Geum.ru

Экспертного исследования

Вид материалаДокументы

Содержание


Дополнительная финансовая ответственность туроператоров
Ответственность перед туристом за качество и безопасность предоставляемой услуги несет как туроператор, так и турагент
Методы защиты прав туристов как потребителей туристской услуги – гражданско-правовые, административные, уголовные.
В 2006 году планировалось закупить более 14000 путевок для лечения данных лиц. Источник – фонд социального страхования.
2005 году пролечено 3638 чел. Источник - фонд социального страхования.
Ограничивающим фактором является и отсутствие денег у муниципалитетов (область дотирует только питание).
Резюме В качестве предмета общественной экспертизы
Основные направления анализа
В результате проведенного анализа представляется возможным предложить следующие рекомендации
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7


Уровень защиты законодательством прав туриста на качественную услугу

  1. К негативным факторам, потенциально нарушающим право туриста, на качественную услугу, относится отмена с 1 января 2007 года института лицензирования туроператорской и турагентской деятельности.
  2. К позитивным факторам, потенциально защищающим право туриста на качественную услугу, относится:
    1. Дополнительная финансовая ответственность туроператоров в форме финансового обеспечения и внесения их в Единый федеральный реестр туроператоров (через договор страхования гражданской ответственности либо банковскую гарантию исполнения обязательств по договору).
    2. наличие уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и на потребительском рынке, в том числе, в области оказания услуг по реализации туристского продукта - Роспотребнадзора (так, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека утверждено Письмо от 31.08.2007 № 0100/8935-07-32 «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания).
    3. В соответствии со вступившим в силу 1 июня 2007 года ФЗ от 05.02.2007 № 12-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» положения закона приведены в соответствие с нормой п.2 ст.779 ГК РФ, согласно которой договор оказания услуг по туристическому обслуживанию отнесен к договорам возмездного оказания услуг. Из этого следует, что теперь потребитель туристического продукта в полной мере защищен нормами Гражданского кодекса РФ.
    4. Ответственность перед туристом за качество и безопасность предоставляемой услуги несет как туроператор, так и турагент (в соответствии с абз.13 ст.9, в договоре, заключаемом между туроператором и турагентом, устанавливается ответственность каждого из них перед туристом за непредставление или представление недостоверной информации о туристском продукте, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта). Причем турагент несет ответственность перед потребителем за нарушение их прав на стадии заключения договора о реализации туристского продукта и ранее, прежде всего в части своевременного предоставления необходимой и достоверной информации, обеспечивающей правильный выбор физическими лицами туристских продуктов. Кроме того, в соответствии со ст.9 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», туроператор отвечает перед туристами за действия (бездействия) третьих лиц, если законами не установлено, что ответственность несет третье лицо.
    5. Заключаемый туроператором (турагентом) договор должен соответствовать законодательству о защите прав потребителей, а также включать существенные условия договора, наличие которых обязательно в соответствии с нормами ст.10 Закона, п.п.13,14 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта.
    6. Положениями ст.10 Закона об основах туристской деятельности и п.7 правил определен состав потребительских свойств туристского продукта. Непредоставление информации о потребительских свойствах продукта, либо предоставление недостоверной информации может составлять объективную сторону административного правонарушения.
    7. Туристская путевка теперь отнесена к бланкам строгой отчетности, исходя из чего реализация гражданам туристского продукта без оформления туристской путевки влечет привлечение виновного лица к административной ответственности.
    8. Для защиты своих прав при невозможности туриста совершить поездку по независящим от него обстоятельствам (болезнь туриста, отказ в выдаче визы и т.д.), дл защиты своих прав в случае отказа туроператора в возврате внесенных в счет договора денежных средств, потребитель имеет право потребовать информацию о реальных расходах исполнителя. Непредставление такой информации означает нарушение соответствующих прав потребителя и возможность наступления имущественной ответственности туроператора. Включение в договор положений об удержании с потребителя в пользу туроператора при расторжении договора части денежной суммы не основано на нормах права и составляет объективную сторону правонарушений.
    9. Положениями ст.7 Закона о защите прав потребителей установлено право потребителя на безопасность услуги. Новая редакция Закона об основах туристской деятельности устанавливает критерии безопасности туристского продукта как потребительской услуги, которые позволяют повысить эффективность защиты прав потребителей гражданско-правовыми методами.
    10. Методы защиты прав туристов как потребителей туристской услуги – гражданско-правовые, административные, уголовные.


Право на отдых и свободу передвижения является неотъемлемыми правами человека и гражданина в соответствии с Европейской хартией городов, Декларацией прав и свобод человека и гражданина.


