Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Глава XVII. Земли особо охраняемых территорий и объектов
Статья 94. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий
1. К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
2. К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.
3. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании федеральных законов.
4. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
5. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, и другие).
6. Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.
Комментарий
1. Появление самостоятельной категории земель особо охраняемых территорий и объектов обусловлено необходимостью охраны уникальных природных объектов и комплексов, правовое положение которых определено экологическим законодательством. Существует три направления охраны окружающей среды: установление экологических требований к отдельным видам хозяйственной и иной деятельности; установление правил охраны отдельных природных объектов (вод, лесов и т.д.); придание особого эколого-правового статуса территориям. Последнее направление и заключается в установлении особого порядка использования и охраны определенной территории, особенностей управления ею, финансирования и проведения специальных экологических мероприятий.
Особый эколого-правовой режим охраны устанавливается при создании двух разновидностей территорий: особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) и зон экологического бедствия. В отношении последней разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом федеральное законодательство содержит пробел, поскольку предусмотренное ст.57 Закона об охране окружающей среды законодательство о зонах экологического бедствия пока отсутствует.
Целью установления особых стимулов и ограничений по использованию и охране обеих разновидностей территорий является создание дополнительных гарантий достижения главной задачи экологического законодательства - обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Другими словами, установление особого эколого-правового режима является необходимым, если общие экологические требования (лицензирование, нормирование и т.д.) не позволяют положительно решить вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов и территорий в надлежащем состоянии.
Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в федеральном и региональном экологическом, земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве культурном наследии и т.д. Определенные меры в этом направлении могут быть приняты и на муниципальном уровне.
2. Появление рассматриваемой категории земель вытекает из основного принципа земельного законодательства (ст.1 ЗК РФ), который провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий и согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
Категория земель особо охраняемых территорий и объектов не является однородной и включает в себя ряд субкатегорий: особо охраняемых природных территорий (в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов); природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; иных особо ценных земель (п.2 комментируемой статьи). Упоминание «иных» земель следует понимать в том смысле, что данный перечень не является исчерпывающим, а потому в силу п.5 комментируемой статьи Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).
Такой опыт уже существует. Так, Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» установлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраняемых природных территориях.
Кроме того, в большинстве субъектов РФ приняты региональные законы «Об особо охраняемых природных территориях», которые воспроизводят вышеназванные и вводят дополнительные разновидности особо охраняемых территорий. К их числе следует упомянуть территории охраняемого ландшафта; памятники ландшафтного искусства; охраняемые объекты природного комплекса городов (например, городские леса, городские парки, зеленые зоны поселений, памятники садово-паркового искусства и т.д.); природные резерваты; охраняемые геологические объекты; лесопарки; природные экологические тропы; резервные территории; зоны покоя и т.д. Однако в соответствии с законами субъектов РФ на данных землях расположены особо охраняемые природные территории, в то время как в соответствии с комментируемой статьей указанные объекты будут расположены не на землях субкатегории особо охраняемых природных территорий, на землях субкатегории «иных особо ценных земель».
3. Отдельного внимания заслуживает вопрос об оборотоспособности земельных участков в составе категории особо охраняемых территорий и объектов. Следует отметить, что если земли государственных природных заповедников изъяты из оборота, то земли природных парков, памятников природы, государственных природных заказников, дендрологических парков и ботанических садов, а также ряд иных категорий ООПТ в обороте ограничены.147
Учитывая, что ЗК РФ распространяет ограничения в обороте именно на земельные участки в пределах ООПТ, логично предположить, что земельные участки, например, рекреационного или историко-культурного назначения могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому, кроме случаев, указанных законодательством. Так, не могут отчуждаться в частную собственность из федеральной собственности земли, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия (ст.27 ЗК РФ).
Между тем, перечисленные объекты занимают лишь малую часть категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Как следует из п.2 ст.98 ЗК РФ, в состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. ЗК РФ не изымает и не ограничивает данные земли в обороте, равно как и не запрещает приватизацию земельных участков, на которых находятся, например, кемпинги или дома отдыха. Аналогичный вывод мы сделаем при анализе ст.99 ЗК РФ, регламентирующей правовой режим земель историко-культурного назначения.
