Внутренней и внешней политики
| Вид материала | Доклад |
- Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
- Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
- Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
- Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
- 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
- Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
- Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
- Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.
Концепции проектов федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации
Концепция проекта федерального закона «Об основах рекрутинговой деятельности в сфере трудовой миграции»322
Основная идея и цель законопроекта
Основная идея и цель законопроекта заключается в определении правовых, экономических и организационных основ государственной политики, направленной на содействие привлечению и использованию иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации, в том числе обеспечения гарантий по реализации иностранными работниками основных прав на труд и социальную защиту, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и международными договорами.
Установление правовой, экономической и организационной основы для обеспечения процесса организованного набора иностранных работников за пределами Российской Федерации, в том числе нормирование деятельности рекрутинговых организаций, оказывающих на территории Российской Федерации услуги работодателям по подбору и трудоустройству иностранных работников и иностранным работникам по подбору устраивающих их вакансий, в том числе по оказанию помощи в оформлении необходимых документов для трудоустройства, расселения, организации быта и отдыха, переводу на родину заработанных денежных средств, получению медицинской помощи.
Результатом принятия законопроекта должно стать создание правовой базы механизма, ориентированного на компенсацию в Российской Федерации дефицита трудовых ресурсов, прежде всего квалифицированных, снижение уровня нелегальной миграции за счет четкого регламентирования и упорядочения процесса отбора и привлечения иностранных работников, устранение условий, способствующих культивированию принудительного труда и торговли людьми.
Предмет правового регулирования
Установление нормативно-правового регулирования процесса организованного набора иностранной рабочей силы, порядка оформления документов иностранным гражданам, изъявившим намерение направиться в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности, порядка оказания рекрутинговыми организациями услуг работодателям и иностранным работникам; порядка взаимодействия заинтересованных государственных структур и негосударственных организаций, обеспечивающих процесс организованного набора иностранной рабочей силы или принимающих в нем участие в рамках установленной законодательством компетенции, с учетом соблюдения принципов приоритетного занятия вакансии гражданином Российской Федерации и обеспечения оптимального соотношения оплаты труда российских и иностранных работников, выполняющих равноценную работу в одинаковых условиях.
Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта
Действие законопроекта распространяется на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование, контроль и надзор за миграционными потоками на территории Российской Федерации, их территориальные органы, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, российские и иностранные юридические лица, иностранных граждан, временно пребывающих или временно проживающих и осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации.
Законопроектом регулируется деятельность негосударственных организаций – частных агентств занятости (ЧАЗов) – в сфере трудовой миграции в Российской Федерации. Под частными агентствами занятости (по терминологии Международной организации труда) подразумеваются негосударственные структуры, предоставляющие трудовым мигрантам и работодателям не запрещенные законом услуги.
Место будущего федерального закона в системе законодательства
Законопроект содержит положения, относящиеся к трудовому, гражданскому, налоговому, административному, уголовному и другому законодательству, регламентирующему вопросы, относящиеся к сфере трудовой миграции.
Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных актов
Правовое регулирование процедур привлечения и использования иностранной рабочей силы до 2007 года было ориентировано, в основном, на жесткий контроль за численностью и составом иностранных мигрантов, который осуществлялся с помощью различных административных процедур и барьеров. Практика прошедших лет показала неэффективность такого подхода. Многие бюрократические барьеры оказались практически непреодолимыми для большинства мигрантов, что спровоцировало рост теневого бизнеса и коррупции. Масштаб нелегальной миграции увеличивался, а численность легальных мигрантов, учтенных статистикой, снижалась.
В 2006 году были приняты законы, существенно изменившие режим управления миграционными потоками, особенно из стран с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию. Прежде всего, это изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ), новый Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ). Эти законы вступили в силу с 15 января 2007 года. Нормы указанных федеральных законов были закреплены и развиты рядом постановлений Правительства Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами.
Принятие федеральных законов упростило процедуры постановки на миграционный учет, получение разрешений на работу, оформления иностранных граждан на работу, выдачу разрешений на временное проживание. В результате упростились многие административные процедуры, которые представляли до 2007 года серьезные барьеры на пути легализации мигрантов.
