Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Глава XV. Земли поселений
Статья 83. Понятие земель поселений
1. Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.
2. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).
Правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов Российской Федерации.
3. Земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.
Комментарий
1. Земли поселений являются самостоятельной категорией земель в земельном фонде России. Черта поселений - внешние границы земель городского или сельского населенного пункта, которые отделяют эти земли от иных категорий земельного фонда. Это обстоятельство является принципиально важным, поскольку образование в черте населенного пункта особо охраняемой природной территории (памятника природы, дендрологического парка и других), равно как и нахождение промышленного предприятия не означает, что внутри городской (поселковой) черты появились земли категории особо охраняемых территорий и объектов либо промышленности. Особенности использования и охраны таких земельных участков учитываются при проведении градостроительного зонирования, но все земли внутри городской (поселковой) черты относятся к категории земель поселений и попадают под ее правовой режим.
Правовой режим земель поселений – это особый порядок регулирования жизнедеятельности людей в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты правообладателям земельных участков по поводу их использования и охраны в черте поселений устанавливаются правилами землепользования и застройки – муниципальным правовым актом, регулирующим использование и изменение объектов недвижимости посредством установления градостроительных регламентов.
2. Необходимо отметить существование ряда объективных различий правовых статусов городского и сельского населенных пунктов. Во-первых, принципиальная разница заключается в том, что города обычно являются самостоятельными муниципальными образованиями (городскими округами или городскими поселениями), либо на территории города федерального значения создаются несколько муниципальных образований – внутригородских территорий. В них представительные и исполнительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью в соответствии с действующим законодательством, включая земельные участки. Сельские населенные пункты самостоятельными муниципальными образованиями, как правило, не являются, входят в состав поселений (муниципальных образований) или муниципальных районов, административно подчиняются главе органа местного самоуправления и не имеют, например, собственного бюджета, муниципальной собственности и т.д.
Во-вторых, отличия между городскими и сельскими населенными пунктами определяются спецификой землепользования в них. Если в городах главной целью использования земель является размещение производственных, жилых, культурных, общественно-деловых и иных подобных объектов, то в сельской местности главная цель - рациональное размещение приусадебных участков, территорий для выпаса скота, а также ведения сельскохозяйственного производства в черте сельского населенного пункта. Следовательно, в правилах землепользования и застройки (муниципальном правовом акте) должна учитываться специфика землепользования городских и сельских населенных пунктов при проведении градостроительного зонирования их территории в частности, для того, чтобы при отводе земельных участков их предельные размеры для сельскохозяйственного использования существенно различались в пользу сельских населенных пунктов.
В-третьих, установлен разный подход к распределению между уровнями бюджетной системы средств, полученных от продажи находящихся в не разграниченной государственной собственности земельных участков или арендной платы за них в зависимости от местоположения участка в городском или сельском поселении (ст.12 Федерального закона от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год»). Так, арендная плата за земельные участки, расположенные в границах городских округов и городских поселений, находящиеся в не разграниченной государственной собственности, распределяется между субъектом РФ и муниципальным образованием в пропорции по 50 процентов; арендная плата за земли сельских поселений вся зачисляется в местные бюджеты.
3. Важнейшей терминологической проблемой, вытекающей из норм ЗК РФ, ГрадК РФ, Закона о местном самоуправлении и иных федеральных законов, является несоответствие терминологического ряда «поселение - населенный пункт». Суть проблемы заключается в том, что «поселение» одновременно выступает и в качестве населенного пункта (города, села, деревни, станицы и т.д.) и муниципального образования. В соответствии со ст.11 Закона о местном самоуправлении, территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, а территории всех поселений, кроме территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. В то же время согласно п.1 ст.83 ЗК РФ, землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Следовательно, внутри территории поселения как муниципального образования находятся сельские «поселения» (населенные пункты) как категория земель в земельном фонде России, а также иные категории земель (сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, водного фонда, запаса и т.д.).
