україна», Заповідна Ліга, Українське ботанічне товариство, Українське ентомологічне товариство. Багато НУО отримують серйозну підтримку з-за меж України, наприклад, «BirdLife Україна» значною мірою залежить від фінансування партнерів мережі «BirdLife».
- Міністерство охорони навколишнього природного середовища працює через свої 27 регіональних (обласних) управлінь (24 області, Крим, міста Київ та Севастополь). Під час останньої реорганізації Міністерства, кожне регіональне представництво було розділене на два відділи –управління захисту довкілля, які займаються збереженням рослинного світу, та на Державну екологічну інспекцію, яка провадить перевірки. Через структуру зарплат та стимулів, дві третини співробітників Міністерства на регіональному рівні переходять до відділів інспекції, і лише третина продовжує займатися захистом довкілля, в тому числі – питаннями ПТ. Кожне регіональне управління Мінприроди містить департамент, який називається «відділ живої природи» (зазвичай, у складі 2-4 працівників), чиї функції включають в себе управління природоохоронними територіями. Відділи живої природи, за своїми ТЗ, мають справу з величезною кількістю проблем. Їхнього персоналу недостатньо для того, щоб приділяти досить уваги контролю за ситуацією на природоохоронних територіях та належного звітування до Державної служби заповідної справи. Крім того, на районному рівні працює один так званий екологічний інспектор, який звітує своєму обласному керівникові про всі питання щодо захисту довкілля (включаючи спостереження за станом біорозмаїття на природоохоронних територіях свого району). Наприклад, регіональний ландшафтний парк ПС, який наразі не має власної адміністрації, контролюється тільки одним екологічним інспектором Зарічанського району, який, у свою чергу, звітує перед Рівненським обласним управлінням Мінприроди.
- Обласні та районні державні адміністрації можуть мати під своєю юрисдикцією природоохоронні території місцевого значення (включаючи регіональні ландшафтні парки, такі, як РЛП «Прип’ять-Стохід»). Вони відповідають за організацію територіального планування та контроль за землекористуванням. Вони підтримують зв’язки з обласними управліннями Мінприроди з усіх питань, що стосуються створення, функціонування та моніторингу таких природоохоронних територій.
- Кадрове забезпечення адміністративних органів ПТ. Згідно з офіційними положеннями, якщо площа парку перевищує 52 000 га, уряд може офіційно платити зарплатню більше, ніж 100 співробітникам адміністрації парку, причому загальна кількість співробітників залежить від території, інфраструктури доріг, складності в проведенні моніторингу/забезпечення охорони території тощо. В ідеалі це означає, що всі біосферні та природні заповідники і НПП мають адміністративні органи. Однак рівень зарплат є надзвичайно низьким для того, щоб стати справжнім стимулом для утримання професійних працівників ПТ. В середньому, в адміністративних органах ПТ працює близько 60 осіб. Зазвичай діяльність НПП забезпечується наступними кадрами: (i) Старша управлінська ланка, яка складається з директора, заступника директора, головного інженера та помічника директора; (ii) науковий відділ у складі керівника, одного старшого та двох молодших наукових співробітників, а також технічного помічника; (iii) відділ патрулювання територій, який, як правило, є найбільшим структурним підрозділом і навіть може мати місцеві (районні) відділи, якщо територія ПТ велика3; (iv) економічний та фінансовий відділ (4-5 працівників); (v) та відділ логістичної підтримки. Крім того, в останні роки з’явилася позитивна тенденція залучення персоналу з питань відпочинку та підвищення обізнаності населення при створенні нових НПП. Загалом (відповідно до інструкцій щодо кадрового забезпечення ПТ) відділ рекреації повинен: (i) визначати типи рекреаційної діяльності, механізми їх впровадження та регулювання; (ii) збирати, утримувати та обробляти інформацію про рекреаційні ресурси ПТ та плани їх використання; (iii) проводити конкурси та аукціони на права «ленд-лізу» для їх рекреаційного використання; (iv) підтримувати стосунки (включаючи контрактні відносини) з туристичними структурами, фірмами та агенціями; (v) розробляти механізми залучення місцевих мешканців та приватного сектору до рекреаційної діяльності на території ПТ та надання послуг для туристів; (vi) контролювати дотримання і виконання угод щодо оренди та лізингу; (vii) видавати дозволи на використання логотипів та назви ПТ; (viii) розробляти рекреаційну продукцію (в тому числі – Інтернет-сторінки, буклети, брошури, рекламні ролики); (ix) надавати інформаційні послуги для туристів; та (x) брати участь в курсах підвищення кваліфікації у сфері рекреаційних та туристичних послуг на територіях ПТ. Науковий відділ повинен надавати підтримку рекреаційному відділу ПТ з питань визначення критичного екологічного навантаження на екосистеми, яке є результатом туризму та відпочинку, а також у проведенні екологічного моніторингу. Відділ логістичної підтримки ПТ має забезпечити спорудження відповідної туристичної та рекреаційної інфраструктури. Відділ патрулювання та рекреаційний відділ провадять профілактичні кампанії серед місцевого населення стосовно позитивного та негативного впливу на стан ПТ.
