Экспертного исследования
| Вид материала | Документы |
- Конституцией Республики Казахстан, конституционными закон, 5591.74kb.
- Конституции Республики Казахстан и общепризнанных принципах и нормах международного, 5095.08kb.
- Методика исследования 7 > Описание методики исследования 8 1 Цель экспертного прогнозирования, 642.88kb.
- Задачи и объекты экспертизы следов транспортных средств. 17. Назначение экспертизы, 32.27kb.
- Экспертного исследования, 360.58kb.
- Экспертного исследования, 732.82kb.
- Методика криминалистической экспертизы холодного оружия, 117.39kb.
- «права и обязанности лиц, участвующих в проведении судебно-бухгалтерской экспертизы», 274.58kb.
- Новости рго, 455.37kb.
- Алгоритм проведения экспертизы деятельности аттестуемого педагогического работника, 145.97kb.
| О  бщественный Совет при Самарской Губернской Думе |  АНО «Открытая альтернатива» |  Клуб лидеров НКО г.Тольятти |
Проект «Школа общественных экспертов»
Проект реализуется автономной некоммерческой организацией «Открытая альтернатива»:
● в рамках направления «Вовлечение общественности в реализацию административной реформы, в осуществление местного самоуправления на территории Самарской области», реализуемого при поддержке Правительства Самарской области,
● в рамках проекта «Укрепление гражданского общества и местных органов власти в Европейской части Российской Федерации», реализуемого при поддержке Европейского союза;
● при поддержке Общественного Совета при Самарской Губернской Думе,
● при поддержке Клуба лидеров некоммерческих организаций г.Тольятти.
УЧЕБНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Юсуповой Надежды Викторовны
Тема экспертного исследования:
Системный анализ реализации государственной социальной политики через социальное партнерство.
Куратор:
Макарова Татьяна Викторовна, член экспертной комиссии Общественного Совета
при Самарской Губернской Думе _______________________________________________ (подпись)
Результаты защиты: признать защиту состоявшейся.
г.Тольятти, 2007 год
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД
по результатам проведения анализа реализации государственной социальной политики через социальное партнерство
Введение
Государственные структуры, коммерческие предприятия и некоммерческие организации принято условно называть первым, вторым и третьим секторами. Представители каждого сектора обычно по-разному осознают собственную ответственность за человеческие беды, имеют разные возможности и ресурсы для помощи, разные представления о самой природе социальных проблем. Но, несмотря на различия и противоречия, сотрудничество необходимо: ни государство, ни бизнес, ни общественность не могут «в одиночку» преодолеть социальную несправедливость и конфликты, обеспечить людям равные возможности для достойной жизни.
Социально-экономические преобразования последних лет во многом были направлены на повышение эффективности государства, в том числе – в сфере предоставления основных социальных услуг. Вместе с тем, предоставление многих общественных благ совместно с государством или независимо от органов государственной власти является функцией некоммерческих организаций. Организации, осуществляющие свою деятельность в областях образования, здравоохранения, науки, культуры, социальной поддержки населения и прочих областях позволяют не только привлечь средства частного сектора экономики на финансирование предоставления важнейших социальных услуг, но и поставить эту деятельность под общественный контроль.
Одним из важнейших условий устойчивого развития НКО России является осознание представителями «третьего сектора» того, что эффективные решения практических социально значимых задач для территорий и четко очерченных категорий населения или иных целевых групп реализуется тогда, когда налажено и осуществляется необходимое взаимодействие с государством и коммерческими структурами. Можно смело утверждать, что в России не существует ни одного уголка, в котором не сталкивались бы интересы представителей организаций всех секторов, благосостояние которых в сопоставимой мере зависит, помимо прочего, и от того, как они реализуют свой потенциал и возможности для решения острых и актуальных социальных проблем. Но на сегодняшний день пока не везде и не всегда межсекторное взаимодействие достигается в должной мере.
Именно поэтому темой настоящего исследования является анализ реализации государственной социальной политики через социальное партнерство.
В настоящем заключении применяются следующие термины:
Социальная политика – это система действий, с помощью которых государство осуществляет распределение и перераспределение ресурсов и благ, созданных обществом, для обеспечения определенного роста благосостояния граждан и поддержки инициатив.