Уровень защиты законодательством права на отдых

  1. К позитивным факторам, потенциально защищающим право туриста на отдых, относится:
    1. Провозглашение права на отдых конституционным правом человека и гражданина.
    2. Трудовым кодексом РФ закреплено право работника на ежегодный оплачиваемый отпуск.
    3. Указание в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» в качестве одной из целей политики в сфере туризма обеспечение права граждан на отдых.
  2. К негативным факторам относятся следующие:
    1. Большинство людей не имеют возможности купить путевку. Очень небольшое количество путевок для трудящихся имеет возможность приобрести предприятия, относящиеся к нефтяной, газовой промышленности, электроэнергетике, машиностроению (по словам Допоненко М.Д., управляющего Самарским региональным фондом социального страхования РФ, был проведен анализ, выявивший перечисленные тенденции).

Материально право граждан на отдых за счет средств бюджета обеспечивается только для отдельных, льготных категорий граждан по следующим направлениям:

-долечивание (реабилитация) работающих граждан в условиях санаториев за счет средств обязательного социального страхования. На территории Самарской области работают 13 санаторно-курортных учреждений, где развернуто 40 отделений долечивания на 1155 коек. Динамика долечивания – в 2001 году количество долеченных 1836, на сумму 23 млн.руб., 2005 – 4845 человек, сумма около 80 млн.руб. в 2006 году планировалось выделить 181 млн.рублей. Т.е. динамика лечения положительна и может быть указана в качестве позитивного фактора. По словам управляющего Самарским региональным отделением Фонда социального страхования РФ, Самарская область по долечиванию – опережаем Москву и Санкт-Петербург.

-санаторно-курортное лечение граждан, имеющих право на получение набора социальных услуг (в рамках реализации закона ФЗ-122). В 2006 году планировалось закупить более 14000 путевок для лечения данных лиц. Источник – фонд социального страхования. По мнению эксперта - управляющего Самарским региональным отделением Фонда социального страхования РФ, средств выделяется гораздо меньше, чем количество федеральных льготников, имеющих право на путевку.

-лечение больных, получивших травмы на производстве и страдающих профессиональными заболеваниями. В 2005 году пролечено 3638 чел. Источник - фонд социального страхования.

-участие в проведении летней детской оздоровительной кампании.

Ежегодно в бюджете регионального отделения планируется около 330 млн.руб.

К примеру, в Самарской области, в 2003 году – пролечено около 11000 детей на 70 млн.руб. – средства ОМС и по целевой программе; в 2004 году – 12300 детей на сумма 77,5 млн.руб. – средства ОМС; 2005 году – 12200 детей на 126 млн.руб. – средства областного и местного бюджета; на 2006 год было запланировать пролечить 5500 детей, на 62 млн.руб. за счет областного бюджета, 6500 детей на сумму 72 млн.784 тыс.руб. – за счет муниципальных бюджетов. Необходимо отметить положительную динамику по финансовым средствам, выделяемых на оздоровительную кампанию, и отрицательную – по количеству пролеченных детей. Среди ограничивающих факторов – инфляция, проблемы развития материальной базы – ежегодно снижаются количество открываемых летних школьных лагерей, если в 2003 году работало более 1000 лагерей при школах и на детских площадках в Самарской области, то теперь – около 500.

Ограничивающим фактором является и отсутствие денег у муниципалитетов (область дотирует только питание).


Уровень защиты законодательством права на передвижение

  1. К позитивным факторам, потенциально защищающим право гражданина на передвижение, относится наличие следующих норм законодательства:
    1. Провозглашение права на передвижение конституционным правом человека и гражданина.
    2. Указание в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» в качестве одной из целей политики в сфере туризма обеспечение права граждан на передвижение.
    3. Согласно законодательству о железнодорожном транспорте, ответственность за перевозку всегда несет перевозчик, а в соответствии с Воздушным кодексом РФ (ст.103) – ответственность за авиаперевозку несет авиаперевозчик.
    4. Все авиабилеты, независимо от того, приобретались ли они на чартерный либо на регулярный рейс, подлежат возврату. В соответствии со ст.108 Воздушного кодекса РФ пассажир воздушного судна имеет право отказаться от полета с уведомлением об этом перевозчика не позднее, чем за 24 часа до отправки воздушного судна, если установленными перевозчиком правилами воздушных перевозок не установлен льготный срок, и получить обратно уплаченную за воздушную перевозку суммы. При отказе пассажира воздушного судна от полета позднее установленного сроке пассажир имеет право отказаться от полета с удержанием сбора (не более 25 % от стоимости поездки) и т.д.

