Экспертного исследования
| Вид материала | Документы |
- Конституцией Республики Казахстан, конституционными закон, 5591.74kb.
- Конституции Республики Казахстан и общепризнанных принципах и нормах международного, 5095.08kb.
- Методика исследования 7 > Описание методики исследования 8 1 Цель экспертного прогнозирования, 642.88kb.
- Задачи и объекты экспертизы следов транспортных средств. 17. Назначение экспертизы, 32.27kb.
- Экспертного исследования, 360.58kb.
- Экспертного исследования, 294.04kb.
- Методика криминалистической экспертизы холодного оружия, 117.39kb.
- «права и обязанности лиц, участвующих в проведении судебно-бухгалтерской экспертизы», 274.58kb.
- Новости рго, 455.37kb.
- Алгоритм проведения экспертизы деятельности аттестуемого педагогического работника, 145.97kb.
Проект «Школа общественных экспертов»
Проект реализуется автономной некоммерческой организацией «Открытая альтернатива»:
● в рамках направления «Вовлечение общественности в реализацию административной реформы, в осуществление местного самоуправления на территории Самарской области», реализуемого при поддержке Правительства Самарской области,
● в рамках проекта «Укрепление гражданского общества и местных органов власти в Европейской части Российской Федерации», реализуемого при поддержке Европейского союза;
● при поддержке Общественного Совета при Самарской Губернской Думе,
● при поддержке Клуба лидеров некоммерческих организаций г.Тольятти.
УЧЕБНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Бухаревой Татьяны Николаевны
Тема экспертного исследования:
Системный анализ самарской региональной и муниципальной (на примере г.Тольятти) политики в сфере туризма и гостеприимства
Куратор:
Макарова Татьяна Викторовна, член экспертной комиссии Общественного Совета
при Самарской Губернской Думе _______________________________________________ (подпись)
Результаты защиты: признать защиту состоявшейся.
г.Тольятти, 2007 год
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам общественной экспертизы
по теме «Системный анализ региональной и муниципальной политики в сфере туризма и гостеприимства»
- Цель, задачи, объект и предмет общественной экспертизы
Целью общественной экспертизы является анализ федеральной, региональной и муниципальной политики в сфере туризма и гостеприимства.
Для достижения цели ставятся следующие задачи:
- определение основных структурных элементов объекта и предмета общественной экспертизы;
- анализ политики, проводимой в сфере туризма и гостеприимства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти (в том числе оценка скоординированности политических целей, оценка эффективности системы планирования и реализации мер в сфере туризма и гостеприимства на всех уровнях власти);
- оценка степени защищенности прав человека и гражданина при реализации потребности в туристических услугах
-выявление основных проблем, недостатков федеральной, региональной, муниципальной политики, а также негативных факторов, препятствующих эффективной реализации политики в сфере туризма и обеспечению прав человека и гражданина при реализации потребности в туристических услугах
- разработку рекомендаций для исправления сложившейся ситуации.
Объект исследования - система туризма и гостеприимства в соответствии с законодательством.
Система туризма и гостеприимства включает в себя следующие элементы:
-турист;
-туристский продукт (комплекс туристских услуг, оказываемых за общую цену);
-туристские ресурсы (объекты туристского показа);
-туристская инфраструктура (гостиницы, транспортные средства, средства связи, объекты санаторно-курортного лечения и отдыха, объекты общественного питания, объекты и средства развлечения, объекты познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения);
-туроператор, турагент.
Туроператор/
турагент
Турист
Туристский продукт
Тур-
путевка
поездка
формирование
продвижение реализация
Туристская инфраструктура
Туристские ресурсы
Виды туризма в соответствии с законодательством (ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»):
- Внутренний
- Выездной/въездной
- Социальный
- Самодеятельный
Виды туризма в зависимости от его цели:
- Экологический
- Спортивный и экстремальный
- Рыболовные и охотничьи туры
- Горнолыжные туры
- Морские и речные круизы
- Событийный
- Гастрономический
- Экскурсионные туры
- Туры на лечение
- Детский и молодежный отдых
- Бизнес-туризм
Предмет исследования - система федеральной, региональной и муниципальной политики в сфере туризма и гостеприимства.
Система федеральной, региональной и муниципальной политики в сфере туризма и гостеприимства - совокупность мер, принимаемых на соответствующем уровне для развития элементов туристической индустрии, повышения спроса на внутренние туристические продукты.