Социальное партнерство – это конструктивное взаимодействие представителей всех трех секторов любого общества (государственного, коммерческого и некоммерческого) при решении социально-значимых проблем (бедность, бездомность, безработица, сиротство, одиночество, насилие в семье и т.д.), осуществляемое в рамках действующего законодательства и направленное на улучшение нормативно-правовой базы проведения рациональной социальной политики.
Гипотеза исследования: согласно ст. 7 Конституции РФ, Россия является социальным государством, следовательно, социальная политика должна являться одним из основных приоритетов деятельности органов государственной власти. Поскольку на федеральном и региональном уровнях неоднократно заявлялось о необходимости развития социального партнерства (в различном понимании этого термина), то следует полагать, что эти заявления должны быть подкреплены конкретными мерами, способствующими развитию социального партнерства в сфере социальной политики государства. Поэтому в экспертном заключении необходимо выявить, какие меры по развитию социального партнерства в целях наилучшей реализации социальной политики предпринимаются государством.
Задачи исследования:
- проанализировать законодательство федерального и регионального уровня и местные нормативные правовые акты, установить наличие или отсутствие системообразующих факторов, а также возможность для локального (ведомственного) нормотворчества;
- охарактеризовать эффективность законодательства, а именно:
- установить, обеспечивает ли законодательство возможность эффективной реализации конституционного принципа, заложенного в п.1 статьи 7 Конституции РФ, и положений Европейской хартии городов;
- охарактеризовать недостатки законодательства, препятствующие реализации указанного принципа;
- выявить наличие неоправданных издержек и дополнительных обязанностей для граждан при реализации ими соответствующих прав;
- выдвинуть предположения о возможных социальных и экономических последствиях проблем, выявленных в результате анализа законодательства;
- выработать предложения по устранению указанных проблем.
Перечень использованной информации:
В целом нормативно-правовая база для межсекторных взаимодействий делится на:
- «статусные законы», т.е. законы, регламентирующие деятельность организаций всех трех секторов;
- «налоговые законы» и связанные с ними положения;
- «профильные законы», отражающие участие граждан в определенной области социальной сферы.
В соответствии с техническим заданием, объектом анализа являлись международные правовые акты, законодательство Российской Федерации и Самарской области, регулирующие вопросы социальной политики:
1) Основные законы, регулирующие деятельность некоммерческого сектора:
- Декларация прав и свобод человека и гражданина (принято Постановленим Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 г. №1920-1);
- Конституция Российской Федерации (от 12.12.1993 г.);
- Федеральный закон «Об общественных объединениях» («82-ФЗ от 19.05.1995 г.);
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (№135-ФЗ от 11.08.1995 г.);
- Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (№7-ФЗ от 12.01.1996 г.);
- Постановление Правительства РФ «О мерах реализации отдельных положений Федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций»;
Закон Самарской области «О благотворительной деятельности в Самарской области» (№18-ГД от 24.05.1999 г.).
2) Законопроекты:
- Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций, регулирования благотворительной деятельности и механизмов общественного контроля)».
Кроме того, информация для анализа была получена из иных источников:
- журналы «Некоммерческое обозрение» 2007 г. (издание журнала в рамках проекта «Законодательство об НКО: правовая помощь, мониторинг, общественные действия»);
- «Местное самоуправление в современной России», 2007г.; «Европейская политика и практика в области сотрудничества между государством и НПО»;
- «Межсекторные взаимодействия в России»;
- «НКО на пути к социальному партнерству. Создание, деятельность, ответственность».
Обоснование выбора источников: поскольку темой анализа является реализация социальной политики через социальное партнерство, нами были выбраны источники, доступные для представителей некоммерческих организаций и не требующие специальных возможностей для получения интересующей их информации.
Анализ
Для анализа выбраны несколько направлений, актуальных для структур гражданского общества, которые являются (могут являться) партнерами государственных структур в сфере реализации социальной политики:
- налоговое направление;
- организационно-правовое направление (регистрация, предоставление отчетности и т.д.);
- реализация права на объединение;
- реализация благотворительной деятельности;
- направление практической реализации партнерства (формы, механизмы, обязательность для органов власти работать с партнерами, преференции для партнеров, и др.).