Поскольку иностранная рабочая сила из государств-участников СНГ является приоритетной для России, то законодательное регулирование закрепило этот приоритет. Изменения коснулись главным образом этого контингента трудовых мигрантов, прибывающего в Российскую Федерацию на безвизовой основе, составляющего основную часть иностранной рабочей силы в Российской Федерации и формирующего подавляющее большинство незаконных мигрантов.
Результаты мониторинга правоприменительной практики действующего законодательства
Результаты мониторинга правоприменительной практики нового иммиграционного законодательства в Российской Федерации продемонстрировали, что заложены основы формирования сбалансированной миграционной политики Российской Федерации.
Новая правовая модель регулирования внешней миграцией позволила расширить потенциал легального трудоустройства иностранных работников как альтернативу незаконной миграции. По итогам 2007 года подразделениями ФМС России выдано более 2 миллионов разрешений на работу, что вдвое больше, чем в 2006 году, и втрое больше, чем в 2005 году.
В то же время результаты мониторинга показали необходимость дальнейшего совершенствования и развития, как законодательства, так и правоприменительной практики в этом направлении.
Абсолютное большинство иностранных мигрантов при поиске работы и трудоустройстве пользуется неформальными связями и услугами теневых посредников. Теневое посредничество в сфере трудовой миграции превратилось в выгодный бизнес, по доходности сопоставимый с контрабандой оружия и наркотиков. При этом уровень развития инфраструктуры, обслуживающей миграцию, остается на крайне низком уровне. Для вытеснения посреднических услуг из теневого бизнеса, необходимо создать развитую и конкурентоспособную официальную инфраструктуру, состоящую из эффективно взаимодействующих государственных и частных структур, общественных организаций, взаимодействующих на основе государственно-частной кооперации. Для этого необходимо разработать соответствующий профильный нормативный правовой акт и внести изменения в соответствующие действующие законодательные акты.
Актуальной задачей современной миграционной политики является концентрация усилий по разработке системы организованного набора, привлечения и использования иностранной рабочей силы. Данная система предусматривает создание, в первую очередь, правовой основы для развития официального института организованной трудовой миграции, объединяющего как государственные, так и частные агентства занятости, получившие государственную лицензию. Ее повсеместное внедрение позволит снизить криминализацию в сфере трудовой миграции, противодействовать торговле людьми и использованию элементов рабского труда, а также минимизировать численность трудовых мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию без предварительного подбора и согласования с соответствующими кадровыми и рекрутинговыми организациями (ЧАЗами) будущего места работы.
В настоящее время деятельность частных агентств занятости в Российской Федерации законодательством не регламентируется, но и не запрещается. Сегодня подобные организации действуют, как правило, на свой страх и риск, зачастую лавируя на грани нарушения закона. Нередки случаи обмана мигрантов, недобросовестной работы с работодателями.
Собственная правоприменительная практика, международный опыт в этой сфере убедительно свидетельствуют, что необходимо создать правовые условия для упорядочения деятельности таких фирм.
В Российской Федерации уже достаточно долго действуют фирмы, которые занимаются содействием в трудоустройстве российских граждан за рубежом. Этот вид деятельности согласно закону лицензируется. Опыт работы ФМС России с такими фирмами-лицензиатами подтверждает, что потенциальная возможность лишения лицензии дисциплинирует и заставляет их действовать строго по закону. Распространение требования лицензирования на сферу оказания услуг по привлечению иностранной рабочей силы, ее адаптации на территории Российской Федерации, позволит кардинально улучшить управляемость процессами в сфере трудовой миграции.
Кроме того, введение лицензирования на деятельность, связанную с предоставлением услуг по трудоустройству иностранных граждан в Российской Федерации, затрагивает такие важные аспекты, как обеспечение прав человека и безопасность государства. Лицензирование позволит таким организациям осуществлять деятельность на законных основаниях. Государство при этом получает возможность четко отслеживать эту деятельность и пресекать любые нарушения закона, прав работников и работодателей, попытки создать угрозу безопасности государства.
