Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного самоуправления аналитическое управление аппарата совета федерации аналитический
| Вид материала | Документы |
- Совет федерации федерального собрания российской федерации информационно-аналитическое, 1264.39kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Федерального Собрания Российской Федерации Комитет Совета Федерации по вопросам местного, 86.8kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
- Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации, 1761.56kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
- Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
Материалы заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(20 октября 2008 года)
Выступление Председателя Совета Федерации С.М. Миронова
Уважаемые коллеги! Я хотел бы сказать несколько вступительных слов перед началом нашей работы. Как вы знаете, я попросил собраться Совет по местному самоуправлению для того, чтобы обсудить актуальнейший вопрос реализации Федерального закона № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Проблема законодательного обеспечения мониторинга правоприменительной практики в этой сфере постоянно находится в фокусе внимания нашей палаты. Достаточно сказать, что только в период прошедшей весенней сессии Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления было рассмотрено 267 законопроектов и законов по предметам своего ведения.
Практически нет таких отраслей права, где нам не приходилось бы заниматься разграничением полномочий между уровнями публичной власти, а значит, касаться проблем компетенции и ресурсного обеспечения муниципальных властей.
Главный принципиальный подход здесь простой: власть должна быть ближе к людям, тогда у них появится реальная возможность решать повседневные проблемы на местах, контролировать чиновников и спрашивать с них за результат работы.
На прошлом заседании нашего Совета мы достаточно подробно говорили о самой острой проблеме – ресурсной обеспеченности сфер ответственности местного самоуправления. Не случайно большинство законопроектов, которые мы рассматриваем, связаны с вопросами формирования местных бюджетов, муниципального заказа и межбюджетными отношениями. Я бы коротко сформулировал главную проблему, которая стоит сегодня перед местным самоуправлением по всей России. Проблема заключается в одной простой вещи: полномочия даны, материального и финансового обеспечения для выполнения этих полномочий, если называть вещи своими именами, нет. До сих пор то, что предполагается и то, что дано в соответствии с Налоговым кодексом, покрывает мизерную часть необходимых бюджетов практически всех муниципалитетов любого уровня. Я думаю, что в ближайшем будущем, особенно после 1 января 2009 года, это станет ключевой проблемой, которую нужно будет решать на федеральном, государственном уровне. И, естественно, мы рассчитываем, что предложения для принятия соответствующих решений появятся в результате работы нашего Совета.
Особо следует сказать о проблеме разделения полномочий между муниципальными образованиями различных уровней, о недостатках формирования налогооблагаемой базы, прежде всего на уровне сельских поселений. Отмечу, что Правительство и Минрегионразвития видят эти проблемы, оказывают серьезную помощь регионам страны в их решении. Хотел бы выразить уверенность, что конструктивное сотрудничество министерства с Советом Федерации как в законотворческой работе, так и в сфере мониторинга применения Федерального закона № 131 успешно продолжится и при новом руководстве Министерства регионального развития.
Меньше трех месяцев, как вы знаете, остается до вступления Федерального закона № 131 в силу в полном объеме на всей территории Российской Федерации. Вы знаете, что Чечня и Ингушетия – до 2010 года, это исключение, всем нам понятно, почему это делается. А во всех остальных субъектах Российской Федерации Федеральный закон № 131 с 1 января 2009 года вступит в полную силу.
Около 25 тысяч муниципальных образований по всей стране должны заработать уже полностью, как говорят, на законных основаниях. Это, безусловно, важнейший этап реформ в современной истории российского государства. И хотя в практическом воплощении закона еще много недоработок, уже сейчас можно констатировать, что местное самоуправление серьезно укрепило систему власти в стране, заявило о себе как о мощном факторе формирования гражданского общества, вывело огромный творческий потенциал управленцев на местах.
Дорогие друзья, муниципальная реформа находится под постоянным контролем высшего руководства страны и одновременно в центре общественных дискуссий. Созданы и активно работают советы по вопросам местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, Председателе Совета Федерации, Председателе Государственной Думы. Позитивное влияние на ход реформы местного самоуправления оказали совещания по вопросам реализации "131"-го Закона, прошедшие практически во всех федеральных округах под руководством полномочных представителей Президента Российской Федерации.