Система федеральной, региональной и муниципальной политики включает в себя следующие основные элементы:
-система законодательства в сфере туризма и гостеприимства
-совокупность организационных структур и их полномочий по реализации основ государственной, региональной и муниципальной политики в сфере туризма и гостеприимства на федеральном, региональном, местном уровне.
Перечень нормативных правовых актов в сфере туризма и гостеприимства на федеральном, региональном, муниципальном уровнях приведен в таблице 1 Приложения.
Перечень организационных структур на федеральном, региональном, местном уровне, отвечающих за реализацию основ государственной, региональной и муниципальной политики в сфере туризма и гостеприимства, приведен в таблице 2 Приложения.
- Анализ самарской региональной и муниципальной (на примере г. о.Тольятти) политики в сфере туризма и гостеприимства
Методическая схема анализа
- Оценка скоординированности и системности политики, проводимой на всех уровнях власти, в сфере туризма.
- Оценка уровня защищенности законодательством права человека безопасность, качество потребляемой услуг, на отдых, на свободу передвижения.
В результате оценки скоординированности реализуемой политики на федеральном, региональном и местном уровне (см. таблица 3 Приложения) представляется возможным сделать следующие выводы:
- Цели и задачи на всех трех уровнях управления недостаточно структурированы. Тем не менее, можно выделить общие цели политического воздействия – социальные (обеспечение прав туристов на отдых, передвижение, здоровье, безопасность, качество услуги), экономические (развитие туристской индустрии; создание новых рабочих мест; увеличение доходов государства, органов местного самоуправления и граждан Российской Федерации) и экологические (охрана окружающей среды, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия), а также общие задачи – нормативное правовое обеспечение, кадровое, материально-техническое обеспечение, активное информационное обеспечение.
Считаем очень важным обратить внимание на тот факт, что в экологических целях на всех уровнях власти прописано сохранение, рациональное использование, охрана. Это значит, что даже на уровне деклараций не планируется в стратегическом масштабе приумножение, устойчивое развитие окружающей среды, к примеру посредством экологического туризма.
На всех уровнях управления декларируется необходимость развития внутреннего, въездного, социального туризма. Необходимость развития самодеятельного туризма на уровне целей, задач и направлений отсутствует только на региональном уровне. В целом, можно сделать вывод о том, что векторы развития сферы туризма на трех уровнях власти заданы в едином направлении и какой-либо заметный дисбаланс на уровне политических деклараций не наблюдается.
- Тем не менее, на всех трех уровнях можно расставить свои специфические акценты.
На федеральном уровне, в качестве приоритетных названы следующие направления:
-развитие научных исследований в сфере туризма;
-стандартизация и классификации объектов туристской индустрии;
-формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров (далее также - реестр).
На региональном уровне законодатель обращает внимание на необходимость:
-развития предпринимательства в сфере туризма, прежде всего малого и среднего;
-развития событийного туризма, опирающегося на привлечение массового контингента туристов, пользуясь каким-либо событием в жизни Самарской губернии;
-превращения г. Самары в современный международный центр деловой активности, развитие делового туризма;
- разработки и внедрения на туристском рынке прогрессивных технологий туристского обслуживания;
- создания всеобъемлющих банков данных для использования их заинтересованными потребителями;
-разработки и использования системы регионального управления развитием туризма с использованием кластерного подхода.
Считаем важным обратить внимание на то, что в качестве приоритетов развития на уровне Самарской области выделено отдельно развитие г.Самары, что, на наш взгляд, может восприниматься как ущемление прав иных муниципальных образований.
На муниципальном уровне (г.о. Тольятти) выделаются специфические, отличные от федерального и регионального уровней управления задачи, которые необходимо решать в целях развития туризма на городской территории, в т.ч.:
- разработка механизма взаимодействия города Тольятти и Поволжского региона, в том числе с прилегающими территориями и регионами, национальным парком "Самарская Лука" и государственным Жигулевским заповедником им. П.А.Спрыгина;
- Разработка волонтерских (добровольческих) программ в области краеведческого, экологического, молодежного и других видов туризма. Развитие краеведческого движения как способа освоения историко-культурного и природного наследия,
- Поддержка и развитие традиционных для города Тольятти активных видов туризма: Жигулевские кругосветки, водный туризм, фестивали туристской песни, автотуризм и автоэкспедиции, альпинизм, спортивный (категорийный) туризм, паломничество, туристско - краеведческое движение, родиноведческие экскурсии для молодежи и ветеранов, деловой туризм, экстремальный туризм, активный загородный семейный отдых;
- Развитие народных ремесел и промыслов, производства спортивного и туристского инвентаря, сувенирной продукции.