Если входящие в состав данной субкатегории земли объектов культурного наследия народов России (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия ограничены в обороте, а земли под военными и гражданскими захоронениями даже изъяты из оборота, то в отношении третьей разновидности земель данной субкатегории - достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел – никаких ограничений и изъятий из оборота не установлено.
Если же мы проанализируем оборотоспособность не субкатегорий, а отдельных земельных участков в их составе, то обнаружим, что вполне могут отчуждаться по договору купли-продажи, например, земельные участки, в пределах которых находятся памятники природы, но с соблюдением новым собственником режима ограничений (обременений) по их хозяйственному использованию, предусмотренному экологическим законодательством. При этом мы считаем целесообразным установление в будущем права преимущественной покупки такого участка соответствующим органом публичной власти – собственником ООПТ (по аналогии с покупкой земель сельскохозяйственного назначения).
4. Следует подчеркнуть, что земли рассматриваемой категории расположены за чертой поселений. Если объект природного или культурного наследия, дом отдыха или иной из упомянутых главой XVII ЗК РФ объектов расположен в черте населенного пункта, то соответствующий участок войдет в территориальную зону особо охраняемых территорий или в рекреационную зону, выделяемую в составе категории земель поселений. Градостроительным регламентом, предусмотренным для такой зоны, и будет определен режим особой охраны таких земель.
Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий
1. К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
2. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
3. На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.
4. В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.
5. В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
6. Земли государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель.
7. На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:
1) предоставление садоводческих и дачных участков;
2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;
3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.
8. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование; допускается размещение природных парков на землях иных пользователей, а также собственников.
9. Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.
10. Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.
Комментарий
1. В отличие от ранее действовавшего закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п.2 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, ст. 118 ВК РФ выделена новая категория ООПТ – особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст.48-49). Последние образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов. Представляется, что хотя п.1 комментируемой статьи и не упоминает данные разновидности ООПТ, но в силу прямого указания названных федеральных законов данные земли входят в состав субкатегории земель особо охраняемых природных территорий.
Создаваемые же в силу п.2 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях и п. 5 ст.94 ЗК РФ иные категории ООПТ (биологические станции, охраняемые природные ландшафты и т.д.) не будут располагаться на землях субкатегории особо охраняемых природных территорий, а войдут в состав субкатегории «иных особо ценных земель» (см. комментарий ст.94).
2. Существует несколько классификаций ООПТ. Во-первых, по признаку заповедности, правовой режим ООПТ может быть трех видов:
а) Абсолютное заповедование. Данный режим присущ государственным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.
б) Относительное заповедование. Характеризуется сочетанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация государственных природных заказников.
в) Смешанный режим. Означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма (национальные и природные парки).148
В связи с отнесением п.1 комментируемой статьи территорий традиционного природопользования к числу земель ООПТ, следует отметить ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», из которой следует, что на таких территориях могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков, а также иные части территорий традиционного природопользования. Таким образом, данная разновидность ООПТ имеет столь же сложную внутреннюю структуру, как национальный парк.
По критерию организационной структуры различают:
а) ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (т.е. некоммерческие юридические лица). В качестве примера можно привести государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.
б) ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.
По критерию права собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены к ООПТ федерального либо регионального значения. Природные парки являются ООПТ регионального значения. Курорты и лечебно-оздоровительные местности, а также территории традиционного природопользования могут быть федерального, регионального или местного значения.
Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует из ст.ст. 11,12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.), согласно которым объектами экологической экспертизы являются «материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения», а также «материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения».
3. Рассматривая порядок создания ООПТ, следует обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, ООПТ могут создаваться как с проведением процедуры изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков у их правообладателей, так и без таковой. В последнем случае, обусловленном необходимостью экономии бюджетных средств, выкупа земельного участка не происходит, но права собственников (как, впрочем, и иных правообладателей) земельных участков подлежат ограничению. В таких случаях гражданин - собственник земельного участка в границах, например, заповедника или национального парка, по сути, является собственником земельного участка из состава субкатегории земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п.2 комментируемой статьи). В то же время, ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения и находиться в соответствующей публичной собственности (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).