Не прибавляет ясности в данном вопросе и ст.1 ГрадК РФ, которая, раскрывая понятие «градостроительная деятельность» упоминает «города и иные поселения». Из ее содержания можно понять, что под «иными» понимаются сельские поселения. Однако далее по тексту ГрадК РФ оперирует уже понятиями «поселения» как муниципального образования, а вместо городов говорит о «городских округах». Проблему усугубляют ст.ст.4-6 Закона о разграничении государственной собственности на землю, определяющие порядок разграничения государственной собственности на земли «населенных пунктов» как категории земель (так следует из контекста этих статей). Не ставя перед собой целью давать оценку терминологической непоследовательности законодателя, отметим лишь, что вплоть до приведения нормативно-правовых актов различной отраслевой принадлежности к «общему знаменателю» при использовании указанной выше терминологии следует оговариваться, о каком именно контексте идет речь.
4. В основу разработки правил землепользования и застройки (п.2 комментируемой статьи) положено зонирование территории, являющееся ведущим направлением градостроительной деятельности. Введением зонирования преследуются определенные цели реализации пространственной политики органов публичной власти, поскольку оно целенаправленно регулирует обеспечение защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства; загрязнения окружающей среды; обеспечивает надлежащее состояние особо охраняемых природных территорий, объектов культурного наследия, земель сельскохозяйственного использования, лесов городских и сельских поселений.
Градостроительным зонированием, результатом которого являются правила землепользования и застройки, осуществляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности, могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения (реконструкции) территории регулируется посредством, как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что, в свою очередь, позволяет выявить территории и земельные участки, необходимые для реализации публичных интересов. Правила землепользования и застройки строго регламентируют действия, направленные на изменения состояния территории, требуя от каждого нового собственника или арендатора совершение градостроительных мероприятий в определенных рамках в соответствии с установленными характеристиками.
Разрабатываемые и утверждаемые нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления планы зонирования территории сегодня позволяют определить приоритеты инвестирования целенаправленно и мотивированно, согласуясь с интересами инвестора и сохраняя градостроительную целостность территорий городских и сельских населенных пунктов.
5. Специфика современной градостроительной деятельности предъявляет особые требования к форме документов, посредством которых осуществляется регулирующее воздействие на поведение участников градостроительных правоотношений. Поэтому в структуре правил землепользования и застройки выделяются три отдельных блока, объединенные общими принципами формирования, но различающиеся содержанием материалов, образующих каждый блок:
а) порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений (ч.3 ст.30 ГрадК РФ).
б) карта градостроительного зонирования. Главное назначение данной карты – графическое отражение территориальных зон. Допускается составление как единой (общей) карты городского округа (поселения), так и нескольких карт по районам города (сельским населенным пунктам), либо отдельных карт по ограничениям (отдельно карты санитарно-защитных зон, отдельно карты водоохранных зон, карты объектов культурного наследия и т.д.). Такие зоны с особыми условиями могут располагаться как в пределах одной территориальной зоны, так и в нескольких. При этом вне зависимости от составления отдельных карт, на общей карте градостроительного зонирования должны фиксироваться границы зон с особыми условиями использования территорий. Таким образом, формы подачи материала ГрадК РФ не определяет императивно. Отличительной особенностью карты градостроительного зонирования является закрепление ее правового значения (некоторой аналогией такого подхода законодателя является установление правового значения дежурной кадастровой карты в документах государственного земельного кадастра).
в) градостроительные регламенты (см. о них подробнее комментарий ст.85).
Кроме того, определены следующие базовые нормы зонирования:
- принадлежность участка только к одной зоне (не допускается ситуация, когда одна половина земельного участка войдет в жилую зону, а вторая половина - в производственную зону);
- территориальные зоны не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Данная норма является логичным продолжением стратегии градорегулирования, заложенной в старом градостроительном кодексе и следующим шагом по отношению к ЗК РФ, не содержащему такого правила. Данная норма ориентирована на перспективное развитие территорий муниципальных образований. При этом она сформулирована не императивно и допускает установление территориальной зоны для одного земельного участка в виде исключения.