- Разработка рекомендаций по архитектурно - художественному планированию городской среды и озеленению города и его микрорайонов, в том числе с использованием возможностей общественных организаций и специалистов соответствующего профиля.
В результате оценки системности реализуемой политики на федеральном, региональном и местном уровне (см.таблица 4 Приложения) представляется возможным сделать следующие выводы:
В рамках оценки системы государственного и муниципального планирования в сфере туризма
1. На федеральном, региональном уровнях эффективная система планирования развития сферы туризма не выработана, т.к.
1.1. В настоящее время отсутствует единый стратегический документ, определяющий основные направления развития туристической сферы в РФ: имеющиеся концепции либо устарели, либо были разработаны очень давно и содержат ссылки на недействующие документы. В результате цели прописаны в законе или в докладе исполнительного органа федеральной власти, уполномоченного осуществлять политику в сфере туризма, не носящего нормативного правового характера.
1.2. В настоящее время отсутствует четкий план реализации мероприятий по развитию сферы туризма. Так, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) практически не уделено внимание мерам по содействию туризма.
1.3. В настоящее время отсутствует комплексная федеральная программа развития туризма. Федеральная целевая программа «Развитие туризма в РФ» (утв.Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 177) утратила силу в 2004 году по предложению Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.
Тем не менее, имеются отдельные наработки в сфере туризма. Необходимо отметить, что действует программа развития г.Сочи (в рамках подготовка к олимпиаде), программа развития статистики, в т.ч. в части развития статистики в сфере туризма. Остальные программы, как ведомственные, так и целевые, на данный момент находятся в стадии разработки.
1.4.В Самарской области также отсутствует единый утвержденный стратегический документ в сфере развития туризма. В стратегии социально-экономического развития Самарской области до 2020 года выделен раздел «туристко-рекреационный кластер», выделены угрозы и преимущества, однако четко сформулированных целей и плана реализации мероприятий не выделено.
В качестве позитивного момента при оценке системы планирования на региональном уровне можно выделить наличие действующей программы развития туризма, а также ряда программ, в рамках которых также присутствуют мероприятия по развитию туризма.
1.5. Несмотря на то, что ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» разрешено принятие законов и иных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере туризма, отсутствует Закон Самарской области, устанавливающий дополнительные гарантии туристов, регламентирующий развитие туристкой индустрии в Самарской области.
2. На уровне муниципального управления имеется концепция развития туризма, устанавливающая основные цели, задачи и направления развития туризма. В концепции в несколько сокращенном варианте предложен план по реализации, с указанием основных этапов, возможных ответственных органов. Однако на данный момент отсутствует действующая муниципальная программа развития туризма, что ставит под вопрос эффективность реализации данной Концепции.
К факторам, потенциально тормозящим развитие туризма на территории города Тольятти, является то, что ФЗ-131 «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» не относит развитие туризма к вопросам местного значения городских округов.
В рамках оценки системы реализации мер государственной, региональной и муниципальной политики в сфере туризма
- На уровне федеральной власти:
- Сложились позитивные организационные предпосылки для развития сферы туризма. Имеется специальный уполномоченный орган по реализации федеральной политики – Федеральное агентство по туризму. Разработан доклад об основных направлениях деятельности Агентства, выделяющие основные проблемы, которые необходимо решить, основные задачи, выработаны критерии оценки работы (ряд статистических показателей, хотя их и немного). Созданы специальные координирующие органы (рабочие группы, комитеты), оценка состава которых формально позволяет сделать вывод о компетентности созданных структур. Анализ доклада Федерального агентства по туризму говорит о том, что у уполномоченного федерального органа имеется достаточно системное представление о необходимых преобразованиях в иных сферах политической активности. Имеются наработанные, устойчивые, приобретшие популярность у субъектов туристической деятельности традиции – к примеру, проведение ежегодной национальной туристкой премии им. Ю.Сенкевича, международные выставки (в 2007 году – 17), конференции (в 2007 – 3), встречи с иностранными делегациями (2005-2006 – около 90 встреч).
- Как позитивный момент, необходимо отметить информационную обеспеченность. Имеется сайт, обеспечивающие доступ населения к информации о развитии туризма в РФ (представлена нормативная правовая информация, статистическая информация, информация обо всех проводимых выставках и мероприятиях). Тем не менее, стоит отметить, что оценки эффективности политики в сфере туризма на государственной уровне не проводится. В качестве минуса, можно отметить и отсутствие в свободном доступе информации об исполнении федеральных программ.