В данной аудитории, наверное, нет необходимости повторяться и перечислять нерешенные правовые и организационные проблемы местного самоуправления. Отмечу только один момент: объем налогов и собственные источники доходов муниципальных образований, конечно, пока явно недостаточны (я об этом уже сказал, но еще раз повторяю), чтобы все местные вопросы могли эффективно решаться.
Здесь, кстати, есть одна угроза, и мы с вами тоже это понимаем. Мы видим, что население в целом, в том числе учитывая активность на муниципальных выборах, не очень хорошо понимает и не очень хорошо воспринимает новую власть, которая на самом деле должна работать на них. Причина этого, в том числе, в неспособности многих муниципальных образований и советов решать практические вопросы из-за отсутствия все того же материально-финансового обеспечения. И в связи с этим как бы не получилось в конечном итоге так, что это приведет к дискредитации самих основ местного самоуправления, к полному разочарованию людей в возможностях местного самоуправления. Поэтому я не случайно ставлю этот вопрос как самый-самый главный и ключевой.
Тем не менее, по данным Министерства регионального развития России, налоговые доходы органов местного самоуправления растут более высокими темпами, чем доходы федерального бюджета. Этот факт говорит о том, что реформа заработала в сторону местного самоуправления как наиболее близкого к налогоплательщику, стала работать более эффективно. Значит, местной власти удалось вовлечь граждан в систему управления, а это главное в реформе, что неоднократно подчеркивал Президент страны.
Говоря эти позитивные слова, я отдаю себе отчет, что все-таки это, к сожалению, пока исключение из общего правила. Положительные тенденции, положительные примеры есть, к счастью. И вы сами знаете, есть у нас регионы, с которых не грех брать пример. Есть очень интересные новации, в том числе с точки зрения решения проблемы налогообложения, проблемы поиска доходов, но в целом, конечно, ситуация по стране, мягко говоря, оставляет желать лучшего.
Уважаемые коллеги, мы в Совете Федерации ведем мониторинг законодательного поля и правоприменительной практики, широко обсуждаем все возникающие трудности с участием законодателей и практиков, представителей различных органов публичной власти, стараемся в практическом плане оказывать правовую, методологическую поддержку и помощь региональным структурам, муниципальным образованиям по вопросам совершенствования управления, подготовки кадров, в продвижении конструктивных местных инициатив. Этим целям, собственно, и призван служить наш Совет по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации.
Поэтому в заключение хочу пожелать участникам заседания плодотворной работы. Нам нужны четкие, конкретные практические предложения, которые выходили бы на корректировку нормативно-правовой базы и, одновременно, на системные шаги по улучшению региональной практики в сфере развития местного самоуправления.
Великий писатель и гуманист Виктор Гюго говорил в свое время, что "творец книги – автор, но судьбу романа определяет читатель". Перефразируя это известное высказывание, я хотел бы сказать, что закон принимает парламент, подписывает Президент, но его судьбу, конечно же, творит общество. Это в полной мере относится к "131"- му Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". И какова судьба этого закона, покажет будущее, а на самом деле покажет наше общество, как оно воспримет, как оно оценит и как оно будет реагировать на возможности той самой власти, которая максимально приближена к людям, и которая призвана решать как раз те проблемы, которые составляют повседневную жизнь наших граждан.
Думаю, что в целом перелом, конечно, произошел. Вы знаете, что до последнего времени, да и сегодня еще кое-кто говорит, а, может быть, все-таки отложить еще раз на какое-то время введение в действие этого закона в полном объеме. Я считаю, что Рубикон перейден, отступать нам некуда, надо вводить. Понятно, что будут возникать проблемы и нужно готовиться к решению этих проблем. Но еще раз хочу сказать, решение принято принципиальное, политическое, и мы должны идти вперед.
Я уверен, что в конечном итоге граждане нашей страны поверят в местное самоуправление и лично примут участие в работе муниципалитетов на всем пространстве нашей страны от Калининградской области до Курил. Иного нам не дано.
Я благодарю всех за внимание.