1. Налоговое направление
Действия региональных властей вызывают много вопросов. Примером тому служит проведенный в конце 2004 года в Самарском «Белом доме» круглый стол по вопросам налогообложения НКО. Власть демонстрировала достаточное понимание и обозначала готовность решать имеющиеся проблемы НКО. Но, тем не менее, это не помешало, спустя несколько дней, внести изменения в региональный закон «О налоге на имущество организаций на территории Самарской области», которые лишили большинство общественных организаций получать льготу по этому налогу. К сожалению, это далеко не единственный пример, когда слово и дело властных структур не приходят к одному знаменателю. В 2005 году проводилось анкетирование некоммерческих организаций Самарского региона с целью оценки выпадающих доходов бюджетов всех уровней в результате реформирования системы налогообложения и выявления роли НКО Самарского региона в экономике области, а также влияние Самарского закона «О благотворительной деятельности» на экономику НКО в целом.
По результатам исследования были сделаны следующие выводы:
1. Для успешного развития третьего сектора необходимы благоприятные условия в области налогообложения, существующая система налогообложения не способствует развитию НКО, а наоборот, препятствует его развитию, так как:
- не предусмотрены налоговые льготы по налогу на прибыль для организаций, перечисляющих средства на благотворительные цели;
- несмотря на то, что предпринимательская деятельность НКО может быть предусмотрена в уставе организации, налоговыми органами деятельность НКО рассматривается исключительно как не предпринимательская;
- доходы НКО, получаемые от предпринимательской деятельности подлежат налогообложению;
- уплата НДС некоммерческими организациями при безвозмездной передаче имущества, безвозмездном оказании услуг и выполнении работ;
- материальная помощь в любых размерах, предоставленная не работодателями, подлежит налогообложению в полном размере, материальная помощь в размере не более 2000 рублей в год, не облагается НДФЛ в том случае, если она получена работниками или бывшими работниками от работодателя;
- от налога на имущество освобождены только общероссийские общественные организации инвалидов и организации, имеющие благотворительный паспорт;
- не может быть справедливой налоговая система, требующая от налогоплательщика уплаты налогов, которые он фактически заплатить не в состоянии. К такого рода требованиям относится, в частности, включение в налоговую базу по налогу на прибыль рыночной стоимости работ и услуг, безвозмездно полученных НКО;
- возникновение трудностей ведения налогового учета, руководители и бухгалтеры почти всех некоммерческих организаций боятся налоговых проверок – вовсе не потому, что уклоняются от уплаты налогов. При существующем налоговом регулировании никто не уверен, что он платит налоги так, как положено, и, самое главное, что его понимание «как положено» совпадает с пониманием налогового инспектора;
- в случаях ведения раздельного учета доходов (расходов) по уставной и предпринимательской деятельности требует таких административных усилий и так чревато ошибками, что многие НКО сознательно отказываются от этого способа пополнения своих бюджетов;
- у некоммерческой организации, осуществляющей в дополнение к уставной предпринимательскую деятельность, налогооблагаемая база, а, следовательно, и сам налог на прибыль выше, чем у коммерческой организации при равных расходах и доходах от предпринимательской деятельности, поскольку у коммерческой организации из налогооблагаемой базы вычитаются административные расходы, а у некоммерческой – нет;
- с точки зрения налогового законодательства некоммерческий статус организации и ее общественно значимая деятельность не имеют значения, это несправедливо, поскольку НКО, решая ряд социальных проблем, освобождают для других целей часть средств, которые должны были пойти на решение этих проблем и были собраны государством в виде налогов.
2. Налоговое законодательство должно более тонко, чем сейчас учитывать экономические возможности некоммерческих организаций и специфику финансирования их деятельности.
3. Необходима разработка и осуществление программы развития Некоммерческого сектора, в частности осуществление программы обучения НКО и общественных организаций бухгалтерскому учету, финансовому планированию и отчетности.
2. Организационно-правовое направление (регистрация, предоставление отчетности и т.д.)
Концептуальный минус Федерального закона «О некоммерческих организациях» в том, что та зона свободы, которая была защищена данным законом ранее – ликвидирована. Все НКО оказались перед необходимостью разрешительной регистрации вместо заявительной, перед лицом тотальной подконтрольности бюрократии. Причем, это охватывает не только гражданские организации, но и некоммерческие учреждения и даже религиозные организации, отчасти.
Законом предусмотрено введение жесткого, трудноисполнимого и наделяющего Росрегистрацию недопустимо широкими полномочиями контрольного механизма. Контролирующие органы, прежде всего органы Росрегистрации, по сути дела, наделяются правом текущего и тотального контроля за деятельностью НКО. Сами НКО принуждаются законом подавать в Росрегистрацию отчеты о своей деятельности, реализации целей и задач, расходовании средств. Форма и регулярность сдачи отчетности определяется правительством. Таким образом, Росрегистрация выступает надзирателем над НКО, а не партнером.