- К негативным тенденциям в реализации гос.политики можно отнести нестабильность финансирования основного исполнительного органа власти – Федерального агентства по туризму, так, уже на 2008 год запланированы суммы, втрое меньшие, чем в 2007 году. Указанная тенденция может свидетельствовать об отсутствии четкой стратегии органов государственной власти по долгосрочному развитию туризма в РФ.
- Сложились позитивные организационные предпосылки для развития сферы туризма. Имеется специальный уполномоченный орган по реализации федеральной политики – Федеральное агентство по туризму. Разработан доклад об основных направлениях деятельности Агентства, выделяющие основные проблемы, которые необходимо решить, основные задачи, выработаны критерии оценки работы (ряд статистических показателей, хотя их и немного). Созданы специальные координирующие органы (рабочие группы, комитеты), оценка состава которых формально позволяет сделать вывод о компетентности созданных структур. Анализ доклада Федерального агентства по туризму говорит о том, что у уполномоченного федерального органа имеется достаточно системное представление о необходимых преобразованиях в иных сферах политической активности. Имеются наработанные, устойчивые, приобретшие популярность у субъектов туристической деятельности традиции – к примеру, проведение ежегодной национальной туристкой премии им. Ю.Сенкевича, международные выставки (в 2007 году – 17), конференции (в 2007 – 3), встречи с иностранными делегациями (2005-2006 – около 90 встреч).
Тем не менее, существующие исследования показывают, что для дополнительного привлечения одного иностранного туриста, обеспечивающего поступления в экономику страны в среднем 1000 евро, государства затрачивают от 7 евро только на некоммерческую рекламу туристского продукта. В соответствии с этим, средний объем бюджетных средств, выделяемый в европейских странах на продвижение туристского продукта, составляет 37,7 млн. евро. (при действующем бюджетном финансировании, которое составляет 0,56 евро на привлечение одного иностранного туриста, меры по продвижению российского национального турпродукта могут лишь минимально изменить параметры существующего туристского продукта.
- На уровне региональной власти:
- С точки зрения организационного обеспечения: за разработку и реализацию региональной политики в сфере туризма отвечает Департамент развития туризма Самарской области, находящийся в ведении министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области. Определенным риском является то, что подразделение было организовано сравнительно недавно – в соответствии с Постановлением Правительства Самарской области от 20.05.2006 г. (ранее была иная структура – управление по делам туризма, также в ведении МЭРТ Самарской области). Обзор положения о департаменте позволяет сделать вывод о достаточно широком перечне предметов ведения подразделения – так, перечислено 23 предмета ведения, в т.ч. разработка областных целевых программ, иных нормативных правовых актов на территории Самарской области, территориальный маркетинг, привлечение инвестиций и т.д. К сожалению, отсутствие информации в должном объеме, не позволяет сделать вывод об эффективности деятельности данного департамента. В структуре аппарате Самарской Губернской Думы имеется Комитет Самарской Губернской Думы по культуре, спорту и молодежной политике, курирующий вопросы развития туризма в Самарской области. Аналогичных координирующих межведомственных структур в сфере туризма, как на федеральном уровне, либо нет, либо нет информации о результатах их деятельности, что тоже является негативной тенденцией.
- С точки зрения организационного обеспечения: за разработку и реализацию региональной политики в сфере туризма отвечает Департамент развития туризма Самарской области, находящийся в ведении министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области. Определенным риском является то, что подразделение было организовано сравнительно недавно – в соответствии с Постановлением Правительства Самарской области от 20.05.2006 г. (ранее была иная структура – управление по делам туризма, также в ведении МЭРТ Самарской области). Обзор положения о департаменте позволяет сделать вывод о достаточно широком перечне предметов ведения подразделения – так, перечислено 23 предмета ведения, в т.ч. разработка областных целевых программ, иных нормативных правовых актов на территории Самарской области, территориальный маркетинг, привлечение инвестиций и т.д. К сожалению, отсутствие информации в должном объеме, не позволяет сделать вывод об эффективности деятельности данного департамента. В структуре аппарате Самарской Губернской Думы имеется Комитет Самарской Губернской Думы по культуре, спорту и молодежной политике, курирующий вопросы развития туризма в Самарской области. Аналогичных координирующих межведомственных структур в сфере туризма, как на федеральном уровне, либо нет, либо нет информации о результатах их деятельности, что тоже является негативной тенденцией.
Так же, как и на федеральном уровне, на уровне Самарской области учреждена ежегодная профессиональная премия за достижения в области туризма «Серебряная чайка», проводятся межрегиональные и международные выставки (в 2005 году – около 9).