Социально-экономические и юридические последствия принятия законопроекта
Разработка и принятие настоящего законопроекта будет способствовать улучшению экономической обстановки в стране и социальной защищенности работников за счет:
повышения конкурентоспособности отраслей экономики в силу рационализации и повышения эффективности распределения вакансий рабочих мест между российскими и иностранными работниками на российском рынке труда;
внедрения системы организованного набора и привлечения иностранных работников на вакансии, на которые не претендуют российские граждане;
минимизации возможностей неорганизованного набора и привлечения трудовых мигрантов, а также ликвидации условий, допускающих использование принудительного труда и торговли людьми;
снижения уровня незаконной трудовой деятельности иностранных граждан, укрепления социальных гарантий и защищенности прав трудящихся-мигрантов;
создания на основе государственно-частной кооперации эффективной инфраструктуры, обеспечивающей регулирование процессов внешней трудовой миграции;
расширения возможностей привлечения в интересах экономики страны зарубежных предпринимателей, осуществляющих инвестирование на территории Российской Федерации;
формирования рыночных механизмов прогнозирования потребностей российских работодателей в трудовых ресурсах, в том числе в привлекаемых из-за рубежа, и мониторинга эффективности использования иностранной рабочей силы в отраслях экономики Российской Федерации;
развития института планового отбора на перспективу иностранных граждан, в том числе их обучения и переподготовки, в соответствии с заявками российских работодателей по требуемым профессиям, специальностям, квалификации и другим критериям;
создания нормативно-правового механизма регулирования участия ЧАЗов и других негосударственных структур в обеспечении процессов в сфере трудовой миграции в Российской Федерации; предотвращение незаконной деятельности в сфере трудовой миграции нелицензированных посреднических организаций, содействие развитию компаний, на законных основаниях оказывающих востребованные услуги трудовым мигрантам и работодателям.
Концепция проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании»323
1. Целью введения механизма обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, является защита интересов хозяйствующих субъектов в связи с их обязательствами по возмещению вреда природной среде, вреда жизни и здоровью граждан, причиненному негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также создание условий для предупреждения возникновения загрязнения окружающей среды и ликвидации его последствий, посредством использования механизма страховой защиты.
Реализация разрабатываемого проекта закона позволит создать реальный механизм финансирования затрат на восстановление природной среды: компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Страховщик, застраховавший экологическую ответственность, не будет производить страховую выплату "в никуда”, он должен будет оплачивать фактические расходы на восстановление природной среды в соответствии с планом восстановительных работ после их выполнения или осуществлять финансирование по смете.
В законопроекте заложена идея предупреждения возможного причинения вреда окружающей среде путем финансирования специальных предупредительных мероприятий.
При участии в системе обязательного страхования предприятия получают возможность целенаправленно предупреждать наступление страховых событий; при наступлении страхового события финансируются расходы на уменьшения вреда, а в виде возмещения – финансируются расходы на восстановление природной среды.
Основными принципами обязательного экологического страхования являются:
1) гарантирование целевого использования страховых выплат;
2) обеспечение условий для предупреждения причинения вреда окружающей среде и уменьшения последствий страхового события;
3) обеспечение финансовой устойчивости страховых операций по обязательному страхованию путем создания многоуровневой системы финансовых гарантий;
4) поэтапный охват всех экологически опасных субъектов хозяйственной и иной деятельности, так как их перечень достаточно большой;
5) обеспечение единых методологических и методических подходов к проведению операций по обязательному экологическому страхованию;
6) обеспечение государственного контроля за проведением операций по обязательному экологическому страхованию.
Объектом страхования являются имущественные интересы страхователя, связанные с его обязанностью возместить выгодоприобретателям вред природной среде, а также вред жизни и здоровью граждан, причиненный негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности страхователя на окружающую среду.