В первом абзаце ст. 13.1 сказано: «Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации …». Если читать ст. 13.1 в сочетании со ст. 3 п. 1, то проблема как таковая не возникает. Однако в этом случае предпочтительнее было бы сформулировать первый абзац ст. 13.1 следующим образом: «Регистрация некоммерческой организации осуществляется в соответствии с…».
Требование о регистрации по своей сути не вызывает возражений с точки зрения свободы объединений, гарантированной ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека. Правовые критерии для принятия любого решения должны полностью соответствовать этой свободе. Задача компетентных органов – обеспечить, чтобы этот процесс не использовался таким образом, чтобы стать препятствием для законной деятельности лиц, принадлежащий к соответствующей организации.
Но при этом, ст. 13.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» предлагается чрезмерно зарегулированная процедура регистрации некоммерческих организаций. Данная статья усложняет и удлиняет существующий процесс регистрации неправительственных некоммерческих организаций (НКО), распространяя на них порядок создания, реорганизации и ликвидации общественных объединений.
Ранее регистрация НКО осуществлялась в течение пяти дней налоговыми органами. На сегодняшний день, когда органом регистрации является Минюст России и его территориальные органы, срок регистрации составляет не менее одного месяца с даты подачи документов, а именно: «Уполномоченный орган или его территориальный орган при отсутствии установленных статьей 23_1 настоящего Федерального закона оснований для отказа в государственной регистрации некоммерческой организации не позднее чем через четырнадцать рабочих дней со дня получения необходимых документов принимает решение о государственной регистрации некоммерческой организации и направляет в регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления регистрирующим органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц. На основании указанного решения и представленных уполномоченным органом или его территориальным органом сведений и документов регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения этих сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения такой записи, сообщает об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации некоммерческой организации. Орган, принявший решение о государственной регистрации некоммерческой организации, не позднее трех рабочих дней со дня получения от регистрирующего органа информации о внесении в единый государственный реестр юридических лиц записи о некоммерческой организации выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации. *13_1.8)» (см. п.8. ст. 13_1 ФЗ «Об НКО»).
Очень широкие возможности предусматривает принятый закон по ликвидации, запрету деятельности НКО. На сегодняшний день уже достаточно просто закрыть общественные объединения. Теперь это распространяется на все НКО. Любые два нарушения любой нормы законодательства, даже о противопожарной безопасности, либо одно грубое нарушение – влечет обращение в суд Госрегистрации или прокуратуры о ликвидации этой НКО.
Соответствуют или нет цели создания представительства зарубежного НПО российской самобытности, будет решать какой-нибудь замначальника отдела Росрегистрации, который будет этот философский вопрос осмысливать. Их решение можно обжаловать в суд, конечно. Но, если основания в законе такие расплывчатые, то и суд будет руководствоваться этими же самыми расплывчатыми, оценочными, неопределенными основаниями. Более того, сама деятельность этих филиалов и представительств, даже если они будут включены в реестр, не только прозрачна, она регулируется Госрегистрацией и буквально пошагово рассматривается этим органом (см. ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях»), который наделяется полномочиями по очень глубокому вмешательству в деятельность именно иностранных организаций в России.
Регистрирующий орган может без каких-либо оснований вообще вынести решение о запрете реализации в России иностранным НПО какой-либо программы или ее части. Он также наделяется правом запретить финансирование конкретных получателей средств, т.е. российских организаций и частных лиц, со ссылкой на общеконституционные ограничения прав, которые в этом смысле можно использовать совершенно свободно, по усмотрению той же Росрегистрации, в целях обеспечения безопасности, здоровья, прав и свобод других лиц. Конечно, в Конституции основания для ограничения прав и свобод человека существуют, но она говорит, что права и свободы человека могут быть ограничены в этих конституционнозначимых целях только федеральным законом. Здесь же, закон обязывает этими же целями руководствоваться чиновнику.