Фінансування системи ПТ
- ПТ в Україні можуть отримувати фінансування з наступних джерел: (i) державний бюджет через міністерство/відомство, до якого належить ПТ, та (ii) джерела додаткового фінансування, наприклад, знайденого самими ПТ. Приблизний розподіл доходів ПТ національного/регіонального/міжнародного значення (біосферних та природних заповідників, НПП та РЛП) разом виглядає наступним чином: (i) 4 мільйони доларів США на періодичні витрати – щорічні надходження з державного бюджету; (ii) 4,4 мільйони доларів США щороку в вигляді інвестицій на реконструкцію і благоустрій; та (iii) 400 тисяч доларів США щороку він власного заробляння коштів, більшість з яких надходить за рахунок санітарної вирубки лісу. Таким чином, ПТ на 95% залежать від державного фінансування. За оцінками IUCN, вартість створення і розширення мережі в 1994-2007 рр. коштуватиме уряду 5,1 мільйонів доларів США. Нещодавно (в проекті бюджету на 2007 рік у порівнянні з реальними витратами 2006 року), державне фінансування заповідних територій зросло, але ще не зовсім зрозуміло, чи насправді це стане позитивною тенденцією і наскільки це відповідатиме географічній площі ПТ, що постійно зростає.
- Кожного року ПТ готує заявку на отримання державного бюджетного фінансування. Типовими складовими заявки є: (i) Заробітна платня працівників управлінського органу ПТ; (ii) Витратні офісні матеріали; (iii) Польове обладнання та уніформа; (iv) Транспортні витрати (пальне); (v) Оренда; (vi) Будівництво та ремонт споруд; (vii) Засоби зв’язку та телефон; (viii) Проведення конференцій, зустрічей; (ix) Одиниці основного капіталу (комп’ютери, автомобілі, човни); та (x) Наукова та природоохоронна робота (окрім тих, що передбачені цільовими державними програмами). Заявки на фінансування, через профільне міністерство/відомство надходять до Міністерства фінансів, яке через кілька місяців приймає остаточне рішення щодо річних бюджетних асигнувань кожної з ПТ. Міністерство фінансів залучає ресурси з різних екологічних програм (наприклад, «ЕкоНет 2015») з тим, щоб уможливити таке фінансування.
- У свої заявки на отримання державного фінансування ПТ повинні включити проект власного генерування доходів. Цей процес здійснюється за допомогою включення послуг з контрольного переліку 4, які ПТ може продавати (перелік затверджується Кабінетом Міністрів). Політика збору платні за вхід тісно пов’язана із спроможністю ПТ до провадження зборів. Платня за вхід існує у тих ПТ, які мають до 3 входів/в’їздів на територію; де легко встановити та забезпечити діяльність контрольних пунктів. В інших випадках, якщо ПТ знаходиться коло густонаселеної зони або має багато входів, то такій території варто відмовитися від практики платні за вхід, натомість створивши систему зборів коло окремих принад та особливо відвідуваних зон. Багато ПТ (особливо НПП) мають преференції (знижена платня) для представників різних уразливих груп, і це надзвичайно позитивно сприймається у суспільстві. Однією з поширених практик є здача в оренду приватним компаніям споруд та будівель ПТ. Це дозволяє забезпечити високий рівень якості послуг, яку сама ПТ часто не здатна забезпечити. Аналіз показує, що найбільш розвинені ПТ залучають приватні компанії та жителів ПТ для: (i) спорудження та управління кемпінгами, готелями, закладами громадського харчування (кафе та ресторани), центрами для відвідувачів; (ii) забезпечення діяльності медичних та рекреаційних центрів; (iii) надання транспортних послуг; (iv) ведення торгівлі; (v) проведення організованих турів, перекладацькі послуги тощо. Існують ознаки того (зокрема у Шацькому НПП), що приватний сектор долучається до діяльності адміністрації ПТ щодо організації комплексних послуг для туристів та/або бере активну участь в ярмарках і маркетинговій діяльності. Власні доходи ПТ можуть доповнюватися міжнародними грантами чи нематеріальною допомогою ззовні. Усі джерела необхідно реєструвати і показувати державі.
- Чи достатньо наявних коштів для забезпечення цілісності екосистем та економічної життєздатності ПТ? 3 практичні приклади: Представлення фінансування ПТ в абсолютному вигляді не дозволяє зробити висновок щодо достатності чи недостатності наявного фінансування. Різні ПТ мають різний рівень природоохоронної цінності, економічного розвитку, розміру території, кадрового забезпечення і матеріальних потреб, тому абсолютні показники «потреб» будуть різними для різних ПТ. Кращим показником є співвідношення «коштів, необхідних для забезпечення ефективного природоохоронного та економічного існування» та «загальної величини коштів, доступних ПТ з усіх можливих джерел для забезпечення цих потреб». Знаменник можна підрахувати на основі статистики Державної служби заповідної справи. Чисельник повинен ґрунтуватися на бізнес-планах ПТ, однак це дуже важко, оскільки практики бізнес-планування практично не існує в Україні. Готуючи заявки на отримання державного фінансування та плануючи діяльність з генерування доходів на наступний рік, до певної міри керівники ПТ покладаються на свої управлінські плани, минулорічні результати і показники, а також на власні оцінки. Однак, ми також спробувати визначити оптимальний рівень природоохоронних та економічних потреб для трьох територій, які є різними, але водночас типовими для системи ПТ України: (i) Шацький національний природний парк (розвинений НПП); (ii) НПП Прип’ять-Стохід (новий НПП, що межує з РЛП „Прип’ять-Стохід5); та (iii) регіональний ландшафтний парк «Прип’ять-Стохід» (існує під юрисдикцією місцевої влади і не має управлінського органу). Детальний фінансовий аналіз та представництво трьох прикладів міститься в Частині D.IV. Оцінюючи кожну ПТ аналітики звертали увагу на наступне: (i) кошти, доступні ПТ з різних джерел – реальні та прогнозовані на 2007 та 2008 рік (державні асигнування6, власний доход); (ii) кошти, необхідні для забезпечення економічної сталості та ефективних природоохоронних заходів; та (iii) співвідношення наявних/необхідних коштів.