Страховая защита включает в себя:
а) расходы на мероприятия по восстановлению природной среды;
б) выплаты гражданам, пострадавшим в результате наступления страхового случая;
в) дополнительные расходы:
расходы по оплате экспертных услуг, связанных с необходимостью установления обстоятельств наступления страхового случая и размера причиненного вреда;
расходы по ведению в судебных и арбитражных органах дел о возмещении причиненного вреда.
Дополнительные расходы возмещаются страховщиком при признании случая страховым, в том числе, если соответствующие меры оказались безуспешными.
Страховая защита не распространяется на:
а) расходы по восстановлению имущества физических и юридических лиц, в том числе имущества, принадлежащего страхователю;
б) упущенную выгоду государства и хозяйствующих субъектов;
г) штрафы, пени, взыскания и другие санкции;
д) требования по возмещению морального вреда;
е) убытки, связанные с эстетическими последствиями загрязнения окружающей среды.
Страховщиком по договору обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде является страховая организация, получившая в федеральном органе исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью в установленном им порядке лицензию на проведение обязательного страхования гражданской ответственности за вред, причиненный субъектом хозяйственной деятельности, и являющаяся членом профессионального объединения страховых компаний.
Выгодоприобретателями могут быть:
федеральные и региональные органы исполнительной власти;
учреждения, уполномоченные государством или его субъектами для представления государственных интересов в обеспечении сохранности природных объектов и рационального использования природных ресурсов;
физические лица;
общественные организации.
Страхователями признаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие виды хозяйственной деятельности, которые осуществляют экологически опасную деятельность и должны подпадать под техническое регулирование в сфере экологической безопасности.
2. Развитие рыночных отношений в экономике Российской Федерации, формирование института частной собственности, расширение экономических свобод для участников хозяйственной деятельности требуют применения в сфере охраны окружающей среды наряду с административными экономических методов регулирования. Рядом российских и международных правовых актов заложены основы для развития в Российской Федерации экологического страхования. Конституцией Российской Федерации (статья 42) устанавливается, что ”каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением” и “каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам” (статья 58).
Правовое регулирование экологического страхования осуществляется рядом нормативных актов, в первую очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации, глава 48 которого специально посвящена страхованию как отдельному виду обязательств. Для экологического страхования главным образом имеют значение положения Гражданского кодекса, содержащиеся в статьях 927, 929, 931, 935, 936, 947, 963, 966.
Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды" заложены основы для развития в Российской Федерации экологического страхования. Закон рассматривает экологическое страхование как метод экономического регулирования в области охраны окружающей среды (статья 18).
Федеральный закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации” (в ред. от 21 июля 2005 года № 104-ФЗ) регулирует организационные аспекты экологического страхования.
Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” регулирует более подробно отношения в сфере экологического страхования, где заключение договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов признается обязательным для соответствующих организаций (статья 9).
Федеральный закон “О безопасности гидротехнических сооружений” рассматривает страхование риска гражданской ответственности в качестве одного из вариантов обеспечения ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения.
Федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции” рассматривает страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду, в качестве обязательства инвестора (пункт 2 статьи 7).
Опыт реализации положений вышеуказанных нормативных правовых актов федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации в части возмещения экологического вреда, предоставления финансовых гарантий на случай нанесения такого вреда говорит о том, что экологическое страхование является наиболее универсальным и перспективным инструментом гарантии возмещения вреда окружающей среде.
3. Анализ российского законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде, выявил следующие проблемы:
1) нормативные правовые акты, регулирующие деятельность большинства субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, не предусматривают предоставления гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде;
2) отдельные нормативные правовые акты содержат положения об использовании страхования для возмещения вреда окружающей природной среде, но отсутствуют механизмы реализации;
3) ни один из действующих нормативных правовых актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования.
В 2006 году Советом Федерации в рамках подготовки проекта федерального закона “Об обязательном экологическом страховании” был направлен запрос в федеральные органы исполнительной власти и субъекты Российской Федерации по предоставлению информации в части нанесения и возмещения ущерба окружающей среде в связи с хозяйственной и иной деятельностью.