6. Процесс разработки карты градостроительного зонирования осуществляется на основании принятого порядка применения правил землепользования и застройки с последующим установлением на ее основе соответствующих градостроительных регламентов. В карте зонирования территории конкретизируются направления реализации государственной пространственной политики, определяемые в документах территориального планирования, исходя из перспектив социально-экономического развития территорий, их природно-климатических условий, демографических, исторических, культурных и иных особенностей.
Основным назначением карт градостроительного зонирования территории является: введение градостроительных регламентов, придание им правового статуса и создание правовых гарантий использования земельных участков и иных объектов недвижимости для их правообладателей, а также лиц, желающих приобрести право собственности (аренды) на земельный участок; создание условий (установление параметров) для реализации целенаправленной градостроительной политики, перспективного развития территории и формирования земельных участков, их предоставления с применением процедур публичных торгов; привлечение инвестиций в развитие земельных участков и иных объектов недвижимости посредством предоставления возможности выбора наиболее эффективного варианта использования земельных участков и иных объектов недвижимости в пределах, установленных градостроительными регламентами; соизмеримость публичных (государственных и муниципальных) и частных интересов в решении вопросов пространственной организации территории, реализации планов развития территорий муниципальных образований с учетом необходимости сохранения природной и культурно-исторической среды; обеспечение свободного доступа граждан к информации с целью их участия в принятии решений по вопросам землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний.
Карта зонирования в графическом выражении представляет собой схему дифференцированного градостроительного использования (освоения), в которой каждой из зон соответствует определенный перечень условий. Эти условия прозрачны и доступны каждому участнику градостроительной деятельности. Тем самым создаются предпосылки перехода от прямого административного управления к эффективному косвенному экономическому регулированию процесса взаимодействия участников градостроительной деятельности. Установленные правилами землепользования и застройки положения становятся, с одной стороны, обязательными, а с другой, создают равноправные условия и предоставляют свободу выбора правообладателям недвижимости.
Карта зонирования является приоритетным видом документации в системе правил землепользования и застройки. В ней определяются: черты (границы) населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границы территориальных зон с установленным правовым режимом, включая стимулы и ограничения по поводу пользования недвижимостью; границы оценочных зон для определения стоимости земельных участков и массовой оценки недвижимости; территории, условно возможные для освоения их строительством, а также в различной степени неблагоприятные для использования; санитарно-защитные, защитные и охранные зоны производств, особо охраняемых природных территорий, объектов культурного наследия, инженерных и транспортных сооружений и коммуникаций; границы земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, земель обороны, а также границы земель сельскохозяйственного назначения, расположенных за пределами черты населенных пунктов; границы городских лесов и лесов сельских поселений, иных категорий зеленых насаждений, площадей залегания полезных ископаемых; зоны ограниченного использования территорий в районах опасных природных и техногенных процессов, в том числе зоны повышенного шума, вибрации, загрязнения окружающей среды тепловыми, электромагнитными, радиационными излучениями и другими видами физических воздействий, а также зоны селей, цунами, высокой сейсмичности; границы размещения земельных участков существующих объектов, находящихся в публичной собственности, предлагаемые зоны резервирования территорий для их размещения.
Практическое воплощение и контроль над выполнением правил землепользования и застройки обуславливается установлением связей между типом территориальной зоны и правовым режимом использования территории в границах каждой зоны. Эти связи обеспечиваются соответствующими инструментами - регламентами, выполняющими регулирующую роль и повышающими объективность принимаемых градостроительных управленческих решений.135
7. Как следует из п.3 комментируемой статьи, земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для публичных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Данную норму следует рассматривать в контексте ч.4 ст.9 ГрадК РФ, из которой следует, что в случае отсутствия документов территориального планирования, предусмотренных ч.2 ст.9 ГрадК РФ, соответствующие органы публичной власти с 1 января 2008 г. будут ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Другими словами, за исключением случаев выполнения международных обязательств России (ч.4 ст.15 Конституции РФ), во всех остальных случаях орган публичной власти в указанном случае не сможет изъять земельный участок для публичных нужд.
Статья 84. Черта городских, сельских поселений и порядок ее установления
1. Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий.
2. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты поселения относится к градостроительной документации.
Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.
3. Утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 4 и 5 настоящей статьи.
4. Черта городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждается и изменяется федеральным законом по согласованному представлению законодательных (представительных) органов города Москвы и законодательных (представительных) органов Московской области, законодательных (представительных) органов города Санкт-Петербурга и законодательных (представительных) органов Ленинградской области.
5. Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осуществляются Правительством Российской Федерации.
6. Включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Комментарий
1. Комментируемая статья посвящена регулированию вопроса о границах категории земель поселений. Отграничение земель данной категории от всех остальных категорий земель в земельном фонде России осуществляется посредством установления черты поселений. На сегодняшний день (вплоть до окончании процедур разработки документов территориального планирования, которые позволят четко зафиксировать границы всех категорий земель) можно говорить о том, что на местности и документально закреплены лишь границы категорий земель поселений и земель особо охраняемых природных территорий (и то не всех).
Установление черты поселений (городских и сельских населенных пунктов) осуществляется в ходе проведения территориального планирования. В этом смысле указание п.2 комментируемой статьи о том, что проект черты поселения относится к градостроительной документации не соответствует действительности. Данная норма корреспондировала со ст.36 старого градостроительного кодекса, утратившего силу. В настоящий момент в силу ч.6 ст.23 ГрадК РФ, существующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа отображаются на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, а сами генеральные планы поселения и городского округа (в том числе внесение изменений в такие планы) утверждаются соответствующим представительным органом местного самоуправления (ч.1 ст. 23 ГрадК РФ).
Между тем, как следует из ст.8 Закона о переводе земель из одной категории в другую, установление или изменение черты поселений является переводом земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений. В силу ст.8 ЗК РФ, перевод земель поселений в земли иных категорий и земель иных категорий в земли поселений независимо от их форм собственности осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, если иное не предусмотрено самим ЗК РФ (п.п. 4,5 комментируемой статьи). Таким образом, налицо противоречие норм ЗК РФ и ГрадК РФ.
Нам представляется оправданным следующее толкование данной коллизии. В силу ч.2 ст.3 ГрадК РФ, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрадК РФ. Исходя из указанного ст.1 ГрадК РФ определения градостроительной деятельности, к ней следует отнести определение границ населенных пунктов в ходе территориального планирования. Следовательно, установление в генеральных планах границ населенных пунктов, входящих в состав городских округов и поселений (муниципальных образований) осуществляется органами местного самоуправления. Косвенно такой вывод подтверждает и п.3 ст.15 Закона о переводе земель из одной категории в другую, согласно которому до разграничения государственной собственности на землю отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к землям поселений, черта которых установлена до дня вступления в силу данного закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.
Данный вывод не распространяется на указанные п.п. 4,5 комментируемой статьи случаи, корреспондирующие с ч.6 ст.10 ГрадК РФ, согласно которой на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, отображаются границы субъектов РФ, границы закрытых административно-территориальных образований, границы особых экономических зон, границы муниципальных образований. Осуществление градостроительной деятельности в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге также регулируется в особом порядке, указанном ст.63 ГрадК РФ.
3. Включение участков в черту поселений не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а потому в силу п.5 ст.2 Закона о переводе земель из одной категории в другую при установлении или изменении черты поселений согласие правообладателей земельных участков не требуется. Однако данный подход законодателя оставляет открытым ряд актуальных вопросов.
а) граждане и юридические лица, земельные участки которых входят в черту населенного пункта, начинают платить земельный налог по более высокой ставке, чем они платили ранее. Увеличение ставки земельного налога отдельным категориям граждан (и/или юридических лиц) можно рассматривать как ухудшение имущественного положения названных субъектов, которое налагается на них при полном отсутствии их вины. Изменение размера ставок земельного налога в результате изменения границ населенного пункта по решению органа публичной власти не предполагает никаких компенсаций расходов, возникших у граждан и юридических лиц. Так, включение птицефабрики в черту поселка П. привело к резкому увеличению ставки земельного налога для данного юридического лица.