Ст. 23.1 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ст. 23 ФЗ «Об общественных объединениях» приводятся такие основания для отказа в регистрации НКО, как нежелательность пребывания учредителя-иностранца или лица без гражданства на территории РФ, подозрение на занятие учредителем преступной деятельностью – экстремистской, легализацией не законно полученных доходов. Статьи 15 и 19 тех же законов (соответственно) прямо ограничивают права иностранных граждан и лиц без гражданства на создание НКО, ставя возможность создания и/или продолжения деятельности НКО от факта постоянного и законного проживания этих лиц на территории РФ, тем самым запрещая иностранцам, проживающим за пределами РФ, участвовать в создании НКО.
Одним из оснований в отказе государственной регистрации некоммерческой организации (см. п.1 ст.23_1 ФЗ «Об НКО») является следующее: «если название некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан». Данная формулировка весьма расплывчата и оставляет компетентным органам слишком много возможностей для субъективного решения.
Проект закона об НКО вызвал волну недовольства среди российских и зарубежных неправительственных организаций, демократических партий, официальных лиц стран Запада. Президент США Джордж Буш поднял этот вопрос на встрече в Корее с Президентом России Владимиром Путиным. Критические резолюции о законопроекте были приняты Конгрессом США, Советом Европы, Европарламентом. Около пяти тысяч подписей гражданских активистов было собрано под обращением НПО «Нет – ужесточению контроля над гражданским обществом!». Свои претензии к законопроекту высказали члены Общественной палаты страны, председатель Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Элла Памфилова, Уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Лукин и другие известные общественные деятели. Учитывая некоторые претензии к законопроекту, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» все же был принят.
3. Реализация права на объединение
Федеральным законом «Об НКО» предусматривается поражение в праве на объединение лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Это неконституционное ограничение прав (в ст. 30 Конституции РФ указано, что каждый имеет право на объединение), поскольку наказуемость деяния определяется только Уголовным кодексом (УК) РФ и у нас есть в УК такое наказание, как запрет заниматься определенной дельностью. Но оно применяется в индивидуальном порядке, с учетом общественной опасности преступного деяния, а не скопом для всех заключенных.
Новая редакция п. 4. ст. 8 Закона РФ «О закрытом административном образовании» не соответствует лучшей международной практике, так как ограничивает возможность создания на территории ЗАТО подразделений иностранных общественных объединений и НКО, созданных иностранными общественными объединениями.
П. 4 ст. 3 ФЗ «Об общественных объединениях» также нарушает право на свободу объединений, ставя возможность существования и деятельности общественного объединения без статуса юридического лица в зависимость от уведомления о его создании, при этом такое уведомление не влечет возникновение статуса юридического лица. Выполнение требования об обязательном уведомлении будет трудно контролировать.
Свобода слова и объединения, мирных собраний означает, что закон должен обеспечивать возможность объединяться в (создавать) неприбыльные организации. Это также означает, что неприбыльные организации должны иметь возможность существовать как с созданием, так и без создания юридического лица, для того, чтобы осуществлять законную деятельность. Если регистрация будет применяться в отношении любых, даже неформальных, групп (например, в отношении клуба, в котором люди регулярно собираются у кого-нибудь дома поиграть в карты, послушать музыку, обсудить литературные произведения и т.п.), то она представляет собой несоразмерно значительное вмешательство в свободу объединений.
Свобода объединений имеет основополагающее значение для любого демократического общества. Европейский суд о защите прав человека неоднократно подтверждал «прямую связь между демократией, плюрализмом и свободой объединений», объясняя, таким образом, ограниченные возможности государств в ограничении этого права и свой жесткий контроль любых ограничений данной свободы.
В соответствии с п. 2 ст. 11 (Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод), любые ограничения на свободу объединений должны быть «предусмотрены законом»; это означает, в том числе, что они должны иметь достаточно точное правовое основание, позволяющее избежать злоупотреблений. Кроме того, ограничения должны служить одной или нескольким перечисленным (в статье) законным целям и «быть необходимыми в демократическом обществе». Это последнее требование означает, что ограничение не должно выходить за рамки того, что необходимо и достаточно для достижения законной поставленной цели. Только очень убедительные причины могут оправдать ограничения на свободу объединений. Говоря коротко: свобода создавать объединения и вступать в них должна быть правилом, а ограничения этой свободы - исключением.
4. Реализация благотворительной деятельности
Ознакомившись со ст. 31 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ст. 18 ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», мы можем увидеть явное противоречие этих двух законов друг другу. Ст. 31 ФЗ «Об НКО» предусматривает льготу по уплате налогов «органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе: предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку», в Федеральном же законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» пункт о предоставлении налоговых льгот утратил свою силу. И лишь Закон Самарской области предусматривает предоставление налоговых льгот (по налогу на имущество и по налогу на прибыль) благотворительным организациям и благотворителям (см. ст. 14 Закона Самарской области «О благотворительной деятельности в Самарской области»), тем самым, оказывая социальное побуждение на негосударственных спонсоров.