Статистические данные, поступившие из республик Бурятии, Татарстан, Калужской, Курской и других областей, свидетельствуют о неэффективности сложившейся системы нормативно-правового обеспечения в сфере возмещения вреда окружающей природной среде. Ханты-Мансийский автономный округ – Югра предоставил подробную информацию об аварийности на нефтегазовых промыслах за период 2001–2006 гг. как в разрезе районов, так и в разрезе отдельных нефтегазовых предприятий. Так, в этот период на нефтепроводах территории округа было зарегистрировано 15 685 аварий, в окружающую среду попало более 65 тыс. тонн загрязняющих веществ, площадь загрязнения составила 1299,5 гектара, предъявлено 14 исков на 124,5 млн. рублей и штрафов на 40,9 млн. рублей. Только на 11 объектах восстановительные рекультивационные работы по очищению земель и акваторий от загрязняющих веществ проведены полностью.
По данным, представленным Ростехнадзором, за 2005 год по всем федеральным округам в целом территориальными органами данного ведомства выявлено более 115 тысяч нарушений природоохранного законодательства, предъявлено штрафов на 113 млн. рублей и исков о возмещении вреда на сумму более 152 млн. рублей; в то же время взыскано штрафов всего 50 млн. рублей; а по искам – только 2,9 млн. рублей. Таким образом, в результате годовой работы одного из природоохранных ведомств по выявленным фактам нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды штрафов взыскано в 2 раза меньше, а исков – в 5 раз меньше предъявленного.
Так, в Кемеровской области, где природопользователи – около 2000 тыс. предприятий, в период за 2002–2005 гг. произошло 35 случаев негативного воздействия на окружающую среду, ущерб же был рассчитан только по 2002 году, передан в природоохранную прокуратуру, но до настоящего времени не взыскан. Предъявленные иски урегулированы только в 2 случаях. Такая же ситуация наблюдается и по Иркутской, и по Ульяновской областям, где предъявленный ущерб в двух случаях из трех не оплачивается виновником в добровольном порядке.
Данная информация подтверждает, что действующий механизм возмещения вреда работает неудовлетворительно и не выполняет основной задачи – стимулирования природопользователей к выполнению природоохранного законодательства и компенсации причиненного окружающей среде вреда.
С целью повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который станет основой построения единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления окружающей природной среды.
Развитие российского законодательства в этом направлении подтверждается и международной практикой. С конца 70-х годов в США и странах Европейского союза действует специальная система страхования экологических рисков, имеется развитая законодательная база, эффективная система юридической и судебной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды. Так, в США требования о финансовых гарантиях, в том числе страхового покрытия на случай нанесения вреда окружающей среде, содержатся во всех важных природоохранных актах. Предоставление финансовых гарантий является обязательным в соответствии с законами “О загрязнении нефтепродуктами”, “О сохранении и восстановлении природных ресурсов”, “О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде”. В 2004 году в целях развития экологического законодательства Европейского союза была принята Директива 2004/35/СЕ “Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде”. Основным положением Директивы является обязанность хозяйствующего субъекта, чья деятельность явилась причиной вреда окружающей среде или потенциальной угрозы такого вреда, нести финансовую ответственность. Документ предусматривает разработку до 2010 года системы «гармонизированных обязательных финансовых гарантий» в рамках Европейского союза при осуществлении определенных видов деятельности. При этом страхование рассматривается как наиболее доступная и удобная форма.
Свое развитие экологическое страхование получило в странах СНГ. В 2003 году Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ был принят Модельный закон об экологическом страховании. Закон Азербайджанской Республики “Об экологическом страховании” был принят в 2002 году и вступил в силу в 2004 году. В 2005 году в Республике Казахстан был принят Закон “Об обязательном экологическом страховании”.