Выступление директора Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления В.В. ШИПОВА
Как всегда в Совете Федерации очень актуально и живо обсуждаются вопросы местного самоуправления и большое спасибо Сергею Михайловичу за его личную позицию, которая на самом деле важна и сыграла большую роль в вопросе о том, надо ли продлевать переходный период или не надо. Безусловно, его продлевать не надо, если мы хотим работать на развитие местного самоуправления.
По поводу всего остального, есть две вещи с учетом регламента, который задал Сергей Михайлович.
Первая вещь – это изменение, корректировка, улучшение Федерального закона № 131-ФЗ. И по этому поводу у вас в раздаточном материале есть текст законопроекта, который внесен группой депутатов Государственной Думы, который называется несколько по-другому. Он называется сейчас "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
На самом деле он изначально разрабатывался совместно с Минрегионом, с депутатами, и некоторые члены Совета Федерации тоже принимали в этом участие, как обычный законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с совершенствованием разграничения полномочий. Причем изначально текст этого законопроекта подготовлен и принят в объеме примерно в пять раз большем, чем сейчас внесен.
Смысл происходящего заключается в том, что по ряду вопросов, остальных четырех пятых от этого объема, еще имеются некоторые вопросы, по которым требуются либо дополнительные консультации, либо дополнительное обсуждение или просто корректировка отдельных формулировок, но которые планируется, безусловно, внести в текст внесенного уже законопроекта после первого чтения в соответствии с существующим Регламентом.
И на этом этапе, во-первых, туда войдут те положения, которые связаны именно с разграничением полномочий, в том числе с осуществлением делегирования или передачи полномочий Российской Федерации для исполнения субъектам Российской Федерации. Здесь пока этого нет. Здесь есть вопросы, касающиеся только местного самоуправления. Равно как и сюда должны войти вопросы, которые сегодня в очередной раз прозвучали и расцениваются как наиболее значимые и важные. Это вопросы финансового или экономического обеспечения местного самоуправления, с одной стороны.
С другой стороны, имущественный блок, связанный с закрытым перечнем имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований до 1 января 2009 года, после чего нужно либо перепрофилировать, либо отчуждать это имущество.
Поправки по этому поводу в проекте тоже имеются. Причем самый тяжелый вопрос – по финансовым основам, по дополнительным доходным источникам. И совершенно понятно, если еще месяц-полтора назад можно было говорить о реальной перспективе серьезных решений в рамках этого законопроекта, то сейчас я бы уже не решился давать какие-то смелые оценки по этому поводу ввиду того, что кризис, который сначала рассматривался как сильно нас не затрагивающий, или носящий локальный характер, или продляющийся в течение нескольких месяцев, может оказаться более серьезным и затронет все сферы деятельности, и в том числе очень сильно повлияет на исполнение бюджета, в частности, его доходной части. И в этой ситуации, конечно, решения будут приниматься уже более тяжело и более сложно, чем, нежели, в обычной ситуации. Вот все это ситуацию обременяет или существенно делает ее сложнее.
По поводу имущества, как мы говорили с вами на предыдущих встречах, безусловно, перспектива решения есть. И, по крайней мере, самый мягкий вариант – поправки, которые предусматривают продление сроков нахождения в муниципальной собственности не свойственного, не профильного или не работающего на вопросы местного значения имущества. Этот вопрос однозначно будет решен.
Но самый радикальный вариант, и такая поправка тоже существует, это общественное ограничение – сделать его открытым. Вы знаете, что есть не решение, есть постановление. В постановляющей части Конституционного Суда сказано, что трактовать это можно таким вот образом. Хотя решения нет, и изменений по этому поводу вносить не требуется, но тем не менее. Этот вопрос пока не является актуальным, он будет решен и не будет затрагивать непосредственно деятельность на местах. Так или иначе, но решен он будет.
Вот два важных момента.
Но в части того, насколько реально, что это удастся сделать, – сейчас самое время для этой работы. И мне представляется, что в рамках этого Совета, может быть, нужно создать рабочую группу, которая в существующих регламентных процедурах вместе с Государственной Думой и с органами исполнительной власти, в частности Минрегионом, очень плотно поработает месяц над поправками ко второму чтению для того, чтобы сделать максимально возможное. А реальная возможность есть, и пока по срокам – в конце этого года, но мы полагаем, что до 31 декабря этот законопроект будет подписан Президентом и станет федеральным законом. Поэтому нужно этот шанс не упустить, нужно обязательно в нем поучаствовать и поработать. Это с одной стороны.