Во-вторых, п.5 комментируемой статьи (равно как и п.5 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях) предусматривает возможность резервирования земель для создания в будущем ООПТ только для органов государственной власти субъектов РФ. Из этого вытекает вопрос о возможности резервирования земельных участков для будущего создания ООПТ федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Представляется, что они не лишены такой возможности, косвенно вытекающей из п.4 ст.28 ЗК РФ, предполагающей широкую возможность резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, п.п. 6,9,10 комментируемой статьи однозначно допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков у их правообладателей, в том числе при создании федеральных ООПТ (памятников природы, государственных природных заказников), то есть для федеральных государственных нужд.
Необходимо также иметь в виду, что согласно ч.4 ст.9 ГрадК РФ и ч.1 ст.3 Закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12. 2004 г. (ред. от 31.12.2005 г.), не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данная норма вступает в действие с 1 января 2008 г. Следовательно, если до указанного срока соответствующие органы публичной власти не подготовят документы территориального планирования, то и осуществить указанные выше процедуры (резервирование земель для создания в будущем ООПТ) не смогут.
В-третьих, по общему правилу, землепользователь вправе приватизировать свой участок на основании и в порядке, указанном ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п.5 ст.58) правомерно устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, закрепляя, что земли «в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации». Данное требование соответствует ч.3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Поэтому права граждан и юридических лиц на приватизацию земельного участка в границах ООПТ в данном случае ограничиваются в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.
Однако при буквальном толковании п.5 ст.58 Закона об охране окружающей среды получается, что запрет на приватизацию установлен для любых земельных участков, расположенных в границах всех разновидностей особо охраняемых природных территорий, поскольку наличие указанных ценных природных объектов и является основанием для создания ООПТ. Рассматривая данную коллизию в контексте иных федеральных законов, мы полагаем, что п.5 ст.58 Закона об охране окружающей среды требует ограничительного толкования. Во-первых, запрет на приватизацию п.6 комментируемой статьи распространяет только на две разновидности ООПТ – национальные парки и государственные заповедники. Во-вторых, специальные экологические законы также не предусматривают столь широкого понимания запрета на приватизацию. Так, Закон об особо охраняемых природных территориях устанавливает запрет только на приватизацию земельных участков в границах национальных парков (п.5 ст.16). Закон о природных лечебных ресурсах, равно как и ст.96 ЗК РФ не содержат запрета на приватизацию земельных участков в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Из этого следует вывод о том, что в границах федеральных ООПТ запрещена лишь приватизация земельных участков, находящихся в границах национальных парков и государственных природных заповедников. При создании же ООПТ регионального и местного значения, соответствующие органы публичной власти вправе установить запреты на приватизацию. Последний вывод вытекает из п.4 ст.94 ЗК РФ, предоставляющего указанным органам публичной власти возможность самостоятельно определять порядок использования и охраны создаваемых ими особо охраняемых природных территорий.
4. Как следует из абц.2 п.3 комментируемой статьи, в составе некоторых категорий ООПТ могут выделяться специальные земельные участки частичного хозяйственного использования. Данная норма является еще одним подтверждением условности деления земель на категории с неким единым «целевым назначением» для каждой из них. Появление данной нормы является вполне оправданным, поскольку многие ООПТ (особенно заповедники и национальные парки) занимают десятки тысяч гектаров земель, на которых располагаются сельские населенные пункты и живут люди, которым необходимо обеспечивать свои бытовые нужды (пастьба скота, покос сена). Поэтому, например, согласно п.4 ст.9 Закона об особо охраняемых природных территориях, на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.
На практике данные «побочные виды» землепользования в границах ООПТ широко распространены. Так, в границах Тебердинского биосферного заповедника расположен поселок Домбай, в котором располагаются гостиницы, пункты питания и т.д. Однако правовой режим заповедника не предполагает развитие туризма и отдыха в своих границах.
5. Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п.4 ст.58 Закона об охране окружающей среды). Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель (например, категорию земель запаса).
Такой вывод вполне подтверждается ст. 10 Закона о переводе земель из одной категории в другую.
Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч.4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.
6. Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг заказников). Такие охранные зоны могут быть монолитными, но могут иметь и сложную внутреннюю структуру, дифференцируя устанавливаемые ими правовые режимы. Например, последние предусмотрены п.3 ст.16 Закона о природных лечебных ресурсах, выделяющим три режима охранной зоны вокруг лечебно-оздоровительных местностей и курортов (см. комментарий ст.96).
Установление таких охранных зон в силу подп.1 п.2 ст. 56 ЗК РФ является разновидностью ограничений прав на землю.