Таблиця 7 Співвідношення наявних коштів/необхідних коштів
| Категорія | Шацький національний природний парк | Національний природний парк „Прип’ять-Стохід” | Регіональний ландшафтний парк „Прип’ять-Стохід” |
| Всього працівників: | 150 | 103 | 07 |
| Загальна територія ПТ: | 48 977 га | 39 315,5 га | 22 300 га |
| Території, що знаходяться під безпосереднім управлінням адміністрацій ПТ8: | 20,856 га | 5 961,9 га | 0 |
| Ступінь рекреаційного навантаження на екосистему: | Високий | Середній | Середній |
| Ключові ландшафти | Озера, ліси, заболочені місцевості | Заболочені місцевості, ліси | Заболочені місцевості/ліси |
| Прогнозоване співвідношення наявних/необхідних коштів (2007) | 487,4 /527 = 92,5% | 355,8 / 791 = 45 % | 2,5 / 20 = 12,5 % |
| Прогнозоване співвідношення наявних/необхідних коштів (2008) | 490/592 = 82,8% | 391,4 / 862 = 45,5% | 2,5 / 20 = 12,5 % |
- Висновки щодо фінансової ситуації: Ґрунтуючись на цих даних та інформації з інших ПТ, в Таблиці 8 підраховано питоме середнє співвідношення наявних та необхідних коштів для української системи ПТ на 2007 рік, а також припущення (Таблиця 9) щодо такого співвідношення в разі розширення (подвоєння площ) до 2015 року за базисним сценарієм (без впровадження проекту).
Таблиця 8 Питоме середнє співвідношення наявних та необхідних коштів для української системи ПТ, 2007 рік
| | Існуючі ПТ міжнародного, національного та регіонального значення | |
| | З управлінськими органами | Без управлінських органів |
| Співвідношення наявних та необхідних коштів | 63-73% (68% в середньому) | 15-80% (47,5% в середньому) |
| Питома вага (% таких ПТ загалом у системі), станом на 2007 рік * | 0,58 | 0,42 |
| Питоме співвідношення наявних та необхідних коштів для всієї системи ПТ України, 2007 рік | 59,39% | |
* ботанічні сади, пам’ятники природи, зоопарки, міські парки виключено з підрахунків
Таблиця 9 Питоме середнє співвідношення наявних та необхідних коштів для української системи ПТ, прогноз до 2015 року
| | Усі нові та існуючі ПТ, станом на 2007 рік | Нові ПТ з управлінськими органами (згідно плану розширення) | Нові ПТ без управлінських органів (згідно плану розширення) |
| % країни, до 2015 року | 4,6% | 4,5% | 1,3% |
| Питома вага, як відсоток національної системи ПТ | 0,44 | 0,43 | 0,13 |
| Співвідношення наявних та необхідних коштів | 59,39% | 50% | 47,5% |
| Питоме співвідношення наявних та необхідних коштів для всієї системи ПТ України, 2015 рік: 53,81% | |||
- Таким чином, при збереженні сучасного стану справ, співвідношення знизиться з 59,39% в 2007 році до 53,81% в 2015 році. Висновок, якого можна дійти, проаналізувавши дві останні таблиці, говорить, що за умов збереження сучасного стану справ розширення системи ПТ без належної стратегії та нових механізмів генерування доходів іще далі відштовхне систему ПТ України від вимог сталості, яка здатна забезпечити виконання її природоохоронних та економічних завдань. Система ПТ страждає від недостатнього фінансування. Незважаючи на сприятливе законодавство (див. аналіз законодавства та детальний аналіз в Частині D.III), яке дозволяє ПТ отримувати доходи, система на 95% залежить від державних дотацій.
Головні загрози біорозмаїттю українських ПТ та їхні причини
- Значна різниця між фінансовими потребами та наявними коштами проявляється у виникненні постійних загроз для біорозмаїття глобального значення, яке знаходиться в українських ПТ. Насамперед, мова йде про руйнування і деградацію ареалів існування, а також надмірне проріджування видів. Детальний аналіз загроз, основних причин, нормативної ситуації та перешкод для її виправлення міститься в Частина D.XII Оціночна картка МETTЧастині D.V.
- Руйнування і деградація ареалів існування: Головними чинниками цієї проблеми є осушування територій в минулому для ведення сільського господарства, видобування торфу та культивація земель навколо ПТ, неконтрольовані пожежі, контроль за паводками і непослідовне спорудження доріг, які призводять до „синантропізації” (зменшення рівня біологічного багатства). Для вибірки українських ПТ, рівень синантропічних видів, що мешкають на їхніх територіях і порівнюваних зі станом ПТ то початку ведення економічної діяльності кілька десятиліть тому, сягає 45% (44,35% - Деснянсько-Старогутський НПП).