Значительную трудность в определении механизма экологического страхования, его нормативно-методического обеспечения представляет отсутствие необходимой статистики и утвержденных нормативно-методических документов по оценке экологического ущерба. Анализ информации, поступившей от федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации показал, что применение в целях экологического страхования данных о случаях нанесения вреда окружающей природной среде, объемах ущерба, о применяемых для обоснования исков документах, зачастую затруднено. В отдельных запрашиваемых ведомствах нет учета в отношении нанесения ущерба окружающей среде. У большинства применяемых методик по оценке ущерба нет соответствующего правового статуса. Отсутствуют методики, гармонизированные с международным законодательством, что затрудняет признание результатов оценки ущерба природным ресурсам в соответствии с российским законодательством в международных арбитражных судах.
4. Проведенный в рамках подготовки проекта федерального закона “Об обязательном экологическом страховании” мониторинг правоприменительной практики в части оценки и возмещения вреда окружающей природной среде показал, что в регионах имеются факты неосуществления финансирования мероприятий по возмещению ущерба окружающей среде как вследствие предъявления исков на возмещение, превышающих финансовые возможности предприятия, так и невыполнения обязательств недобросовестными субъектами хозяйственной деятельности, а также в результате банкротства предприятия или приостановки основной деятельности. В этой связи практически все расходы по проведению восстановительных мероприятий ложатся на федеральный и местные бюджеты.
Рядом законодательных актов федерального уровня предусмотрено страхование ответственности на случай нанесения ущерба природной среде при осуществлении определенных видов хозяйственной деятельности. Однако в них лишь декларируется обязательность страховой защиты. В результате подобное страхование либо не осуществляется вовсе, либо осуществляется без разработанной адекватно ущербам тарифной политики. Условия и порядок его проведения, о которых договариваются страховщик со страхователем самостоятельно, зачастую не отвечают целям реального страхования и сути экономических методов охраны окружающей среды в соответствии с законом об охране окружающей среды.
В целом существующая практика страхования ответственности в сфере экологии не способствует мобилизации достаточных финансовых ресурсов на решение проблем повышения экологической безопасности работы предприятий-природопользователей, повышения ответственности владельцев производственных объектов за ущерб, который может быть нанесен природной среде. Для дальнейшего развития системы экологического страхования необходим специальный нормативный правовой акт, устанавливающий основные принципы проведения экологического страхования и его методическое обеспечение, отвечающее реалиям рыночной экономики и требованиям гармонизации с международной практикой.
Другой проблемой является вопрос соответствия нормативно-методического обеспечения экологического страхования требованиям современной рыночной экономики, в частности речь идет о методиках оценки экологических рисков и определения размеров ущербов, причиняемых окружающей природной среде.
Развитие административной реформы привело к тому, что одни нормативные документы в настоящее время отменены, правовой статус других не обеспечивает доказательности и достоверности расчетов ущерба, сделанных на их основе, что является препятствием для их использования в исковой и судебной практике, в том числе международной.
Это подтверждается письмом Минюста России от 2 мая 2006 года № 01/3515-ЕЗ, где указано, что с января 2004 года нормативно методические документы по исчислению размера взысканий за причинение вреда окружающей среде, за загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, морских вод, флоры и фауны, рыбных и иных водных биоресурсов в результате экологических правонарушений в Минюст России на регистрацию не поступали. В то же время последние нормативно-методические документы на интересующую нас тему, получившие регистрацию Минюста России, датированы 2000 годом.
Таким образом, можно предположить, что за прошедшие несколько лет в ведомствах, специально уполномоченных в сфере охраны окружающей среды и природопользования, не проводилась разработка необходимых для оценки экологического ущерба нормативно методических документов и утверждение их в установленном порядке.
Эти выводы подтверждаются и данными, полученными в ходе запроса субъектов Российской Федерации. В частности, в исках, направляемых в суды по экологическим правонарушениям, зачастую вместо расчета причиненного ущерба из-за отсутствия федеральных методик природоохранные органы в основном ограничиваются взысканием платежей за сверхнормативное загрязнение окружающей среды. Так, например, в Ростовской области в 2005 году в одном из трех случаев загрязнения окружающей среды ущерб был рассчитан в виде сверхлимитной платы за сброс загрязняющих веществ в водный объект. Также в Архангельской области в 2005 году осуществлено взыскание с ОАО “Архангельский ЦБК” сверхлимитной платы в размере 35 млн. рублей за аварийный сброс золошлаковых отходов в реку Северная Двина в результате прорыва дамбы.