При этом необходимо учитывать, что в настоящее время существует ряд норм, ограничивающих право на передвижение как граждан РФ, так и иностранных граждан (Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (с изменениями от 18.07.2006); Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»; Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»; Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»). В соответствии с перечисленными законами, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

в пограничной полосе;

в закрытых военных городках;

в закрытых административно-территориальных образованиях;

в зонах экологического бедствия;

на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

  1. К негативным факторам, потенциально ограничивающим право гражданина на передвижение, относятся:
    1. Отсутствие законодательно закрепленного определения ограничения конституционной свободы передвижения, причем самих ограничений существует достаточное количество. Это обстоятельство не только негативным образом отражается на правоприменительной деятельности, но и в значительной мере препятствует дальнейшему совершенствованию законодательного регулирования механизма ограничений конституционной свободы передвижения.
    2. Рассредоточением правовых норм, регулирующих ограничения конституционной свободы передвижения, по всему массиву нормативных актов. В настоящее время не существует специальных федеральных законов, предназначенных для регулирования проблем ограничения конституционной свободы передвижения. Принимаемые нормативно-правовые акты зачастую противоречат Конституции РФ, их нормы содержат большое количество полисемантичных терминов, проявлений языковой многозначности.
    3. Ограничения на право анонимного передвижения. Примером может служить необходимость приобретения проездных документов (билетов) на любой вид транспорта — железнодорожный, водный или воздушный — по документу, удостоверяющему личность. Что касается передвижения частным транспортом, то на всей территории России существуют стационарные и передвижные посты ДПС, которые проверяют документы не только у водителей, но и у пассажиров. Причем закрепленная формулировка «если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения» может вольно трактоваться и на практике нередко так и трактуется работниками ДПС.
    4. Обязанность регистрации, отсутствие которой может повлечь за собой частичное или полное лишение человека таких важнейших прав, как право на трудоустройство; предпринимательскую деятельность и учредительство в коммерческих организациях;  пенсионное, социальное, медицинское и иное обеспечение;  пользование услугами банков и кредитных учреждений, услугами предприятий связи, включая мобильную связь;  доступ к культурным ценностям, включая пользование библиотеками; обращение в органы власти; судебную защиту.


Кроме того, к негативным факторам, ограничивающим свободу передвижения на территории РФ и за рубежом, несомненно, относятся:
    1. Возможная опасность передвижения по территории РФ и за рубежом –опасность передвижения на самолетах, иных видах транспорта вследствие их износа (по данным Правительства РФ, износ транспортных средств в среднем составляет от 50 до 70 %), участившиеся случаи ДТП с участием рейсовых маршрутных такси (по статистике, свыше трех четвертей всех ДТП связаны с нарушениями правил дорожного движения водителями транспортных средств), террористические взрывы автобусов.
    2. Высокая стоимость передвижения, формирующаяся за счет высокой стоимости топливных материалов (бензин, газ, керосин) и значительных размеров территорий Российской Федерации. К примеру, чтобы добраться из Хабаровска в Самару на самолете, необходимо будет потратить 23 тыс. руб. (при перелете в одну сторону) или 27 тыс. руб. при бронировании перелета «туда и обратно». По данным Госкомстата РФ, за 2006 года средняя заработная плата в отдельных отраслях составляла:

- сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство - 4577,7 руб.

- текстильное и швейное производство - 4859,8 руб.

-производство кожи, изделий из кожи и производство обуви - 5643,3 руб.

-образование – 6984,3 руб.

-здравоохранение и предоставление социальных услуг – 8092 руб.

- предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг – 7940 руб. и т.д.

На основании этих данных, можно сделать вывод о явном ограничении права на передвижение отдельных категорий населения.


Резюме


В качестве предмета общественной экспертизы выступила система государственной, региональной и муниципальной политики в сфере туризма и гостеприимства, под которой авторы понимают систему нормативных правовых актов, содержащих положения, регулирующие развитие сферы туризма на территории РФ, а также совокупность организационных структур, деятельность которых направлена на реализацию этих положений.

Основные направления анализа:

оценка скоординированности политических целей, оценка эффективности системы планирования и реализации мер в сфере туризма и гостеприимства на всех уровнях власти;

- оценка степени защищенности прав человека и гражданина при реализации потребности в туристических услугах.

Проведенный анализ вывил следующие проблемные места в формировании политики на федеральном, региональном и местном уровне:

В рамках оценки скоординированности политических целей:

1. Цели и задачи на всех трех уровнях управления недостаточно структурированы.

2. В качестве экологических целей на всех уровнях власти определено сохранение, рациональное использование, охрана. Это значит, что даже на уровне деклараций не планируется в стратегическом масштабе приумножение, устойчивое развитие окружающей среды, к примеру посредством экологического туризма.

3. В качестве приоритетов развития на уровне Самарской области выделено отдельно развитие г.Самары, что, на наш взгляд, может восприниматься как ущемление прав иных муниципальных образований.