- Осушування земель для сільського господарства та видобування торфу: Для цілого ряду видів, які знаходяться під загрозою в Україні, таких, як Bufo calamita, Triturus cristatus, Emys orbidcularis, Acrocephalus paludicola, Gallinago media, Aythya nyroca, Numenius arquata, Mustela lutreola, загроза втрати ареалу розмноження зумовлена бездоглядним впливом осушувань торф’яників для сільського господарства та видобування торфу9. Осушувальні кампанії стали сумно відомими за повне ігнорування попередньої екологічної оцінки та за прагнення зекономити кошти і осушити максимально можливі території, використовуючи застарілі технології. Флористичний вплив штучного зниження рівня ґрунтових вод, викликаний осушуванням, проявляється у зменшенні площі заболочених територій, випадінні місцевих рослин, які ростуть на заболочених територіях, з рослинних ценозів; загальне погіршення складу флори на висушених територіях та поява вербних чагарників та беріз. Починаючи з 1985 року осушувальних споруд було побудовано дуже мало, а держава витрачала кошти на підтримку існуючих каналів та дамб. Фінансування дедалі зменшувалося. Поступово старі канали заростають рослинністю. Таким чином, давно осушені заболочені території відновлюються природним шляхом. Однак, цим природним процесом потрібно керувати. Ці землі мають високу спроможність до природного повернення до заболочених територій – вони заростають чагарниками та березами, пропускаючи стадію природної заболоченої землі. Таким чином, існує занепокоєння щодо процесу некерованої ренатуралізації таких заболочених територій. Постає питання: чи стануть ці землі природним продовженням недоторканих ареалів існування в ключових зонах ПТ, підтримуючи популяції важливих видів? Зокрема, українські вчені переконані щодо необоротності процесу вторинного відтворення заболочених територій у вигляді лісів.
- Культивація земель сільськогосподарського призначення на околицях природоохоронних територій: З усіх країн СНД, Україна займає друге місце після Молдови за часткою орних земель - 52% території країни. ПТ, розташовані в степах та південних частинах лісостепової зони (наприклад, ареали існування ховраху крапчастого, дрохви, боривітру степового) продовжують страждати через ерозію ґрунтів, виснаження земель, втрату шару гумусу. Зміни у випасному господарстві (зменшення відкритого випасання та перехід до утримання худоби за огорожею, утилізація туш тварин людьми) навколо кримських ПТ призвела до 30% втрат популяції грифа чорного (його популяція в кримських ПТ наразі становить 30 осіб) та 2 видів грифів, внесених до Червоної книги України (сип білоголовий та стерв’ятник). Більше того, для деяких рідкісних видів (Dactylorhiza incarnate, Carex hordorhiz) занепад ареалу існування є дуже поширеним у поліських торф’яних ПТ, де традиційна обробка боліт (сінокіс) більше не попереджає буйне зростання небажаних заростів очерету, чагарників чи лісів. Місцеві жителі мають менше худоби і їм потрібно менше кормів. Тому вони більше не переймаються виїздами на заболочені місцевості для заготівлі сіна (у період колективного сільського господарства це було типовою практикою для цієї місцевості). Зменшення кількості худоби означає зменшення обсягів відкритого випасу та втрати лугового біорозмаїття.
- Неконтрольовані пожежі: Неконтрольовані пожежі навесні та влітку становлять безпосередню загрозу для птахів та гнізд (яйця та виводки очеретянки прудкої можуть бути повністю знищені вогнем), а також можуть спалити верхній торф’яний шар боліт. Пожежі починають місцеві жителі, які мешкають на території або навколо ПТ (особливо в степових, лісостепових та заболочених ПТ, та в Криму). Вони переконані, що пожежі збільшують родючість ґрунтів. Нещодавні великомасштабні пожежі в ПТ Асканії-Новій, в Криму та в Ялтинському заповіднику мали спустошливий біологічний ефект. Прямим біологічним ударом пожеж є знищення вегетативного покриття і верхньої рослинної зони кореневищ. Крім того, вплив цього явища проявляється в незвичайних змінах розвитку ареалів існування. Мохи та сфагнумова рослинність (наприклад, ареал існування очеретянки прудкої) відновлюється дуже довго (до 20 років, як свідчить приклад Почаївського заказника, який втратив 20 га через пожежі). Інтенсивність пожеж, спричинених спаленням рослинності, залежить від рівня ґрунтових вод. Найсерйозніші пожежі трапляються у ті періоди, коли ґрунтові води опускаються далеко від рівня поверхні, а ґрунтові органічні речовини – сухі. Дослідження показують, що в середньому пожежа призводить до 70-відсоткової втрати біомаси комах, що значно впливає на популяційні показники птахів, що опинилися під загрозою зникнення, таких, як Bombina bombina, Hyla arborea, Bufo calamita, Hyla arborea, Crex crex.
- Контроль за повенями та спорудження доріг: Спорудження протиповіневих систем та місцевої шляхової інфраструктури завжди було більш пріоритетним завданням, аніж питання збереження біорозмаїття, оскільки перше вважається необхідним для забезпечення безпеки людських поселень та соціального розвитку. Дорога, що з’єднує села Любез та Шлапан, перетинає рукав ріки Стохід і не має ніяких проточних систем, розбиваючи цю ділянку ключової зони НПП ПС на дві окремі частини, створюючи під час росту рослинності паводки на лівій стороні (руйнуючи всі гнізда очеретянки прудкої), а з правої сторони води практично немає, що унеможливлює розмноження цієї пташки чи нересту низки важливих видів риб (Carassius carassius та Misgurnus fossilis). Такі дороги без проточних систем споруджувалися до створення ПТ. Сьогодні усі дамби та проточні споруди під дорогами (якщо і коли будуються), знаходяться у веденні Укрводгоспу.