В ст. 7 ФЗ ««О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»» представлен ограниченный перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций. Необходимо расширить перечень организационно-правовых форм НКО, которые могут выступать в качестве благотворительных организаций. В настоящее время такие организации могут создаваться только в форме общественного объединения, фонда или учреждения. На практике же существуют НКО, подпадающие под определение благотворительных, но при этом созданные в тех формах, которые не указаны в ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Среди них много автономных некоммерческих организаций, безвозмездно помогающих детям, инвалидам, бездомным, животным.
5. Направление практической реализации партнерства
Существует ряд механизмов взаимодействия государства и НКО при решении социально-значимых задач, включая следующие:
- стимулирование социальной активности прямым финансированием;
- социальное обслуживание;
- государственное социальное спонсорство;
- социальное побуждение негосударственных спонсоров;
- государственный социальный заказ;
- создание Фонда местного сообщества
| № п\п | Механизм | Краткое описание механизма | Нормативно-правовая база |
| 1 | Стимулирование социальной активности прямым финансированием | Прямое, контрактное и конкурсное финансирование деятельности организаций общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам; заключение договоров на выполнение различных государственных программ | ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 17) ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 31) |
| 2 | Социальное обслуживание | Участие НКО в обслуживании населения наряду с другими организациями в таких сферах деятельности, где требуется лицензирование (медицина, образование и т.д.) | ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 24) |
| 3 | Государственное социальное спонсорство | Предоставление льгот некоммерческим и благотворительным организациям, включая льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей; полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом | ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 17) ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 31) |
| 4 | Социальное побуждение негосударственных спонсоров | Льготы физическим и юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку, включая: льготы по уплате налогов, льготы по налогу на прибыль | ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 17) ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 31) |
| 5 | Государственный социальный заказ | Принципы, правила, условия открытого формирования, конкурсного размещения и исполнения на контрактной основе заказов на социальные программы предприятиями независимо от форм собственности | ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный Законопроект «О государственном социальном заказе» |
| 6 | Создание Фонда местного сообщества | Целевое благотворительное финансирование деятельности некоммерческих организаций по их проектным заявкам на конкурсной основе с определенной периодичностью; консультирование и иная помощь местным жителям на своей территории | ФЗ «Об общественных объединениях» (ст. 10) ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 7) ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст. 7) |
Все обозначенные механизмы и формы поддержки и взаимодействия нашли свое практическое применение. Однако нельзя сказать, что все они одинаково совершенны и применимы. Особо сложно дело обстоит с социальным обслуживанием (по лицензиям), социальным побуждением негосударственных спонсоров и государственным социальным заказом.
В ряде областей социальной сферы и в некоторых российских регионах у НКО имеются проблемы с получением лицензий на социальное обслуживание.
Что касается социального побуждения негосударственных спонсоров, то здесь можно отметить следующее, налоговое законодательство не предоставляет льгот коммерческим организациям, готовым жертвовать часть своей прибыли на социальные программы. Отсутствие таких льгот свидетельствует о противоречивом отношении государства к благотворительности и иной социальной активности компаний. Государство призывает бизнес стать социально ответственным и вкладывать средства в социальные программы, и одновременно с этим, отменяет налоговые льготы, тем самым, демонстрируя свою подозрительность к благотворительной деятельности как потенциальному механизму уклонения от уплаты налогов.
Для внедрения идеи социального заказа в практику государственной социальной политики необходимо правовое обоснование механизма выделения материальных (бюджетных и внебюджетных) средств на социальные нужды государственного и местного уровней на конкурсной основе. В этом случае роль государства будет состоять в контроле за выполнением государственного контракта, который заключается между заказчиком, выступающим от имени государства, и той организацией, которая становится победителем конкурса. В таких конкурсах могут участвовать на равных как государственные организации, так и организации любых других форм собственности. Основными критериями выбора исполнителя являются подготовленность, организационная состоятельность и желание данной организации заниматься именно этим видом социальной деятельности, что в свою очередь обеспечит вовлечение в решение социальных проблем наиболее активных слоев общества.