В рамках оценки системы государственного и муниципального планирования в сфере туризма:

4. На федеральном, региональном, муниципальном уровнях не выработана эффективная система планирования развития сферы туризма, поскольку на федеральном и региональном уровнях отсутствуют адекватные современным реалиям единые долгосрочные стратегии развития туризма, отсутствует план реализации мероприятий по развитию сферы туризма, на федеральном уровне отсутствует действующая комплексная федеральная программа развития туризма, на региональном уровне отсутствует Закон Самарской области, устанавливающий дополнительные гарантии туристов, регламентирующий развитие туристкой индустрии в Самарской области.

В рамках оценки системы реализации мер политики на государственном, региональном и федеральном уровнях:

5. Систематическая оценка эффективности политики в сфере туризма на государственном, региональном и муниципальном уровнях не проводится.

6. Финансирование реализации государственной политики характеризуется нестабильностью, на плановый период 2008-2010 гг. запланированы к финансированию Федерального агентства по туризму суммы, втрое меньшие, чем в 2007 г., что может свидетельствовать об отсутствии четкой стратегии органов государственной власти по долгосрочному развитию туризма в РФ.

7. Информационное обеспечение развития туризма на уровне Самарской области находится на недостаточно высоком уровне. Сайт недостаточно насыщен необходимой для анализа информацией, отсутствует в необходимом объеме статистическая информация о развитии туризма, отсутствует полный отчет об исполнении областной целевой программы развития туризма, отсутствует информация о проводимых мониторингах по вопросам развития туризма и их основных результатах.

8. Муниципальная политика в сфере туризма (на примере г.о. Тольятти) в целом характеризуется непоследовательностью, не были реализованы разработанные программы развития туризма, на данный момент отсутствует долгосрочная программа развития туризма.

9. Отсутствует планомерное развитие всех элементов туристической индустрии на территории города Тольятти: по туристическим ресурсам – существует угроза сохранения рекреационных зон, городского лесного массива, набережных, слабо развит такой туристский ресурс, как архитектурно-ландшафтный облик города; по разработке туристических продуктов – низкие темпы и масштабы изготовления тольяттинской сувенирной продукции, недостаточное количество ежегодно проводимых мероприятий в сфере туризма по продвижению туристических продуктов; по объектам туристической инфраструктуры – отсутствие экономических мер по стимулированию деятельности туроператоров, турагентов, специализирующихся на въездном и внутреннем туризме (отсутствие льгот по уплате земельного налога, ЕНВД, низкие масштабы предоставления муниципальных площадей в аренду, тенденция приватизации органами власти объектов культуры и отдыха; по организационному обеспечению – отсутствие единой межведомственной координирующей структуры, недостаточно развития система коммуникационных указателей , отрывочный характер кадрового и финансового обеспечения политики в сфере туризма (последнее – в т.ч. в силу отсутствия программы развития туризма)

В рамках оценки степени защищенности прав человека и гражданина

10. Недостаточно защищено право на отдых в силу дороговизны путевок для основной массы населения, недостаточности средств для обеспечения путевками льготных категорий граждан;

11. Недостаточно защищено право на свободу передвижения в силу опасности передвижения на транспорте (износ, ДТП, угрозы терактов), в силу высокой стоимости передвижения.


В результате проведенного анализа представляется возможным предложить следующие рекомендации:


Для реализации на государственном уровне:

-разработка долгосрочной стратегии туризма, с четким планом по ее реализации и уделением внимания экологическим приоритетам при определении основных стратегических направлений, разработка комплексной федеральной программы развития туризма


Для реализации на региональном уровне:

-разработка долгосрочной стратегии туризма, с четким планом по ее реализации, и уделением внимания экологическим приоритетам при определении основных стратегических направлений, разработка Закона Самарской области, устанавливающего дополнительные гарантии туристов, регламентирующий развитие туристкой индустрии в Самарской области

-совершенствование информационной политики (предоставление статистической информации, предоставление более полной информации по объектам туристической инфраструктуры


Для реализации на муниципальном уровне:

-разработка комплексной программы развития туризма, предусматривающей сохранение и развитие объектов туристского показа в городском округе Тольятти – рекреационных зон, формирование архитектурного облика и т.д. (в т.ч. нормативное правовое обеспечение на уровне Генерального плана, правил землепользования и застройки), стимулирование деятельности турагентов, туроператоров, иных организаций в сфере обслуживания туристов с помощью инструментов муниципальной экономической политики, развитие сувенирной продукции, совершенствование системы кадрового обеспечения развития туризма и т.д.)

В целом, с учетом сложившихся предпосылок при формировании региональной и муниципальной политики, на наш взгляд, целесообразно сделать акцент на внутреннем туризме (в пределах РФ), крайне необходимо также развития социального туризма.