А с другой стороны, на сегодняшний день вопросы поведения органов местного самоуправления в кризисных ситуациях в глобальном экономическом и финансовом кризисе, который мы сегодня наблюдаем, требуют очень серьезного подхода, потому что на самом деле, как вы догадываетесь, ничего в принципе не прописано по этому поводу ни в одном из законов, в том числе и в "131" - м Законе.
Мало того, бо́льшая часть полномочий, которые сейчас в принципе нужно будет реализовывать, которые влияют на ситуацию, не относится к вопросам местного значения, а скажется в первую очередь на ситуации, полностью ложащейся на плечи органов местного самоуправления и должностных лиц. И вот сейчас нужно очень хорошо подумать, потому что влияние на ситуацию органов местного самоуправления, в общем-то, максимально большое, потому что субъект, как бы ни старался, все равно всего не охватит, как известно. Максимум, он в самых крупных городах что-то сделает, примет какие-то решения, которые на них скажутся, а остальная территория останется, безусловно, в полном объеме на плечах органов местного самоуправления, включая безработицу, включая падение налогооблагаемой базы, доходы бюджетов и все, что с этим связано, и социальную напряженность в том числе.
Поэтому, как себя вести, какую модель сформировать и отработать, сейчас это является настоятельной потребностью. И Правительство по этому поводу тоже предпринимает определенные усилия, то есть мы думаем на предмет того, что нужно сделать для того, чтобы этот этап пройти безболезненно. Я думаю, что вы здесь тоже можете принять большое участие.
У меня всё, спасибо.
Из выступления заместителя председателя Исполнительного комитета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия В.Н. ЛИСИЦЫ
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые участники заседания! В большинстве субъектов Российской Федерации в Сибири органы местного самоуправления поселений приступили к решению вопросов местного значения поселений в полном объеме, в соответствии со "131" - м Законом, еще с 1 января 2006 года.
Вместе с тем, как показала практика, выполнение "131"-го Закона сопряжено с рядом существенных проблем, с которыми столкнулись органы местного самоуправления.
До сих пор не в полной мере проведены разграничение и оформление прав на земельные участки и иное недвижимое имущество. При этом надо сказать, что до разграничения права государственной собственности на землю распоряжение подобными земельными участками находится в компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, тогда как выдача разрешения на строительство, принятие правил землепользования и застройки и других документов в сфере градостроительства и земельных отношений находится в компетенции органов местного самоуправления.
Второе. Нет достаточных средств для решения всех вопросов местного значения. Собственные доходы муниципальных образований составляют незначительную долю в структуре доходов, когда 50 - 60, а порой и более процентов приходится на безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов.
Кроме того, сами местные налоги – это земельный налог, налог на недвижимое имущество физических лиц – составляют малую долю в налоговых доходах местных бюджетов поселений. Этому способствует несколько причин.
В частности, во-первых, не зарегистрированы права собственности на частные дома, земельные участки и иное недвижимое имущество отдельных граждан в Федеральной регистрационной службе, а значит, они не могут рассматриваться в качестве объектов налогообложения. Существуют и проблемы со сбором этих налогов.
Федеральная налоговая служба имеет свои территориальные органы на межрайонном уровне. И при этом они зачастую расположены за десятки, сотни километров от места проживания сельских жителей.
Третье. При существующей системе межбюджетных отношений органы местного самоуправления не в состоянии решить в надлежащей мере все закрепленные за ними вопросы местного значения. И с каждым годом этот перечень вопросов местного значения расширяется. Если в первоначальной редакции за поселением было закреплено только 22 вопроса местного значения, то в настоящее время это 33 вопроса.
При этом за поселениями закреплены вопросы, которые в ближайшее время не будут решаться ими самостоятельно. Это касается, прежде всего, организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке, по гражданской обороне, по защите населения, территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и так далее.