7. В п.7 комментируемой статьи содержаться ограничения правомочия распоряжения земельными участками для их собственника – Российской Федерации. Поэтому из состава земель ООПТ, находящихся в федеральной собственности (причем всех видов), запрещается предоставление гражданам садоводческих и дачных участков; строительство федеральных автомобильных дорог и т.д. Данный перечень детализируется применительно к отдельным разновидностям ООПТ. Например, перечень видов деятельности, запрещенных на территории национального парка, указан п.2 ст. 15 Закона об особо охраняемых природных территориях. Рассматривая данные нормы в контексте п.4 ст.94 ЗК РФ можно придти к выводу, что вопрос об установлении аналогичных либо иных ограничений на землях ООПТ регионального или местного значения определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемыми в соответствии с требованиями Закона об особо охраняемых природных территориях, закрепляющем правовой режим различных ООПТ.
8. По применению комментируемой статьи складывается судебная практика. Так, в январе 2004 г. Верховный Суд РФ рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К. и ОМННО «Совет Гринпис» о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003 г. № 571 «О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике».
Как установлено судом, постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. № 571 «О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике» были изъяты земельные участки общей площадью 33222 гектара у государственного учреждения «Сочинский национальный парк» и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику. По утверждению заявителей, проект данного постановления Правительства РФ должен был пройти государственную экологическую экспертизу на предмет возможного негативного воздействия на окружающую среду в результате его реализации, чего сделано не было. Кроме того, в соответствии с нормами ЗК РФ изъятие земель, занимаемых национальными парками допускается лишь в случаях, предусмотренных законом. Законных же оснований для изъятия указанных выше земель у Правительства РФ в данном случае не имелось. Передача земель национального парка Сочинскому природному заказнику, по их мнению, фактически изменит целевое их назначение, приведет к снижению уровня их охраны и деградации ценных и уникальных экосистем, что в соответствии с природоохранным законодательством РФ является недопустимым.
Исследовав все обстоятельства дела, суд пришел к выводу о том, что п.1 оспариваемого постановления Правительства РФ в указанной заявителями части не может быть признан соответствующим Федеральным законам «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» и ЗК РФ. Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемое постановление Правительства РФ в указанной части не является нормативно-техническим, инструктивно-методическим документом, а поэтому его реализация не может привести к негативному воздействию на окружающую среду и, следовательно, оно не требовало проведения государственной экологической экспертизы, не может быть признан обоснованным. В соответствии со ст.11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Сравнительный анализ норм Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (ст.15 и ст.24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга. Кроме того, в силу ст.27 ЗК РФ земельные участки, занятые государственными национальными парками изъяты из оборота, а земельные участки, занятые государственными природными заказниками, лишь ограничены в обороте.
Земли государственных национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель природных заказников законом не исключена (ст.95 ЗК РФ).
Из приведенных выше норм федеральных законов следует, что уровень особой охраны изымаемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бессрочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной среде в целом. Исходя из этого суд не может согласиться с утверждением о том, что реализация оспариваемого постановления не может привести к негативному воздействию на объекты растительного и животного мира, а также природной среде Сочинского национального парка, поскольку при указанных выше обстоятельствах такой вывод возможен лишь на основании заключения государственной экологической экспертизы. Ссылка при этом представителей заинтересованных лиц на то, что при изъятии земельных участков у Сочинского национального парка и передаче их в постоянное пользование природному заказнику их статус особо охраняемых природных территорий не изменяется, также не может быть принята во внимание, так как законом предусмотрены различные виды особо охраняемых природных территорий и с разным уровнем их охраны, в зависимости от чего и может оказываться то или другое воздействие на эти природные территории.
Не может суд согласиться и с утверждением представителей заинтересованных лиц о том, что изъятие земельных участков у Сочинского национального парка и предоставление их в постоянное пользование природному заказнику не противоречит требованиям закона. Согласно п.4 ст.58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Из содержания п.3 ст.95 ЗК РФ следует, что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
На основании изложенного, решением Верховного Суда РФ от 22 января 2004 г. № ГКПИ03-1225 п. 1 постановления Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. № 571 «О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике» в части изъятия земельных участков общей площадью 33222 гектара у государственного учреждения «Сочинский национальный парк» и предоставления их в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику был признан недействующим и не подлежащим применению.