Кроме того, запросы, направленные в регионы, показали, что практически везде имеются факты неосуществления возмещения ущерба окружающей среде либо вследствие неисполнения обязательств недобросовестными субъектами хозяйственной деятельности, либо в результате банкротства предприятия или приостановки его основной деятельности. В этих случаях расходы по проведению восстановительных мероприятий ложатся на федеральный и местные бюджеты.
Например, предприятие ОКХ “Тополь” Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в 2004 году судебным решением было признано банкротом, поэтому все расходы по очистке загрязненных земель приняло на себя муниципальное образование Березовского района, на территории которого произошел инцидент.
Эти данные подтверждают необходимость создания механизма гарантированного возмещения вреда окружающей природной среде и его современного нормативно-методического обеспечения: баз статистической информации, нормативно методических документов по оценке экологического ущерба, форм статистической отчетности, а также придание этим документам соответствующего правового статуса.
5. Необходимо отметить, что в настоящее время производители несут неадекватную нагрузку по обязательствам в связи с использованием окружающей среды и компонентов природной среды. Поэтому внедрение обязательного экологического страхования не отразится негативно на российской промышленности. Возможные незначительные потери бюджета можно рассматривать как инвестиции государства в сохранение окружающей природной среды.
Такие выводы подтверждаются и данными, полученными из ведомств и регионов, природоохранных органов в рамках подготовки проекта федерального закона “Об обязательном экологическом страховании”. Основная масса исков, предъявляемых ответственной стороне уполномоченными органами за ущерб окружающей среде, составляет до 3 млн. рублей. В основном это добывающие, транспортные и другие предприятия отраслей ТЭК, нефтехимической промышленности и жилищно-коммунального хозяйства. Иски объемом свыше 10 млн. рублей относительно редки. Однако, при это надо отметить отсутствие методик оценки ущерба с соответствующим федеральным статусом и отвечающих условиям рыночной экономики.
Об этом же говорит опыт внедрения обязательного страхования рисков нанесения вреда окружающей природной среде в странах Европейского союза и США. Службой береговой охраны США в 1997 г. через несколько лет после введения требований об обязательном страховании был сделан анализ стоимости страхового покрытия ответственности владельцев грузовых судов, прибрежных и береговых сооружений в соответствии с требованиями закона “О загрязнении нефтепродуктами”, предоставляемого в рамках специальной программы. По данным, полученным в ходе исследований, спустя два года после начала осуществления программы общий годовой объем собранной премии составил в 1996 году 70 млн. долларов. Эта цифра оказалась значительно ниже тех оценок, которые высказывались в отношении уровня общих годовых затрат предприятий на выполнение требований данного закона в 450 млн. долларов. Цена за страховку менялась в зависимости от типа и груза судна. Небольшой сухогруз мог иметь покрытие несколько миллионов долларов за 1 тыс. долларов годовой премии.
Учитывая интересы отечественных производителей, разработчиками законопроекта “Об обязательном экологическом страховании” предлагается постепенное внедрение механизма экологического страхования. В первоначальный период 1–2 года предполагается ограничить область применения закона видами деятельности и объектами, регулируемыми Федеральным законом “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”. На этом же этапе будут определены виды деятельности, которые в первую очередь должны быть включены в перечень экологически опасных видов деятельности, установлены лимиты ответственности по страховому покрытию и исключены из страхования виды деятельности, связанные с обеспечением обороноспособности страны. В последующем, по мере накопления статистики и отработки механизма страхования, предполагается расширять сферу действия закона, но предусмотреть механизм исключения из страхования видов деятельности объектов с низким уровнем риска нанесения ущерба природной среде.