Более того, в самом "131"-ом Законе и в специальных федеральных законах в указанных сферах не проведено до сих пор четкого разграничения полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов.
Зачастую органы местного самоуправления поселений, осознавая невозможность решения непосредственно своих вопросов местного значения, заключают соглашение с органами местного самоуправления муниципальных районов. И при этом передаются, надо сказать, не только отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса местного значения, но даже и сами вопросы местного значения. Это также свидетельствует о том, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты некой ревизии.
Четвертое. Количество муниципальных образований в Сибири выросло в разы. Увеличилось число депутатов и должностных лиц местного самоуправления. При этом вновь вступившие в должность лица не имеют необходимых знаний, опыта, квалификации для выполнения своих должностных обязанностей.
Вследствие отсутствия средств в местных бюджетах подготовка кадров для муниципальных образований в настоящее время организуется и финансируется за счет средств субъектов Российской Федерации. И надо сказать, что выделяются значительные средства на методическое обеспечение реформ местного самоуправления. В частности, субъектами Федерации было подготовлено 16 учебно-методических пособий серии "Управляем сами" для органов местного самоуправления, которые были переданы во все муниципальные образования Сибирского федерального округа.
Из выступления главы Верх-Тулинского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области Н.П. КОНОНОВА
Уважаемые коллеги! В Новосибирской области действительно существует полноценная система местного самоуправления.
Характеризует уровень состояния местного самоуправления то, что у нас в 2004 году была разработана комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования.
О дальнейших результатах говорить не буду, я сейчас скажу только, какие предложения хотел бы внести на ваше рассмотрение.
Упростить систему внесения поправок в уставы муниципальных образований в части приведения их в соответствие с действующим законодательством, потому что, когда изменяется законодательство, нужно вносить изменения в устав, а для этого требуется очень сложная процедура в соответствии с действующим законом.
Вернуть распоряжение земельными участками, государственная собственность, на которые не разграничена, органам местного самоуправления сельских поселений.
Законодательно закрепить право собственности сельских поселений на земельные участки, которые были переданы в ведение до вступления в силу Федерального закона от 17 апреля 2006 года № 53-ФЗ.
Все-таки необходимо принять закон о финансовых основах местного самоуправления.
Из выступления заместителя председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике В.В. ЛЕОНОВА
Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые коллеги! Когда мы отрабатывали законопроект, при его принятии произошли некоторые очень серьезные изменения, которые повлекли, прежде всего, перспективу невыполнения данного закона. Я могу сказать, что в Новосибирской области до принятия закона наши сельские муниципальные образования жили собственными муниципальными бюджетами два года до принятия закона, до 2005 года. Я должен сказать, что жили лучше, потому что субъект при всех своих сложностях наделял их реальными источниками формирования бюджетов.
А вообще считаю, что на внесение изменений в "131"-й Закон нужно наложить мораторий и решать только один вопрос. Это финансовая основа. На всех уровнях все мы поддерживаем необходимость внесения изменений в финансовую основу, наделение действительно реальными источниками формирования бюджетов местного самоуправления.
Я считаю, что в данной ситуации необходимо создать комиссию, но с широким привлечением других участников этого процесса. Первое, наш Совет по местному самоуправлению. Совет законодателей при Совете Федерации, Совет муниципальных образований России наверняка должны быть сторонниками такого подхода. Нам нужно действительно отработать, подготовить сегодня новый проект закона о финансовой основе местного самоуправления.
И, возвращаясь к рекомендациям, я хотел бы все-таки отметить еще один момент. Когда мы говорим о рекомендациях Правительству рассмотреть вопрос о подготовке изменений в налоговое и бюджетное законодательство с целью обеспечения уплаты налога на доходы физических лиц не по месту работы, а по месту жительства, я думаю, мы не учитываем, что сегодня налоговые органы не могут дойти не только до сельского муниципального образования, но и до района.
Мы должны, прежде всего, поставить вопрос о внедрении в систему администрирования налоговых сборов и муниципальные органы, и органы субъектов Федерации.
Но главный вопрос, который нужно решить сегодня, это финансовая основа. Спасибо.