- Надмірна експлуатація рідких, ендемічних видів та таких, що знаходяться під загрозою: Головними чинником цієї загрози, яка є типовою для багатьох ПТ (особливо тих, що не мають управлінських структур) є незаконне полювання в місцях проживання та зимівлі птахів. Ця загроза має серйозний вплив на такі види, які опинилися під загрозою зникнення, як гуска мала, казарка червоноволова, чернь білоока, дрохва, деркач, підорлик великий, та гриф чорний (Aegypius monachus). Згідно з оцінками українських та німецьких фахівців, винищення видів через незаконне полювання (винищення птахів, їхніх гнізд та яєць, а також копитних, які слугують їм харчуванням) за останні 50 років призвело до зменшення популяції грифа чорного в Криму вдвічі10. Незаконне полювання за ссавцями має серйозний вплив на великих копитних (олені, лосі, дикі кабани), а також зубра європейського, видри річкової, які знаходиться під загрозою зникнення. Незаконне полювання на теренах майбутнього НПП «Цуманська пуща» майже повністю винищило популяцію зубра європейського (з 300 осіб в 1990 році до 3 осіб в 2007 році). Порушення спокою внаслідок неконтрольованого туризму в НПП, особливо тих, що містять біотопи заболочених територій та озер, загрожує усім водоплавним тваринам та видам, які опинилися під загрозою зникнення. Виривання з корінням рослин збирачами лікарських рослин становить меншу загрозу, хоча для флори популярних ПТ, де люди збирають лікарські трави та рослини, ця загроза є серйозною. Біологічний вплив можна спостерігати на таких вразливих видах рослин, як лугові та заплавні орхідеї.
- Дуже поширеною є любительська риболовля для сімейного споживання. Існує два типи вилову риб, які мають значний вплив на ареали існування і популяції не тільки риб, але й рідкісних видів амфібій та рептилій. Перший тип – це застосування електровудочок, що живляться від автомобільних акумуляторів. Другий тип – це зимова риболовля, що передбачає спорудження на ріці дамби, залишаючи вузький прохід для риби (саме там розміщують сіті). Такі дерев’яні дамби споруджуються місцевими жителями. Дамби блокують усе або більшу частину русла малої притоки. Слід зазначити, що така рибальська технологія є традиційною, однак у минулому місцеве населення завжди навесні розбирало дамби. Цей метод є незаконним і призводить до (i) загибелі такої „непотрібної” риби, як малька; (ii) заважає нормальній циркуляції води навесні та влітку, впливаючи на потребу в біологічному кисні; (iii) руйнує території нересту риби, затоплюючи одну частину пойми і висушуючи іншу частину у період розмноження.
- Ключовими причинами цих загроз є неналежне забезпечення дотримання закону керівниками ПТ та державними екологічними органами, а також бідність місцевого населення, що живе в та навколо ПТ та його залежність від незаконної діяльності заради отримання засобів для існування. Через злиденні економічні умови, в яких знаходиться значна частина людей, що мешкають в та поряд з природоохоронними територіями, місцеве населення вимушене дедалі активніше експлуатувати природні ресурси як для того, щоб забезпечити себе засобами для існування, так і для того, щоб мати хоч якийсь економічний зиск. Вважається, що вигоди від браконьєрства є набагато вищими, ніж ризики штрафних санкцій чи покарань. У поєднанні з низьким рівнем екологічної обізнаності це значно ускладнює проблему.
Базисні тенденції розвитку системи ПТ в Україні та ключові програми
- Ключовим компонентом базису проекту є Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 рр. (або ЕкоНет 2015), яка була затверджена як закон 21 вересня 2000 року і має п’ять основних цілей: (i) створення нових природоохоронних територій (проекти розширення мережі ПТ до 2015 року містяться у Таблиці 5); (ii) підтримка державного кадастру природоохоронних територій. Включає в себе витрати на розробку комп’ютерного програмного забезпечення; інвентаризацію природоохоронних територій; створення єдиної національної системи GIS та її поєднання до державного кадастру; виготовлення публікацій та статистичних звітів; (iii) природоохоронні заходи щодо окремих видів флори та фауни. Компоненти цього напрямку включають в себе подальше вдосконалення законодавства та підтримку державного кадастру флори і фауни; інвентаризацію ареалів та видів фауни, внесеної до Червоної книги України; інвентаризація рослинних комплексів, внесених до Зеленої книги України; регулярне оцінювання стану видів, внесених до Червоної книги України; створення центру штучної культивації/виведення видів, які знаходяться під загрозою зникнення; створення та підтримка генних банків рідкісних та зникаючих видів флори і фауни; (iv) підтримка участі країни в міжнародних конвенціях. Підтримана діяльність: створення та підтримка національної та регіональних баз даних «ЕкоНет»; розробка загального фізичного плану «ЕкоНет»; розробка регіональних фізичних планів «ЕкоНет»; національний перепис територій культурного та природного значення; визначення нових заболочених територій, які відповідають критеріям рамсарських зон; розробка управлінських планів для заболочених територій міжнародного значення; визначення територій, які відповідають критеріям Конвенції 1979 року про захист дикої флори і фауни в Європі; опис територій, які номінуються на отримання Диплому Ради Європи; опис територій, які номінуються на проведення спеціального перепису біогенетично важливих зон; перепис заболочених територій національного та місцевого значення; розробка управлінських планів для заболочених територій національного значення. Будуть використані державні ресурси; та (v) Наукова підтримка створення мережі «ЕкоНет».