Одной из юридических проблем, связанных с принятием актов о социальном заказе, является нормативно-правовая незакрепленность определения «социального заказа», что в свою очередь, тормозит процесс развития нормотворчества по социальному заказу, как элементу межсекторного взаимодействия. Удалось встретить определение данного термина в работе «Межсекторные взаимодействия в России», авторы определили его следующим образом: «Государственный социальный заказ – это экономико-правовая форма реализации приоритетных целевых социальных программ, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней, обеспеченных в основном за счет средств бюджета Российской Федерации, путем заключения контрактов (договоров) на конкурсной основе».
Очень важно, чтобы в процессе реализации социального заказа были обеспечены следующие его компоненты: кадры (подготовка НКО к исполнению социального заказа); стандарты (отсутствие стандартов способно уничтожить один из базовых принципов социального заказа – равноправие конкуренции при проведении конкурса на социальный заказ); процедура (наличие достаточно жесткого процедурного стандарта); финансирование (разработка механизма финансирования социального заказа).
Одним из эффективных механизмов взаимодействия государства и НКО при решении социально-значимых задач является создание Фондов местных сообществ. Фонды местных сообществ ставят перед собой основную цель — объединить жителей небольшой территории (местного сообщества) и привлечь их к активным действиям по решению их собственных проблем.
В лице Фондов местных сообществ власть получает активную поддержку в решении социально значимых проблем, помощь в администрировании распределения бюджетных средств. Местные власти становятся более открытыми к сотрудничеству с НКО, приглашая и включая их в номинанты муниципальных конкурсов по социальным проектам.
Для бизнеса также выгодно сотрудничество с фондами, так как это позволяет коммерческим структурам заниматься решением социально значимых проблем, минимизируя при этом время, затраченное на коммуникационный процесс с «просителями», так как фонд оказывает целый ряд квалифицированных услуг для бизнеса, в том числе предоставление отчета об использовании пожертвованных через ФМС средств. Любая компания, сотрудничающая с фондом, повышает свой статус в сообществе через реализацию благотворительных программ, востребованных населением.
Таким образом, ФМС — это взаимовыгодный процесс, который снимает возможные противоречия между интересами власти, бизнеса и общества в поддержке тех или иных социально значимых инициатив.
Общие выводы
В целом, анализируя реализацию государственной социальной политики через социальное партнерство можно сделать следующие общие выводы.
Свобода слова и объединения, мирных собраний означает, что закон должен обеспечивать возможность объединяться в (создавать) неприбыльные организации. Это также означает, что неприбыльные организации должны иметь возможность существовать как с созданием, так и без создания юридического лица, для того, чтобы осуществлять законную деятельность. Если регистрация будет применяться в отношении любых, даже неформальных, групп, то она представляет собой несоразмерно значительное вмешательство в свободу объединений.
Отсутствует законодательное определение общественно полезного статуса НКО. В ст. 2 ФЗ «Об общественных объединениях» вводится понятие иностранного некоммерческого неправительственного объединения. Им признается «организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства для достижения общественно полезных целей, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы». При этом нигде в федеральном законодательстве не раскрывается понятие общественно полезных целей или деятельности, есть только их упоминание в п. 1 ст. 582 ГК РФ, где говорится, что «пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях».
Отсутствует гарантированная не дискриминация неправительственных НКО по сравнению с правительственными. Рассматриваемые законы и законопроекты не затрагивают статуса некоммерческих организаций, учрежденных государственными и муниципальными органами, то есть положение неправительственных НКО по сравнению с правительственными (и так неравное на настоящий момент) еще более ухудшается.
Как таковая, система контроля за деятельностью ОО и НКО целесообразна, в том числе в части вопросов их финансирования. Однако полномочия надзорных органов представляются чересчур широкими. В соответствии с европейскими стандартами надзорные полномочия должны быть недвусмысленно ограничены бухгалтерскими балансами и годовыми отчетами. Только в случае серьезных сомнений относительно законности деятельности ОО или НКО доступ к этим документам может быть дан компетентному органу в рамках уголовного производства.
Тотальный контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью общественных объединений противоречит основным началам гражданского законодательства, устанавливающего «недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела» (ст. 1 Гражданского кодекса РФ). Действующая редакция Федерального закона «Об общественных объединениях» и так изрядно ограничивает базовый принцип существования общественных объединений — самоуправление. Наделение органа государственной регистрации правом не только контролировать соответствие деятельности общественного объединения уставным целям, но и следить за правильным расходованием общественными объединениями собственных средств окончательно лишает общественные объединения свойственного им статуса самоуправляемых обществ.