В результате обращения в арбитражный суд в иске было отказано, поскольку изменение черты поселения прошло с соблюдением предусмотренной законом процедуры. Кроме того, выяснение мнения юридического лица об изменении черты населенных пунктов закон не предусматривает.
б) действующее законодательство не требует разработки социально-экономических обоснований изменения черты населенных пунктов, их опубликования и обсуждения в открытой печати, обязательность работы органов местного самоуправления по этому вопросу с населением. Население не воспринимает предложения по изменению черты поселений как благо, а склонно рассматривать такие намерения как удовлетворение политических амбиций «сильных» соседей. В итоге существующий опыт учета мнения населения по вопросу изменения черты поселения показывает, что оно обычно отрицательное.
в) представляется, что после включения земельных участков в состав земель поселений будет ухудшаться их экологическое состояние и оказываться неблагоприятное воздействие на состояние здоровья правообладателей земельных участков, в частности, в связи с развитием транспортной инфраструктуры.
г) изменение черты городских населенных пунктов в сторону увеличения их площади часто экономически нецелесообразно. Например, город Волгоград имеет протяженность вдоль реки Волги на 84 км при соотношении длины к ширине 1:10, что ведет к увеличению затрат при строительстве на 2-3 % и при эксплуатации – на 9%. Невысокая плотность застройки, вызванная рядом причин (например, рельефом местности) также увеличивает затраты на строительство и эксплуатацию зданий, строений и сооружений еще на 2-3 %. Эти факторы влияют на цену ВВП города и в числе прочих факторов ограничивают рост благосостояния городских жителей. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «освоение новых территорий за пределами существующей городской черты обернется увеличением транспортных расходов, ухудшением качества воздуха, потерей сельскохозяйственных угодий и заброшенностью старых районов. В то же время уплотнение застройки будет стимулировать экономическое развитие городских центров, восстановление заброшенных индустриальных площадок, позволит реконструировать инженерно-транспортную инфраструктуру в старой части города, постепенно сглаживая различия между богатыми и бедными кварталами».136
Есть и положительные итоги реализации такой градостроительной стратегии. Сложная процедура изменения черты поселения – города федерального значения Москвы и нежелание Московской области «выпустить» Москву за МКАД привело к принятию градостроительных программ по реконструкции, сносу и застройки старых городских кварталов, то есть более рациональному использованию имеющейся в городе земли. Из 1500 кварталов реконструкции будет подвержено 569, из них в 2004 – 2006 г. – 200.137
Статья 85. Состав земель поселений и зонирование территорий
1. В состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
1) жилым;
2) общественно-деловым;
3) производственным;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационным;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иным территориальным зонам.
2. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
3. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
4. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:
виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.
5. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.
6. Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.
7. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.
8. Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.
9. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
10. В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса.
Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
11. Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки.
12. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Комментарий
1. Градостроительное зонирование, осуществляемое посредством принятия Правил землепользования и застройки (муниципального правового акта), дополняет и развивает основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии территориального планирования, являясь, таким образом, средним звеном в правовом механизме градорегулирования. Это означает, что посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования.
В результате градостроительного зонирования осуществляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны (субкатегории) с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности, могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения (реконструкции) территории регулируется посредством как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить территории и земельные участки, необходимые для реализации публичных интересов.
Согласно ст.1 Закона о государственном земельном кадастре, территориальная зона - часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ. Сведения о территориальных зонах входят в состав сведений государственного земельного кадастра (ст.12). Территориальные зоны являются разновидностью объектов землеустройства, и в случае изменения их границ проведение землеустройства является обязательным (ст.ст. 1,3 Закона о землеустройстве).
2. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (городского округа), схемой территориального планирования муниципального района; определенных ГрадК РФ территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.
Границы территориальных зон могут устанавливаться по: линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; естественным границам природных объектов; иным границам. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.
3. Выделяются следующие виды территориальных зон. Жилые зоны предназначены для обеспечения комфортабельных и здоровых условий проживания населения на территории муниципального образования. В них допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. В составе жилых зон могут выделяться зоны: застройки индивидуальными жилыми домами; застройки малоэтажными жилыми домами; застройки среднеэтажными жилыми домами; застройки многоэтажными жилыми домами; жилой застройки иных видов.
Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи. В состав общественно-деловых зон могут включаться зоны: делового, общественного и коммерческого назначения; размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения объектов производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые организации, информационные центры и др.), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения и др.), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, прочие сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов.
Не допускается присутствие производственных территорий на территориях общественного и жилого назначения, если они: по классу вредности расположенных на них производств нарушают или могут нарушить своей деятельностью требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величине территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий. В состав рассматриваемых зон могут включаться: коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного и дачного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В состав зон рекреационного назначения обычно включаются три категории зон отдыха и открытых зон: зоны, предназначенные для активных видов спорта, физической культуры, туризма и иные зоны отдыха; зоны пассивного отдыха и сохранения природной среды, а также зоны расположения крупных массивов открытых рекреационных пространств (водные и озелененные пространства). В зависимости от специфики муниципального образования, природных и исторических особенностей его формирования, может быть выделено большее или меньшее количество зон этой категории. Более строгие требования предъявляют к формированию рекреационных зон особых видов, в частности к историческим ландшафтам и объектам природной защиты. В этих случаях следует дифференцировать территорию таким образом, чтобы функциональное использование территории для занятий спортом, здорового отдыха и прочих видов землепользования, связанных с отдыхом, не нарушало сложившейся рекреационной системы.
В зоны особо охраняемых территорий включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. Необходимость выделения данной зоны заключается в том, что на территории России располагается 60 тысяч 963 кладбища, которые занимают площадь 3 миллиона 700 тысяч га. Например, в Московской области, где хоронит и Москва, их 1583. Создание каждого нового кладбища стоит очень дорого. Например, окультуренные 40 га по некоторым оценкам будут иметь стоимость 150 миллионов рублей. При этом в Японии 2000 крематориев, в США - 1400, Китае 1300, а в России крематории есть только в семи регионах.138
В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения (ст.35 ГрадК РФ). Указанный перечень территориальных зон не носит исчерпывающего характера. Органы местного самоуправления могут устанавливаться и иные виды территориальных зон.
3. Для каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент – совокупность видов разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, занятых водными объектами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Их реконструкция может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом. В случае, если их использование продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.
Градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне (ст.37 ГрадК РФ). Существуют основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства их правообладателями (за исключением органов публичной власти и созданных ими учреждений) выбираются самостоятельно. Следовательно, если градостроительный регламент предусматривает возможность строительства жилого дома от одного до трех этажей, минимальный отступ от границ участка от 2-5 метров, а также иные параметры застройки, то именно сам гражданин выбирает в этих пределах те величины, которые его лично устраивают (например, строить дом в два этажа с отступом от края участка 4 метра). Данная норма устраняет возможности «усмотрения» должностных лиц органов местного самоуправления при выдаче разрешения на строительство в части определения параметров такой застройки. Главной задачей органов публичной власти в свете ГрадК РФ является надзор за соблюдением технических регламентов в ходе строительства и проектной документации.
4. В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных и иных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную окружающую среду, ответственность за земельные и иные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны.
5. Правовое значение градостроительного зонирования видно на примере следующего дела. Гражданка Б. в своей жалобе в Конституционный Суд РФ оспаривала конституционность ряда положений старого ГрадК РФ от 7 мая 1998 г., в том числе ст.16, абз. 3 ст. 20 и абз. 2 п.6 ст.62.139 На основании названных норм решением Слюдянского районного суда Иркутской области от 6 февраля 2001 года, оставленным без изменения кассационной и надзорной судебными инстанциями, было отказано в удовлетворении искового заявления Б. об обжаловании отказа Слюдянской районной администрации выдать истице разрешение на строительство жилого дома на принадлежащем ей земельном участке в городе Слюдянке (отказ был мотивирован несоответствием строительства жилого дома «разрешенному использованию» данного участка). Рассмотрев данное заявление, Конституционный суд отметил, что оспариваемые нормы не нарушают конституционных прав заявительницы, а потому данная жалоба не является допустимой.