- Крім того, відповідно до базисного сценарію, управління системою природоохоронних територій здійснюватиметься за принципами, встановленими Програмою дій щодо захисту біорозмаїття та управління ПТ до 2020 року (починаючи з 2007 року). Програма, яка фінансується урядом, розподіляється на три етапи: (1) 2007-2011 рр., (2) 2012 – 2015 рр., (3) 2016 – 2020 рр.. Програма дій передбачає надання близько 63,2 мільйонів доларів США на «зміцнення існуючого потенціалу управління природоохоронними територіями»; 772 мільйони доларів США на «фінансування природоохоронних інституцій»; 45 мільйонів доларів на «подальший розвиток управління природоохоронними територіями» та 3,3 мільйони «на наукові дослідження у сфері природоохоронних територій». Ключовими очікуваними результатами цього великого базисного елементу (станом на 2007 рік) є: (i) Підвищення частки ПТ до 10,4% усієї території України; (ii) Покращення врядування природоохоронних територій; (iii) Наближення національної класифікації ПТ до категорій IUCN; (iv) Введення механізмів належного доступу до генетичних ресурсів системи ПТ; (v) Підтримка подальшої розробки державного кадастру ПТ; (vi) Покращення захисту генетичних фондів живої природи; (vii) Уникнення неадекватного використання ПТ; (viii) Сприяння фундаментальним та прикладним науковим дослідженням; (ix) Раціональне використання природних ресурсів в межах природоохоронних територій; (x) Покращення фінансового стану ПТ; (x) Покращення екологічної просвіти, підвищення обізнаності, залучення людей до природоохоронних заходів; (xi) Подальше вдосконалення законодавства щодо природоохоронних територій та його наближення до стандартів ЄС; (xii) Утримання висококваліфікованих спеціалістів у сфері управління ПТ; (xiii) Участь у створенні загальноєвропейської мережі природоохоронних територій, мережі світових біосферних заповідників, мережі рамсарських територій; та (xiv) Краще виконання умов міжнародних конвенцій.
- Програма дій щодо захисту біорозмаїття та управління природоохоронними територіями до 2020 року є дуже амбіційною - на даному етапі вона виглядає як довгостроковий план. Це важлива ознака готовності уряду до дій, спрямованих на покращення системи природоохоронних територій, та ці дії не будуть здійсненними, якщо система ПТ і надалі наражатиметься на адміністративні, фінансові та бізнесові перешкоди.
- ”Ліси України” – це державна програма, яка триватиме до 2015 року і за період, що залишається, має засвоїти 300 мільйонів доларів США. Програма має на меті підвищення сталості лісового господарства України, збільшивши площу лісів до 16,1% території. Одним із стовпів програми є захист лісового біорозмаїття. Ліси у складі ПТ керуються Державним комітетом лісового господарства. Очікується, що їх площа буде збільшена на 82,1 тисяч га. Програма передбачає збільшення обсягів лісонасадження, покращення моніторингу, підвищення кваліфікації та навичок спеціалістів у сфері лісівництва.
- Загальнодержавна програма розвитку водного господарства на 2002-2011 роки має на меті стабілізацію та зростання використання водних ресурсів, а також поліпшення екологічного стану водойм. Програма також підтримує розвиток водоохоронних територій, посилення прибережних територій через насаджування захисних смуг тощо. В рамках проекту буде створено Прип’ятське управління водного господарства. Програма не передбачає відновлення деградованих заболочених місцевостей.
- Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води в Україні була ухвалена в 1997 році. Програма передбачає будівництво споруд для попередження паводків, визначення та ліквідацію джерел забруднення, заходи з покращення ґрунтів, насаджування захисних лісових смуг, створення спеціальної мережі природоохоронних територій в басейні ріки Дніпро. Зокрема, стосовно ріки Прип’ять, програма передбачає лісонасадження захисних смуг для водойм, створення і покращення трьох природоохоронних територій (Південнополіський, Коростишівський та Костопільський природні національні парки).
- Природоохоронні та сталі альтернативні засоби існування на основі громад: наразі держава не фінансує природоохоронні заходи на основі громад і не підтримує розвиток сталих альтернативних засобів для існування. Фонд дій «EЕКОНЕТ» та Франкфуртське зоологічне товариство фінансували деякі проекти з ренатуралізації, але вони стосувалися виключно земель заповідних територій і не передбачали створення інноваційних партнерств.
Нормативна ситуація та перешкоди на шляху її забезпечення
- Загалом, слід визнати, що система ПТ в Україні має низку ключових переваг: (i) Досить розвинена правова база та наявність довгострокових стратегічних пріоритетів до 2020 року; (ii) Готовність уряду до розширення і зміцнення системи ПТ (у період з 1994 по 2004 рік держава збільшила площі ПТ вдвічі і до 2015 року прагне збільшити її ще в 2,5 разів); (iii) Наявність високопрофесійних науковців та дослідників-практиків, яким вдається підтримувати загальну екологічну функціональність системи ПТ в Україні, незважаючи на її недоліки (приведено нижче); та (iv) Багатий досвід міжнародного співробітництва у сфері управління та охорони заповідних територій.