- Оценка сайта Департамента развития туризма в Самарской области позволил сделать вывод о недостаточно высоком уровне информационного обеспечения развития туризма – сайт недостаточно насыщен необходимой для анализа информацией, отсутствует в необходимом объеме статистическая информация о развитии туризма, отсутствует полный отчет об исполнении областной целевой программы развития туризма. В соответствии с положением о Департаменте развития туризма в Самарской области, в рамках информационно-аналитического обеспечения департаментом должны проводиться ряд работ:
-составление годового комплексного аналитического доклада об итогах развития туризма в Самарской области (на сайте отсутствует);
-разработка прогноза развития туризма в Самарской области на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды (на сайте отсутствует);
-разработка стратегии развития туризма в Самарской области на долгосрочный период (отсутствует на сайте, в справочно-правовых системах, что позволяет предположить о ее отсутствии вообще);
-участие в формировании программы социально-экономического развития Самарской области на среднесрочный период (в рамках стратегии социально-экономического развития до 2020 года имеются выкладки по развитию туристко-рекреационного кластера в Самарской области, дана таблица угроз и преимуществ, но, как уже отмечалось, о стратегических направлениях развития туризма сказано очень немного);
-организация ежеквартального мониторинга по вопросам развития туризма в Самарской области, Российской Федерации и за рубежом (на сайте отсутствует).
Возникает вопрос, проводятся ли эти работы в должном объеме и где можно ознакомиться с их результатами?
- Финансирование уполномоченного органа субъекта РФ в сфере туризма в 2006 году по сравнению с 2005 годом без учета объема расходов, приходящихся на реализацию программы развития туризма увеличилось более, чем в 1,5 раза и составило в 2007 году 8664 тыс.руб. Процент выполнения плана в течение рассматриваемого периода стабильно высок – 97-98 %. Однако бюджет 2007 года не содержит какой-либо информации о суммах, направляемых на текущую деятельность департамента.
Позитивной тенденцией отмечено и финансирование областной целевой программы развития туризма: объем расходов на программу стабильно растет (примерно, в 7 раз с 2005 года), необеспеченный объем расходов по программе снижается – с 28247 тыс. руб. в 2005 году до 0 в 2007 г. Аналогичная тенденция наблюдается и в ситуации с финансированием иных программ, содержащих меры по развитию туризма в Самарской области - областной целевой программы «Разные, но не чужие – мир через культуру» на 2004-2008 (финансирование с 2005 года возросло более, чем в 13 раз и составило в 2007 году 6275 тыс.руб.), областной целевой программы «Развитие культуры малых и средних городов Самарской области» на 2004-2007 (финансирование осталось примерно на том же уровне – около 6,5 млн.руб.)
10 млн. руб. в 2006 году было выделено на разработку проекта создания
рекреационного спортивно-туристического кластера в селе Ширяево городского округа Жигулевск, 600 тыс.руб. было заложено на создание условий для развития туризма на территории Самарской Луки .
- На муниципальном уровне:
Наличие концепции развития туризма в г. Тольятти, в отличие от иных уровней власти, позволяет оценить последовательность ее реализации.
Так, в Концепции развития туризма в г. Тольятти (от 17.03.1999 N 485), был определен механизм реализации концепции:
| I этап реализации Концепции (1999) | |
| разработка Положения о координационном туристском совете, создание совета; | 1999 – создание городского Совета по туризму (23 организации) |
| разработка необходимой нормативной базы; | Кадастр туристских территорий города, реестр туристских ресурсов |
| создание базы данных по туристскому ресурсу; | Было начато составление единой информационной базы объектов размещения туристов, объектов туристского показа по городу |
| разработка Программы развития туризма на период 1999 - 2000 гг. | Разработана и утверждена Программа развития туризма в г. Тольятти в 1999-2000 гг. |
| II этап реализации Концепции (2000 г.) | |
| разработка нормативных документов для создания режима наибольшего благоприятствования и системы налоговых и кредитных льгот в сфере деятельности, развивающей внутригородской туризм | Отсутствуют |
| выход в Самарскую губернскую Думу с законодательной инициативой по вопросу о развитии туризма, установлении нормативов и стандартов в области туризма. | Отсутствует |
| реализация Программы развития туризма на период 1999 - 2000 гг. и разработка долгосрочной Программы развития туризма. | Программа на 1999-2000 гг. не финансировалась Программа развития туризма в г. Тольятти на 2002 г. была разработана |
| III этап реализации Концепции (2001 и последующие годы) | |
| реализуется согласно разрабатываемым программам | Программа развития туризма не финансировалась |