Кроме того, как следовало из представленных заявительницей материалов, правила застройки в городе Слюдянке Иркутской области не разрабатывались; проектом детальной планировки города Слюдянки предусмотрено долгосрочное резервирование земель под муниципальные нужды - размещение объектов общественно-культурного центра; в соответствии со статьей 83 ЗК РФ земельные участки могут быть изъяты для указанных нужд в установленном законом порядке, в том числе путем выкупа. Фактически, ставя перед Конституционным Судом РФ вопрос о проверке конституционности оспариваемых норм, заявительница выражает несогласие с вынесенными по ее делу актами должностных лиц и судебными решениями. Между тем проверка законности и обоснованности судебных решений и действий должностных лиц требует исследования и оценки фактических обстоятельств дела и не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ.
6. Как следует из п.12 комментируемой статьи, земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Не возражая против данного подхода, следует заметить, что и объекты инженерной и транспортной инфраструктуры также могут присутствовать в различных территориальных зонах, однако выделяются ЗК РФ и ГрадК РФ в отдельную территориальную зону. Кроме того, представляется неудачной формулировка п.3 ч.1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении, согласно которой «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования…», то есть земли общего пользования могут существовать за пределами городской (поселковой) черты. Согласно и старому ЗК РСФСР, и п. 12 комментируемой статьи, земли общего пользования входят в состав земель поселений. За чертой населенного пункта начинаются земли сельскохозяйственного назначения, либо земельные участки, принадлежащие к иной категории земель в земельном фонде Российской Федерации (например, земли особо охраняемых территорий и объектов).
Статья 86. Пригородные зоны
1. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.
2. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.
3. Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.
4. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами.
5. В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.
6. Перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускается на основании решения Правительства Российской Федерации.
Комментарий
1. Определяя территориальные границы пригородной зоны, следует иметь в виду, что к категории земель поселений относятся лишь земли, находящиеся внутри черты поселений, а земли, расположенные за чертой населенного пункта, будут относиться к иным категориям земель. В случае нахождения в границах городского округа (но за чертой города) сельского населенного пункта, последний не попадает под режим пригородной зоны.
Планируемая возможность использования пригородной территории в силу п.6 ст.23 ГрадК РФ отображается в генеральных планах городских округов и поселений (кроме предусмотренных п.5 комментируемой статьи случаев). В результате проведения градостроительного зонирования территории муниципального образования пригородные земельные участки попадают в различные территориальные зоны, поскольку отдельной «пригородной территориальной зоны» ГрадК РФ не предусматривает. Наиболее часто это будут рекреационные зоны и зоны сельскохозяйственного использования.
2. Представляется, что можно говорить об общем и особом режиме охраны земель, расположенных в пригородных зонах. Общий режим охраны вытекает из п.3 ст.44 Закона об охране окружающей среды, согласно которому в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Кроме того, согласно ст.8 Закона о недрах, пользование недрами на территориях пригородных зон может быть частично или полностью запрещено в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.
Режим особой охраны некоторых земель, расположенных в пригородной зоне, в ряде случаев прямо предусмотрен законодательством. Так, согласно п.4 ст.98 ЗК РФ, к землям рекреационного назначения относятся земли пригородных зеленых зон, а в соответствии с п.5 ст.94 ЗК РФ, Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительно такие виды земель особо охраняемых территорий, как «земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны». В случае придания части пригородной зоны указанного статуса, на нее распространяются соответствующие природоохранные требования.
3. Относительно месторасположения зеленых зон в действующем законодательстве отмечается определенная непоследовательность. С одной стороны, в п. 5 ст. 94 и п.4 ст. 98 ЗК РФ упоминаются зеленые зоны как «пригородные зеленые зоны». С другой стороны, п. 1 ст.61 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений (см. также п. 2 ст. 52 данного закона). Аналогичным образом ст.56 ЛК РФ относит леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов к числу лесов первой группы. В связи с этим представляется, что в свете нового экологического законодательства зеленые зоны существуют в двух качествах: в составе пригородных зон и в составе земель городских и сельских поселений.