- Водночас, у системі існує низка недоліків: (i) Загальна площа природоохоронних територій в Україні є невеликою у порівнянні з середніми європейськими показниками. В Україні захищеними є близько 4,6% територій, в той час, як середній європейський показник становить 15%. За адміністративним розподілом, частка природоохоронних територій коливається від 1 до 15%, але лише у 3 регіонах (Карпати, Івано-Франківська та Хмельницька області), а також території навколо Києва та Севастополя цей показник перевищує 10%; (ii) «розпливчасті» шляхи звітності між центром та обласними адміністраціями, а також несумісність чисельності і навичок персоналу вимогам їх діяльності підривають управлінську ефективність на місцях; (iii) Що стосується природоохоронних територій, які знаходяться під юрисдикцією Державного комітету лісового господарства України, то їхнє керівництво відчуває нестачу природоохоронних знань та слабо пов’язане з Мінприроди. Це проявляється у слабкому управлінні та бізнесовому потенціалі, а також у питаннях забезпечення дотримання вимог на рівні ПТ; (iv) Залежність від асигнувань з національного бюджету у поєднанні з тим фактом, що бюджетне фінансування обмежене до покриття лише 60 відсотків від реальних потреб. Це призводить до неналежного і слабкого управління екосистемами у багатьох ПТ. Незважаючи на існування сприятливого законодавства, яке уможливлює альтернативні фінансові опції, здатність використовувати їх більш активно є поодинокою та обмеженою. Низький рівень інвестицій в екологічно «дружні» види бізнесу на територіях заповідних зон, які могли б забезпечувати як охорону біорозмаїття, так і створювати нові робочі місця; (v) Слабкі стимули для персоналу, відсутність навчальних програм; (vi) Недостатня кількість наукових досліджень та слабка інвентаризація; та (vii) Низький рівень обізнаності людей та їх залучення у природоохоронні заходи. Слабкий опір та відсутність діалогу з тими, хто несе загрозу біорозмаїттю, що призводить до незаконного будівництва, лісозаготівель та видобування.
- Ґрунтуючись на результатах вправ з формулювання пріоритетів, спрямованих на визначення найбільш економічно вигідних шляхів подолання головних перешкод за умов обмеженості тривалості проекту ГЕФ та фінансових ресурсів RAF, національні експерти встановили певні фінансові та управлінські перешкоди, які необхідно подолати в першу чергу з тим, щоб закласти міцний фундамент для досягнення довгострокової мети – розширення територій ПТ. Отже, нормативним рішенням є наступне: фінансову сталість системи ПТ можна гарантувати шляхом систематичного впровадження механізмів залучення доходів для покриття витрат системи ПТ, а також шляхом вдосконалення управління системою ПТ, що дозволить ефективно використовувати грошові потоки ПТ, а також оптимізувати вплив з розрахунку на одиницю інвестицій. Перешкоди, які уповільнюють досягнення нормативного рішення, описані нижче:
Майже повна залежність від державного фінансування та дуже обмежений досвід залучення неурядових джерел фінансування
- Система ПТ майже повністю залежить від державного фінансування і практично не має досвіду залучення інших джерел фінансування: 95% річного фінансування ПТ з боку держави сьогодні покривають поточні затрати природоохоронних територій, і лише приблизно 2-4% витрат покриваються шляхом власного генерування доходів. Державне фінансування забезпечує лише близько 60% від того, що необхідно для належної реалізації управлінських планів охорони природи (див. Фінансовий аналіз ПТ, Частина D.IV). Існує хронічний дефіцит ресурсів для утримання та відновлення ареалів існування, проведення наукових досліджень та закупівлю лабораторного обладнання, проведення кампаній громадської обізнаності та для витрат на статті руху капіталу, а також забезпечення належної заробітної платні персоналу ПТ. Закон України про природно-заповідний фонд (Стаття 47 та Стаття 48) дозволяє ПТ встановлювати платню за вхід і збирати кошти з користувачів ресурсів, таким чином отримуючи доходи від економічної діяльності, а також утримувати 100% отриманих коштів. Крім того, існує можливість отримувати доходи, використовуючи такий потенціал, як будівництво об’єктів громадського користування, зокрема доріг (досвід НПП „Прип’ять-Стохід”). Однак, керівники ПТ не володіють достатнім досвідом і навиками для того, щоб скористатися цими можливостями. На практиці ці правові засади не використовуються належним чином, оскільки управлінські плани ПТ ніколи не супроводжуються бізнес-планами.
- Українським інституціям, які відповідають за керівництво ПТ, бракує потенціалу та досвіду для того, аби систематично залучати альтернативи державному фінансуванню. Керівник ПТ – це, як правило, або еколог, який вважає, що будь-яка економічна діяльність в межах ПТ є шкідливою для природи, або (особливо це стосується ПТ під юрисдикцією Державного комітету лісового господарства) це – економіст, який намагається отримати прибуток, ігноруючи екологічні втрати. Навіть за наявності в ПТ запланованої продукції та створених партнерств, їхні керівники та спеціалісти з організації відпочинку (за оцінками головного економіста Державної служби) практично не мають досвіду та навичок з маркетингу. Тому якість та зміст продукту не розробляються належним чином для заповнення певної ринкової ніші, не порівнюється з конкурентними тенденціями у регіоні чи у галузі, або ж не аналізується з точки зору сезонності попиту (а це дуже важливо для таких видів послуг, як туризм чи мисливство), не зважає на якість готельно-харчового обслуговування гостей (яке часто дуже низька), і не просувається на ринку через застосування агресивної та ретельно спланованої реклами, конкурентних цін, механізмів зворотного зв’язку з клієнтами. У більшості випадків усе обмежується друком низькопробних буклетів з купою наукової, складної для сприйняття інформації. Застосування механізмів залучення місцевих жителів до генерування доходів є поодиноким і зустрічається тільки серед надзвичайно розвиненого з точки зору комунікаційних навичок керівництва ПТ.