Общая концепция законов «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях» заключается в том, чтобы наделить федеральные органы полномочиями осуществлять больший контроль над общественными объединениями и НКО, чем это было ранее. Борьба с отмыванием денег и с терроризмом, вне всякого сомнения, является одной из законных целей, подпадающей под определение в п. 2 ст. 11 Конвенции. Однако это положение вводит дополнительные требования к любому ограничению на свободу объединений. Некоторые нормы законов можно считать несоразмерными и чрезмерно ограничительными в отношении добросовестных организаций.
Федеральные законы «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях» регулируют деятельность как общественных, так и некоммерческих организаций, поскольку в положениях о предмете регулирования соответствующих законов не проводится четкого разграничения между ними. Некоторые разновидности организаций регулируются обоими законами. Это не ново, однако для учредителей некоммерческих (общественных) организаций возникает неопределенность.
Называясь социальным государством (согласно ст. 7 Конституции РФ), очень странно, что в России отсутствует нормативно-правовая закрепленность таких понятий как «социальная политика», «социальная услуга», «социальный заказ», «общественно полезные цели», «общественно полезная деятельность».
В ныне действующем федеральном законодательстве не предусмотрено законодательно закрепленное и регламентированное финансирование деятельности некоммерческих и благотворительных организаций. Однако, государство должно предоставлять данным организациям не только право на реализацию тех или иных государственных и местных социальных программ, но и прямые дотации, так как эти организации берут на себя часть функций по социальному обеспечению незащищенных слоев населения и, соответственно, имеют право на часть государственных средств, которую государство должно было бы затратить на эту работу. Безусловно, это потребует внесение изменений в организацию системы социального обеспечения в целом, в том числе – передачи части функций государственных органов благотворительным организациям.
Одной из юридических проблем, связанных с принятием актов о социальном заказе, является нормативно-правовая незакрепленность определения «социального заказа», что в свою очередь, тормозит процесс развития нормотворчества по социальному заказу, как элементу межсекторного взаимодействия.
Внесение последних изменений в ФЗ «Об общественных объединениях» и ФЗ «О некоммерческих организациях» в конечном итоге может привести к нарушению прав граждан, стать препятствием развитию в России гражданского общества. Кроме того, уже на сегодняшний день крайне затруднена и фактически парализована работа отдельных некоммерческих организаций в России.
Таким образом, на основании выше указанных выводов, можно сделать следующее ЗАКЛЮЧЕНИЕ: на сегодняшний день можно отметить, что законодательство России не только не способствует, но и препятствует развитию социального партнерства, примером тому служит принятие изменений в ФЗ «О некоммерческих организациях» и ФЗ «Об общественных объединениях»: приравнивание инакомыслия и критической позиции НКО по отношению к действиям власти к экстремистской и террористической деятельности, давление НКО и преследование активистов, оправдываемые необходимостью обеспечения безопасности и борьбой с терроризмом; принятие ограничительного законодательства в сфере регулирования НКО, ужесточающего регистрационные процедуры и отчетность НКО, которые позволяют государству неоправданно и неправомерно вмешиваться в деятельность гражданских организаций; противодействие международным программам сотрудничества в области развития демократии и гражданского общества под видом предотвращения иностранного вмешательства во внутреннюю политическую жизнь России.
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ, на которых должны строиться отношения между тремя секторами гражданского общества: взаимная прозрачность перед друг другом и обществом; диалог, основанный на равноправном партнерстве и субсидиарности; участие организаций гражданского общества в принятии властных решений (в том числе участие в формировании политической повестки дня и контроль за ее реализацией); признание независимости НКО, их права на критику органов государственной власти и на защиту интересов различных социальных групп. Причем это сотрудничество должно строиться не только на добровольной основе, но и должно быть закреплено законодательно.
Российская Федерация имеет право регулировать свое законодательство по вопросам создания и функционирования НКО на ее территории, но это должно быть в рамках, установленных Европейской конвенцией о защите прав человека, и, естественно, должно способствовать развитию социального партнерства в сфере социальной политики государства посредством использования существующих ныне и созданием новых механизмов взаимодействия государства и НКО при решении социально-значимых задач.