- Іще однією проблемою, яка заважає ефективному управлінню ПТ щодо збереження біорозмаїття – це існуючі схеми звільнення ПТ від податків. Мета цієї ініціативи полягала в зниженні фінансового тягаря ПТ, що є дуже вигідним для керівництва ПТ. Однак районні адміністрації, які внаслідок цього втрачають доходи, чинять опір. Для бідніших громад це може стати серйозною проблемою і викликати спротив проти розширення чи створення ПТ. Таким чином, аби ефективно реалізовувати природоохоронні завдання, необхідно збалансувати фінансові інтереси ПТ і місцевих органів влади. Загалом, українське екологічне законодавство пропонує ПТ численні вигідні і позитивні «лазівки» для забезпечення фінансової сталості. Однак, ПТ практично не користуються цими перевагами, оскільки немає комплексних, системних підходів для їх практичного втілення.
Недоліки в управлінській структурі ПТ
- В Державній службі заповідної справи, яка несе основну відповідальність за управління системою ПТ, працює всього 25 співробітників. Обсяги їх обов’язків та відповідальність дорівнює діяльності повноцінного міністерства з центром та регіональними відділами (потенціал Державної служби). Для виконання своїх обов’язків, Державна служба покладається на обласні управління Міністерства охорони навколишнього природного середовища. Однак, в рамках останньої реорганізації Міністерства, кожне регіональне представництво, яке відповідає за ПТ, втратить значну частину своїх кадрів. Дві третини співробітників Міністерства на регіональному рівні, очевидно, перейдуть до відділів екологічної інспекції, і лише третина продовжить займатися питаннями захисту довкілля. Таким чином, кількість цих знизиться, причому обсяги їхніх функцій залишатимуться незмінно широкими. Це практично не залишає часу та ресурсів для контролю стану тих ПТ, які не мають управлінських органів (наприклад, заказників та регіональних ландшафтних парків), багато з яких (зокрема, РЛП «Прип’ять-Стохід») обіймають площу в десятки тисяч гектарів, містять біорозмаїття глобального значення і страждають від пожеж, незаконного будівництва та браконьєрства, а іноді – від незаконного захоплення земель.
- Крім того, лінії звітності між центральною Державною службою заповідної справи та обласними управліннями Міністерства охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди) є нечіткими. Як наслідок, незважаючи на те, що Мінприроди делегує функції з управління ПТ Державній службі, остання не має реальних можливостей для спостереження за обласними управліннями, що значно ускладнює застосування політики в сфері ПТ на обласному рівні. Ефективність управління системою ПТ також знижується через недостатній рівень навичок тих працівників, які відповідають за управління ПТ.
- Ще одним викликом, який стоїть перед національною системою, є „тупикова ситуація” навколо створення та управління ПТ на території кількох областей. 4 року тому спроби створити НПП на території Закарпатської та Івано-Франківської областей виявилися невдалими - натомість були створені дві окремі ПТ з різними режимами управління (національний парк та національний заповідник), які є надто малими для підтримання цілісності екосистеми. 2006 року, з тих же причин ПТ «Прип’ять-Стохід» довелося розділити на НПП та РЛП – для окремих адміністративних одиниць. Станом на 2007 рік плани щодо створення НПП на території Полтавської та однієї з сусідніх областей теж зайшли у тупик саме з цих причин. Районна та обласна влада ніяк не можуть дійти згоди щодо місця спорудження центральної будівлі спільної ПТ, питань збору та виплати податків, питання того, управлінню Мінприроди якої області має звітувати управлінський орган єдиної ПТ.
Аналіз учасників
- Під час підготовчого етапу проекту було проведено оцінку учасників та соціальних проблем з тим, щоб: (i) визначити ключових учасників у сфері управління ПТ в Україні; (ii) переглянути та проаналізувати інтереси учасників та пов’язаний з ними вплив на сталість ПТ; (iii) ідентифікувати і розвинути можливості проекту так щоб приносити користь учасникам. Підготовчий етап проекту передбачав проведення консультацій з широким колом груп учасників із застосуванням низки різних метод збору інформації, включаючи офіційні та напівофіційні інтерв’ю, групові обговорення та семінари. Крім того, місцеві консультанти, які взяли участь у підготовці проекту, надали інформацію та допомогли ідентифікувати ризики, вплив та стратегії пом’якшення. Розробка проекту здійснювалася у тісному співробітництві з партнерським проектом ПРООН/ГЕФ у Білорусі, спрямованого на зміцнення національної системи ПТ цієї країни і покликаного здійснювати втручання в ПТ на території білоруського Полісся. Частина D.VI містить інформацію про основних учасників та про їхню потенційну роль у виконанні проекту.